從汶川地震看我國(guó)公共危機(jī)治理改革*

馬建珍

(中共南京市委黨校 江蘇 南京 210001)

從汶川地震看我國(guó)公共危機(jī)治理改革*

馬建珍

(中共南京市委黨校 江蘇 南京 210001)

汶川地震雖然悲壯,但中國(guó)政府的快速有效處置標(biāo)志著我國(guó)公共危機(jī)治理體制和機(jī)制逐步走向成熟。然而從理性角度看,它又集中暴露了我國(guó)公共危機(jī)治理中帶有普遍性的問(wèn)題,公共危機(jī)管理學(xué)者有必要對(duì)這些問(wèn)題進(jìn)行追問(wèn)與思考,為進(jìn)一步推進(jìn)我國(guó)公共危機(jī)治理改革進(jìn)程提供政策建議。

汶川地震;公共危機(jī);治理改革

汶川地震距今將近兩年,當(dāng)年地震發(fā)生后,中國(guó)政府處置迅速及時(shí),特別是國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人親臨災(zāi)區(qū)指揮,新聞媒體全方位開(kāi)放,非政府組織、社會(huì)公眾積極參與,迸發(fā)出強(qiáng)大的民族凝聚力,令人印象深刻。中國(guó)政府這次抗震救災(zāi)的快速反應(yīng)、有效處置標(biāo)志著我國(guó)較為脆弱的公共危機(jī)管理體制、機(jī)制得到了鍛煉和完善,社會(huì)應(yīng)對(duì)危機(jī)的能力進(jìn)一步增強(qiáng),我國(guó)在公共危機(jī)治理方面邁出了巨大步伐。然而,汶川地震應(yīng)急處置中暴露出來(lái)的問(wèn)題值得仔細(xì)分析,因?yàn)檫@些問(wèn)題在當(dāng)前我國(guó)公共危機(jī)治理實(shí)踐中普遍存在,急需加以研究解決。在筆者看來(lái),公共危機(jī)管理研究學(xué)者應(yīng)該通過(guò)汶川地震成功應(yīng)對(duì)經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)及對(duì)存在問(wèn)題的追問(wèn),進(jìn)一步建立健全我國(guó)公共危機(jī)管理體制和機(jī)制,提高各級(jí)政府的危機(jī)治理能力,推進(jìn)我國(guó)公共危機(jī)治理改革進(jìn)程。

一、我國(guó)危機(jī)管理體制和機(jī)制逐步走向成熟

2003年SARS后我們黨堅(jiān)持以人為本、執(zhí)政為民和建設(shè)公共服務(wù)型政府的新理念,以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng),以構(gòu)建和諧會(huì)為目標(biāo),逐步建立與形成了一套公共危機(jī)管理體制和機(jī)制,預(yù)防和減少突發(fā)性公共危機(jī)事件造成的損害,維護(hù)公共安全。四川汶川地震發(fā)生后中國(guó)政府一系列快速反應(yīng)措施標(biāo)志著我國(guó)突發(fā)性公共危機(jī)管理體制、機(jī)制開(kāi)始走向成熟。

(一)快速的應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制。由于危機(jī)本身具有突發(fā)性、不確定性、危害性,因此危機(jī)一旦發(fā)生,危機(jī)的決策者應(yīng)當(dāng)在非常有限的時(shí)間內(nèi)迅速做出果斷的決策,調(diào)動(dòng)各個(gè)部門(mén),動(dòng)用各種資源,盡快控制危機(jī)的發(fā)展,恢復(fù)社會(huì)秩序。5月12日當(dāng)四川汶川地震發(fā)生時(shí),中國(guó)政府反應(yīng)迅速,下午2點(diǎn)28分地震發(fā)生,3點(diǎn)駐軍和武警部隊(duì)就地開(kāi)展救援,成為第一批出現(xiàn)在救災(zāi)現(xiàn)場(chǎng)的人民子弟兵。3點(diǎn)55分,中共中央總書(shū)記胡錦濤立即作出重要指示,要求盡快搶救傷員,保證災(zāi)區(qū)人民生命安全。4點(diǎn)40分,擔(dān)任國(guó)務(wù)院抗震救災(zāi)指揮總指揮的溫家寶乘專(zhuān)機(jī)趕赴災(zāi)區(qū)指導(dǎo)救災(zāi)工作。救援部隊(duì)第一時(shí)間聚結(jié)災(zāi)區(qū),至24時(shí),已有20000名解放軍和武警官兵到達(dá)災(zāi)區(qū)開(kāi)展救援,同時(shí)民政部和財(cái)政部向四川地震災(zāi)區(qū)緊急下?lián)?億元中央自然災(zāi)害生活補(bǔ)助應(yīng)急資金。中央高層的快速反應(yīng)、果斷決策,極大地激發(fā)了全國(guó)人民奪取抗震救災(zāi)勝利的決心和信心,有效地減少危機(jī)帶來(lái)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。

(二)全方位公開(kāi)的信息披露機(jī)制。在危機(jī)治理過(guò)程中,通暢高效的信息傳播和及時(shí)有效的溝通協(xié)調(diào)是穩(wěn)定社會(huì)、凝集力量、戰(zhàn)勝危機(jī)的必備條件,因此政府在面對(duì)危機(jī)時(shí)必須建立信息公開(kāi)披露機(jī)制,加強(qiáng)與新聞媒體的合作,正確引導(dǎo)輿論,努力使媒體成為消除危機(jī)恐怖、傳播危機(jī)決策、提供對(duì)稱(chēng)信息、協(xié)調(diào)和引導(dǎo)社會(huì)參與危機(jī)治理的平臺(tái)。5.12地震發(fā)生之后,中央電視臺(tái)等權(quán)威媒體迅速發(fā)布國(guó)家地震臺(tái)的消息,中央電視臺(tái)、中央人民廣播電臺(tái)和大部分省市電臺(tái)全天滾動(dòng)播出地震災(zāi)區(qū)抗災(zāi)救災(zāi)的詳細(xì)信息,新華網(wǎng)等主流媒體網(wǎng)站及時(shí)發(fā)布防震須知,提供周到的信息服務(wù)。據(jù)央視-索福瑞統(tǒng)計(jì),僅在5月12日至18日,全國(guó)各級(jí)電視臺(tái)即播出1397小時(shí)的抗震救災(zāi)直播節(jié)目,共有10.15億觀眾觀看節(jié)目。[1]政府對(duì)于信息和新聞的傳播幾乎沒(méi)有任何限制,不僅允許中央和地方媒體積極投入前方報(bào)道,甚至對(duì)境外和西方媒體赴災(zāi)情現(xiàn)場(chǎng)也報(bào)以歡迎的態(tài)度。事實(shí)證明地震信息的開(kāi)放、透明不僅沒(méi)有擾亂人心,反而擠壓了謠言、傳言傳播的空間,穩(wěn)定了人心,而且使中國(guó)人民乃至于全世界人民了解災(zāi)難的真相,讓人們身臨其境般地見(jiàn)識(shí)了地震災(zāi)害的殘酷和恐怖,同時(shí)也讓全世界見(jiàn)證了中國(guó)共產(chǎn)黨和政府在災(zāi)區(qū)的高效行動(dòng)及其所體現(xiàn)的對(duì)人民的忠誠(chéng),見(jiàn)證了中國(guó)人民在巨大災(zāi)難中所表現(xiàn)的堅(jiān)強(qiáng)品質(zhì)。這一過(guò)程極大地凝集了全國(guó)人民的民心,動(dòng)員了全社會(huì)的力量投入到救災(zāi)中,充分闡釋了以人為本的基本理念。中國(guó)政府在這場(chǎng)危機(jī)的第一時(shí)間打好了信息傳播這一仗,堪稱(chēng)抗災(zāi)救災(zāi)信息傳播的典范,充分體現(xiàn)了中國(guó)政府應(yīng)對(duì)突發(fā)性公共危機(jī)事件的治理水平。

(三)最廣泛的社會(huì)動(dòng)員機(jī)制。全面、有效的公共危機(jī)治理需要全社會(huì)的參與,政府有責(zé)任促使社會(huì)各界的合作,發(fā)揮社會(huì)的綜合力量,從而形成政府與社會(huì)的良性互動(dòng)和合作,因此高效而迅捷的社會(huì)動(dòng)員就顯得尤其重要。社會(huì)動(dòng)員是危機(jī)治理的核心機(jī)制,汶川地震中社會(huì)動(dòng)員的整體效果值得肯定。在整個(gè)抗震救災(zāi)的過(guò)程中,我們清晰地看到公民、民間社會(huì)組織、志愿者的行動(dòng),他們中有農(nóng)民、學(xué)生、經(jīng)理、律師、醫(yī)生、教師、自由職業(yè)者等,他們?cè)谟嗾鸩粩嗟臑?zāi)區(qū)參與物資運(yùn)送、衛(wèi)生防疫、心理治療等工作,成為官方救災(zāi)工作的有力補(bǔ)充。據(jù)中國(guó)青年志愿者協(xié)會(huì)初步統(tǒng)計(jì),至少有491萬(wàn)名志愿者參與了四川的抗震救災(zāi),這一數(shù)字幾乎是北京奧運(yùn)會(huì)志愿者總數(shù)的5倍。中國(guó)公民、民間組織充分展現(xiàn)了其對(duì)中華民族的內(nèi)在情感,充分展示了民間輔助官方、共度國(guó)難的共同體精神。事實(shí)表明,中國(guó)民間組織和公民社會(huì)完全有意識(shí)、有意愿、也有能力參與到危機(jī)處理之中,構(gòu)建國(guó)家和社會(huì)協(xié)同的危機(jī)治理模式。

(四)及時(shí)的災(zāi)后心理干預(yù)機(jī)制。公共危機(jī)不僅給人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)造成重大的損失,而且也會(huì)對(duì)民眾的心理帶來(lái)嚴(yán)重的沖擊,因此在公共危機(jī)治理的過(guò)程中,我們?cè)趽尵热嗣裆?cái)產(chǎn)的同時(shí),特別需要關(guān)注當(dāng)事人的心理安慰與重建,構(gòu)建公共危機(jī)心理干預(yù)機(jī)制,幫助當(dāng)事人處理迫在眉睫的問(wèn)題,恢復(fù)心理平衡,安全度過(guò)重大打擊后的危險(xiǎn)期,防止心理危機(jī)的發(fā)生。但長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)公共危機(jī)心理干預(yù)機(jī)制缺失,四川汶川地震使中國(guó)政府重新認(rèn)識(shí)公共危機(jī)心理救助與干預(yù)的極端重要性。在地震發(fā)生后,在展開(kāi)救災(zāi)救助活動(dòng)的同時(shí),5月15日衛(wèi)生部組建一支百人的災(zāi)后心理干預(yù)醫(yī)療隊(duì)深入災(zāi)區(qū),這是衛(wèi)生部首次大規(guī)模從全國(guó)各省市抽調(diào)專(zhuān)業(yè)心理醫(yī)生服務(wù)災(zāi)區(qū)。據(jù)統(tǒng)計(jì),在汶川地震后,一些政府部門(mén)、部分非政府組織以及志愿者等至少50支以上的心理救援隊(duì)趕赴災(zāi)區(qū),對(duì)災(zāi)區(qū)民眾進(jìn)行心理疏導(dǎo)和安慰,充分顯示了我國(guó)公共危機(jī)治理水平的提升。

二、汶川地震中我國(guó)危機(jī)治理需要追問(wèn)與思考的問(wèn)題

雖然汶川抗震救災(zāi)中政府發(fā)揮了中流砥柱的作用,中央高層的果斷決策、廣泛的社會(huì)動(dòng)員、信息的公開(kāi)披露,危機(jī)管理成效明顯,但我國(guó)的公共危機(jī)治理體制、機(jī)制仍然存在不少值得追問(wèn)與思考的問(wèn)題:

追問(wèn)之一:危機(jī)預(yù)防意識(shí)缺失。由于特殊的地理環(huán)境和地質(zhì)構(gòu)造,我國(guó)是世界上遭受自然災(zāi)害最嚴(yán)重的國(guó)家之一,各種大大小小的自然災(zāi)害每年都發(fā)生,因此作為各級(jí)政府必須樹(shù)立與強(qiáng)化危機(jī)防范意識(shí),做好應(yīng)對(duì)各種災(zāi)變的準(zhǔn)備。但汶川地震暴露出我國(guó)政府缺乏常態(tài)管理下的危機(jī)理念,北川、綿陽(yáng)、青川這些地震最核心的地方本身就處在地震斷層上,這個(gè)斷層在地震發(fā)生前早已存在,這些地方遲早會(huì)發(fā)生地震,因此作為當(dāng)?shù)卣凶銐虻奈C(jī)預(yù)防意識(shí),必須經(jīng)常對(duì)公民對(duì)進(jìn)行預(yù)防地震發(fā)生的宣傳教育、模擬訓(xùn)練,并且制定和落實(shí)在地震發(fā)生時(shí)組織公民迅速撤退的應(yīng)急方案,但這些幾乎都處于空白。

追問(wèn)之二:危機(jī)預(yù)警機(jī)制不完善。公共危機(jī)的預(yù)警是指危機(jī)未發(fā)生前所采取的危機(jī)管理措施,如有關(guān)危機(jī)信息的監(jiān)測(cè)、收集、傳達(dá)、處理、發(fā)布等,建立危機(jī)預(yù)警機(jī)制的目的是能夠及時(shí)捕捉到危機(jī)的征兆,準(zhǔn)確預(yù)測(cè)到危機(jī)發(fā)生的可能,并按照法定程序公開(kāi)危機(jī)信息,引起社會(huì)警覺(jué),將危機(jī)消滅在萌芽之中?？茖W(xué)的危機(jī)預(yù)警機(jī)制是快速應(yīng)對(duì)危機(jī)、戰(zhàn)勝危機(jī)的關(guān)鍵。從汶川地震看,我國(guó)危機(jī)預(yù)警機(jī)制不完善,一是對(duì)地震監(jiān)測(cè)、預(yù)報(bào)、預(yù)警的重視程度不夠,地方政府忙經(jīng)濟(jì)發(fā)展,卻忘記了居安思危;二是沒(méi)有建立起靈敏、準(zhǔn)確信息監(jiān)測(cè)系統(tǒng),沒(méi)有建立各種信息的傳達(dá)、匯報(bào)制度;三是對(duì)可能是危機(jī)征兆的信息,如華西都市報(bào)5月10日?qǐng)?bào)道,綿竹市西南鎮(zhèn)檀木村出現(xiàn)了大規(guī)模的蟾蜍遷徙等地震前兆,沒(méi)有引起地震部門(mén)足夠的重視和分析,及時(shí)作出準(zhǔn)確的判斷,更沒(méi)有向社會(huì)發(fā)出危機(jī)警告,喪失了對(duì)危機(jī)預(yù)控的可能。

追問(wèn)之三:危機(jī)信息系統(tǒng)薄弱。從整個(gè)抗震救災(zāi)過(guò)程中可以看出,我國(guó)危機(jī)信息管理系統(tǒng)建設(shè)比較薄弱。由于地震來(lái)勢(shì)兇猛使我們的縣城和鄉(xiāng)鎮(zhèn)與外界失去了聯(lián)系,道路垮塌、通訊中斷,衛(wèi)星通信網(wǎng)在前期完全處在癱瘓狀態(tài),中央高層無(wú)法及時(shí)正確了解災(zāi)情,進(jìn)而影響危機(jī)決策,嚴(yán)重阻礙了救災(zāi)的進(jìn)程和效果。如何加強(qiáng)我國(guó)危機(jī)信息管理系統(tǒng)建設(shè),提高防災(zāi)減災(zāi)能力需要相關(guān)部門(mén)進(jìn)行認(rèn)真研究和規(guī)劃。

追問(wèn)之四:危機(jī)治理法律滯后。汶川地震發(fā)生后,中國(guó)政府采取了一系列應(yīng)急處置措施,但處置措施遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的規(guī)定,如相關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)采取了限制公民權(quán)利的緊急措施,對(duì)北川進(jìn)行封城,公安民警日夜守護(hù),除了有特別通行證的公安、防疫之外,其他人一律不準(zhǔn)進(jìn)入。這些措施有必要,但《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》沒(méi)有明確規(guī)定將“宵禁“作為應(yīng)急措施,這不能不說(shuō)這是該法的一大缺陷。除此之外,在災(zāi)后的重建中也出現(xiàn)了民事法律問(wèn)題、工傷保險(xiǎn)問(wèn)題、環(huán)境資源保護(hù)、學(xué)校以及其他公共建筑物倒塌的責(zé)任鑒定等法律問(wèn)題。災(zāi)區(qū)重建必須依法重建,需要建立與完善相應(yīng)的法律規(guī)范。

追問(wèn)之五:常態(tài)管理工作被忽視。汶川等地震災(zāi)區(qū)本身處在斷層,從科學(xué)角度看,根本不能在斷層上建筑房屋,如果要建,必須制定《建筑基準(zhǔn)法》,提高建筑物抗震設(shè)計(jì)的級(jí)別,地震部門(mén)要加強(qiáng)檢查監(jiān)督工作,把這項(xiàng)常規(guī)管理工作放在重要位置。但從地震中倒塌的學(xué)校和其它建筑來(lái)看,根本沒(méi)達(dá)到抗震標(biāo)準(zhǔn),倒塌的多,沒(méi)倒的少,有的學(xué)校夷為平地,數(shù)百名兒童死于非命,出現(xiàn)這樣的災(zāi)難性后果,與當(dāng)?shù)卣鲆暺綍r(shí)常態(tài)管理工作密切相關(guān)。

追問(wèn)之六:應(yīng)急物資儲(chǔ)備和管理制度不完善,救災(zāi)技術(shù)、手段落后。應(yīng)急物資是指突發(fā)性公共危機(jī)處置過(guò)程中所必需的保障性物質(zhì)。政府應(yīng)當(dāng)建立和完善各種戰(zhàn)略性資源的儲(chǔ)備,以便在關(guān)鍵時(shí)期有效地調(diào)動(dòng)。但在地震發(fā)生后,災(zāi)民所需的帳篷等救災(zāi)物資非常缺乏,救災(zāi)善款和物資的征集、管理辦法和制度不完善。另外災(zāi)后搜救工具和手段還尚顯落后。從國(guó)際救援組織帶來(lái)的先進(jìn)的搜救工具來(lái)看,我們靠比較原始的人海戰(zhàn)術(shù)顯然是落后了許多,生命探測(cè)儀、衛(wèi)星電話(huà)、袖珍醫(yī)療設(shè)備等應(yīng)急先進(jìn)工具應(yīng)該列入國(guó)家的采購(gòu)和儲(chǔ)備計(jì)劃。

追問(wèn)之七:缺乏巨災(zāi)保險(xiǎn)制度。汶川地震暴露出我國(guó)巨災(zāi)保險(xiǎn)嚴(yán)重缺位的現(xiàn)象。巨災(zāi)不同于其他風(fēng)險(xiǎn),具有波及范圍廣和破壞力大的特點(diǎn),屬于一種不能簡(jiǎn)單通過(guò)商業(yè)保險(xiǎn)來(lái)轉(zhuǎn)移和管理的風(fēng)險(xiǎn)。在損失動(dòng)輒數(shù)百億的巨災(zāi)面前,市場(chǎng)機(jī)制是基本失靈的,因此如何應(yīng)對(duì)災(zāi)難是任何一個(gè)國(guó)家都要面對(duì)的課題。此次地震至少造成500多萬(wàn)人無(wú)家可歸,在家破人亡的境況下,何以維系今后的生活以及重建家園,這一問(wèn)題不僅困擾著災(zāi)區(qū)居民自己,也令各級(jí)政府倍感壓力,主要原因是我國(guó)還沒(méi)有建立巨災(zāi)保險(xiǎn)制度。目前我國(guó)為了應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害給房產(chǎn)帶來(lái)的損失,人們可以通過(guò)投保房貸險(xiǎn)轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn),但我國(guó)的房貸險(xiǎn)僅?；馂?zāi)、爆炸等13種自然災(zāi)害,地震未列其中,地震造成的損毀成為國(guó)內(nèi)保險(xiǎn)的盲區(qū),在一些發(fā)達(dá)國(guó)家這個(gè)盲區(qū)是通過(guò)國(guó)家建立的巨災(zāi)保險(xiǎn)制度覆蓋的,以確保公民受災(zāi)不受損。推動(dòng)巨災(zāi)保險(xiǎn)制度的建立,保護(hù)居民的家庭財(cái)產(chǎn)已成為我國(guó)政府不容忽視的問(wèn)題。

三、進(jìn)一步推進(jìn)我國(guó)公共危機(jī)治理改革

汶川地震再次對(duì)進(jìn)一步完善公共危機(jī)治理體制、機(jī)制提出了要求,如何抓住這次抗震救災(zāi)的契機(jī),改革和完善我國(guó)現(xiàn)行的危機(jī)治理體制、機(jī)制,推進(jìn)中國(guó)公共危機(jī)治理進(jìn)程?在此筆者提出以下幾點(diǎn)建議:

(一)采取跨部門(mén)職能整合重組的方式,設(shè)立綜合權(quán)威的國(guó)家危機(jī)管理機(jī)構(gòu)。中國(guó)是一個(gè)災(zāi)難頻發(fā)的國(guó)家,2003年的非典危機(jī)充分暴露了我國(guó)公共衛(wèi)生系統(tǒng)的脆弱性,因此在事后在中央和地方各級(jí)政府層面上成立應(yīng)急辦。2008年的汶川地震又充分暴露了我們?nèi)狈?yīng)對(duì)重大災(zāi)難的全國(guó)協(xié)調(diào)機(jī)制。機(jī)構(gòu)眾多、職能交叉、多頭管理、分段管理、分行業(yè)、分災(zāi)種管理是當(dāng)前我國(guó)重大災(zāi)害應(yīng)急管理體制的最大弊端。因此需要全面疏理中央層面實(shí)施災(zāi)難管理的機(jī)構(gòu)、職能、人員、信息等分布情況,在國(guó)務(wù)院應(yīng)急管理部門(mén)的基礎(chǔ)上,依法整合現(xiàn)有分散在各個(gè)行業(yè)主管部門(mén)中的災(zāi)難和應(yīng)急管理職能,在國(guó)務(wù)院重新設(shè)立一個(gè)綜合性、部長(zhǎng)級(jí)、常設(shè)性公共危機(jī)管理機(jī)構(gòu),克服“多龍治災(zāi)”的弊端。特別指出的是要依法賦予該部收集災(zāi)害信息、重大災(zāi)害預(yù)測(cè)評(píng)估、教育公眾、危機(jī)決策和緊急救援等職能,使之成為應(yīng)急安全統(tǒng)一的指揮機(jī)構(gòu),無(wú)論發(fā)生何種災(zāi)難,都應(yīng)由該部在國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展應(yīng)急救災(zāi)搶險(xiǎn)活動(dòng),提高危機(jī)救治效率,從而形成現(xiàn)代化、綜合性公共危機(jī)治理系統(tǒng)。

(二)建立完善的危機(jī)預(yù)防機(jī)制。英國(guó)著名危機(jī)管理專(zhuān)家邁克爾·里杰斯特指出:“預(yù)防是解決危機(jī)的最好方法。”公共危機(jī)治理工作的有序開(kāi)展和良性運(yùn)行依托于健全的危機(jī)預(yù)防機(jī)制,在此筆者認(rèn)為主要做好以下幾點(diǎn)工作:一是思想準(zhǔn)備。即培育危機(jī)管理文化。汶川地震,首先應(yīng)當(dāng)震醒的是危機(jī)意識(shí)。要防止危機(jī)的發(fā)生,各級(jí)政府和全社會(huì)必須牢固樹(shù)立公共危機(jī)意識(shí)。各級(jí)政府應(yīng)該充分利用各種媒體和宣傳手段,培育民眾的危機(jī)意識(shí),在民眾中廣泛宣傳應(yīng)對(duì)危機(jī)的各種知識(shí),對(duì)可能面臨的某種危機(jī)的群體進(jìn)行有針對(duì)性的教育,有針對(duì)性地開(kāi)展各種演練和培訓(xùn),讓廣大群眾學(xué)會(huì)危機(jī)狀態(tài)下的自救、互救,以及如何配合公救,在全民中培養(yǎng)危機(jī)預(yù)防文化。生于憂(yōu)患,死于安樂(lè),我們的民族、政府及政府官員只有始終保持強(qiáng)烈的憂(yōu)患意識(shí),才可能在大災(zāi)面前經(jīng)受住考驗(yàn),才可能在發(fā)展的征途中經(jīng)受住考驗(yàn)。二是組織準(zhǔn)備。從中央到地方都應(yīng)建立危機(jī)管理的常設(shè)性機(jī)構(gòu),這些機(jī)構(gòu)平時(shí)的職能是制定我國(guó)反危機(jī)中長(zhǎng)期規(guī)劃、危機(jī)預(yù)案,預(yù)防危機(jī)發(fā)生的各種措施。一旦危機(jī)發(fā)生,這些機(jī)構(gòu)履行危機(jī)決策、資源整合、協(xié)調(diào)等職責(zé)。三是物質(zhì)準(zhǔn)備。公共危機(jī)的治理需要大量的人力、物力、財(cái)力,為應(yīng)對(duì)危機(jī),政府必須做好充分物質(zhì)準(zhǔn)備,物質(zhì)準(zhǔn)備工作主要包括建立一支反應(yīng)靈敏、行動(dòng)迅速、效率很高的應(yīng)急救援隊(duì)伍、制定詳細(xì)的應(yīng)急物資儲(chǔ)備計(jì)劃、建立國(guó)家統(tǒng)一的糧食、能源等應(yīng)急物資儲(chǔ)備制度和供應(yīng)制度、加強(qiáng)應(yīng)急避難場(chǎng)所的規(guī)劃與建設(shè)、不斷改進(jìn)與更新應(yīng)急救援的物質(zhì)裝備和技術(shù)手段等,這是有效處置公共危機(jī)的物質(zhì)保障。

(三)建立與完善危機(jī)預(yù)警機(jī)制。危機(jī)管理主要是危機(jī)發(fā)生前的有效預(yù)警和危機(jī)發(fā)生后的有效救治,做好危機(jī)預(yù)警工作主要是:(1)建立各種類(lèi)型危機(jī)的靈敏、準(zhǔn)確的信息監(jiān)測(cè)系統(tǒng),認(rèn)真梳理政府各部門(mén)的各種信息資源和信息系統(tǒng)的狀況,加強(qiáng)系統(tǒng)集成,建立綜合性危機(jī)管理信息系統(tǒng)平臺(tái),做到各系統(tǒng)之間的信息共享;(2)建立各種信息的傳達(dá)、匯報(bào)制度,及時(shí)捕捉、收集、提供危機(jī)預(yù)警和危機(jī)監(jiān)測(cè)信息,力爭(zhēng)危機(jī)預(yù)警及時(shí)正確;(3)列出一切可能導(dǎo)致危機(jī)發(fā)生的各種事件和因素,建立快捷、準(zhǔn)確的信息分析系統(tǒng)和危機(jī)確認(rèn)的指標(biāo)體系,以便及早發(fā)現(xiàn)突發(fā)公共危機(jī)事件的早期征兆;(4)預(yù)測(cè)到危機(jī)可能爆發(fā)性,國(guó)家行政機(jī)關(guān)應(yīng)依照《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》和《政府信息公開(kāi)條例》規(guī)定發(fā)布預(yù)警信息,并采取緊急預(yù)控措施,但不能侵犯公民權(quán)利。

(四)建立與完善公共危機(jī)法制。非常時(shí)期需要非常法制,完善的公共危機(jī)法制應(yīng)包括行政法層面的應(yīng)急法制和憲政層面下的緊急狀態(tài)法制,才能符合建設(shè)法治政府的目標(biāo)要求。在此筆者認(rèn)為一是制定《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》各項(xiàng)配套法規(guī)、制度和措施。公共危機(jī)治理涉及到行政信息公開(kāi)、行政程序、行政強(qiáng)制、行政補(bǔ)償?shù)雀鱾€(gè)方面問(wèn)題,這些問(wèn)題絕不是一部《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》所能全部解決,它不可能涵蓋公共危機(jī)治理的所有領(lǐng)域,應(yīng)該根據(jù)《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的精神和原則,建立健全我國(guó)公共危機(jī)治理法律法規(guī)體系,該制定的制定,如《行政程序法》、《行政補(bǔ)償法》等應(yīng)加緊立法;對(duì)于《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》不一致的法律法規(guī),該修改的修改,逐步形成體系完備、層次分明、品種齊全的危機(jī)治理法律體系。二是制定《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》實(shí)施細(xì)則、配套制度。由于《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》只是規(guī)定了應(yīng)對(duì)突發(fā)公共危機(jī)事件的一些基本原則、制度,各地方、各行業(yè)、各部門(mén)必須結(jié)合實(shí)際情況,盡快出臺(tái)《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》地方法規(guī)和各項(xiàng)相關(guān)的配套制度,特別是有關(guān)應(yīng)急財(cái)政、應(yīng)急物資、應(yīng)急救援隊(duì)伍、應(yīng)急避難場(chǎng)所等方面的制度,使這部法律更具有實(shí)用性和操作性。三是促進(jìn)《緊急狀態(tài)法》盡早出臺(tái)。緊急狀態(tài)是指“在全國(guó)或局部出現(xiàn)一種特別的、迫在眉睫的危機(jī)或危險(xiǎn)局勢(shì),它影響廣大公民并對(duì)整個(gè)社會(huì)的正常生活構(gòu)成危險(xiǎn)?！盵2]根據(jù)憲法制定《緊急狀態(tài)法》,規(guī)定緊急狀態(tài)所必需的具有高度權(quán)威性的政府應(yīng)急機(jī)構(gòu)和應(yīng)急機(jī)制,明確政府行使的緊急權(quán)力、緊急狀態(tài)的宣布權(quán)限、程序和采取的措施,同時(shí)明確規(guī)定在緊急狀態(tài)時(shí)期處理國(guó)家權(quán)力與公民權(quán)利、以及公民權(quán)利與公民權(quán)利之間關(guān)系的基本原則,確立國(guó)家緊急狀態(tài)中實(shí)行法治的法律基礎(chǔ),從而形成制度化的法律框架,只有這樣才能實(shí)現(xiàn)憲政背景下的公共危機(jī)法治化。

(五)建立符合中國(guó)國(guó)情的巨災(zāi)保險(xiǎn)制度。如何應(yīng)對(duì)災(zāi)難是任何一個(gè)國(guó)家都要面對(duì)的課題,美國(guó)、新西蘭等國(guó)都建立了災(zāi)害保險(xiǎn)制度,確保公民“受災(zāi)不受損”,值得我們借鑒。新西蘭地震保險(xiǎn)制度被譽(yù)為全球運(yùn)作最為成功的災(zāi)害保險(xiǎn)制度之一,其特點(diǎn)是風(fēng)險(xiǎn)分散渠道多,政府與市場(chǎng)協(xié)作,雙管齊下。新西蘭地震風(fēng)險(xiǎn)體系包括三個(gè)部分:地震委員會(huì)、保險(xiǎn)公司、保險(xiǎn)協(xié)會(huì),其分屬政府、商業(yè)機(jī)構(gòu)和社會(huì)機(jī)構(gòu)。一旦災(zāi)害發(fā)生,地震委員會(huì)首先對(duì)災(zāi)民進(jìn)行賠付,房屋最高賠償限額為10萬(wàn)新元,房?jī)?nèi)財(cái)產(chǎn)最高賠償限額為2萬(wàn)新元;此后保險(xiǎn)公司會(huì)依據(jù)合同對(duì)超出地震委員會(huì)賠償限額的部分進(jìn)行賠償。另外建立國(guó)家巨災(zāi)基金,在罕見(jiàn)的巨災(zāi)賠償中,新西蘭地震委員會(huì)作用最為重要,該機(jī)構(gòu)由國(guó)家財(cái)政部全資組建,目前掌管近50億新元(約人民幣270億人民幣)的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基金,該基金的主要來(lái)源是強(qiáng)制性征收的保險(xiǎn)費(fèi)以及基金在市場(chǎng)投資中獲得的收益。如果巨災(zāi)發(fā)生,地震委員會(huì)首先支付2億新元,如仍不夠彌補(bǔ)損失,則啟動(dòng)再保險(xiǎn)方案,當(dāng)損失額超過(guò)20、5億新元后,則由國(guó)家巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基金支付至耗盡,仍不足時(shí),由政府承擔(dān)無(wú)限賠償責(zé)任。我國(guó)當(dāng)務(wù)之急是建立政府主導(dǎo),社會(huì)各界廣泛參與,財(cái)政適度補(bǔ)貼的巨災(zāi)保險(xiǎn)制度。巨災(zāi)保險(xiǎn)制度的建立,必須要有國(guó)家層面的推動(dòng),國(guó)家通過(guò)帶有強(qiáng)制性的手段在全國(guó)范圍內(nèi)推廣,根據(jù)大數(shù)法則可以使地震巨災(zāi)保險(xiǎn)的費(fèi)率維持在一個(gè)較低的水平。在巨災(zāi)保險(xiǎn)制度下,當(dāng)保險(xiǎn)共同體、再保險(xiǎn)、巨災(zāi)基金都無(wú)法消化巨災(zāi)造成的損失時(shí),政府承擔(dān)的是最后埋單者的角色。同時(shí),要大力發(fā)展慈善事業(yè),全面提高社會(huì)公眾的災(zāi)害救助能力。

(六)把常態(tài)管理放在重要位置。政府應(yīng)該把常態(tài)工作與非常態(tài)工作結(jié)合起來(lái),特別是要把常態(tài)工作做好,落到實(shí)處,就能減少并且消除各種突發(fā)性公共危機(jī)事件,降低危機(jī)所造成的危害。在這方面日本的經(jīng)驗(yàn)值得我們借鑒。日本在阪神大地震發(fā)生后,吸取房屋倒塌人員傷亡大的教訓(xùn),先后3次修訂《建筑基準(zhǔn)法》,提高建筑物抗震設(shè)計(jì)的級(jí)別。盡管日本地震很多,但死亡人數(shù)很少,有的建筑物連玻璃都不會(huì)震碎,這與日本政府重視常規(guī)管理密切相關(guān)。

[1]蔡志強(qiáng).媒介在危機(jī)治理中的功能[J].中國(guó)行政管理,2008,(7).

[2]吳天昊.“非典”與國(guó)家緊急權(quán)[N].學(xué)習(xí)時(shí)報(bào),2003-05-26.

(責(zé)任編輯:陳 華)

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1672-1071(2010)03-0060-05

2010-03-31

馬建珍(1964-),女,江蘇常熟人,南京市委黨校公共管理教研部副教授。