黃冠豪
(1.西南財經(jīng)大學(xué)財稅學(xué)院,四川成都 611130;2.吉林財經(jīng)大學(xué)稅務(wù)學(xué)院,吉林長春 130117)
“后危機”時代我國對外投資的稅收政策選擇
黃冠豪1,2
(1.西南財經(jīng)大學(xué)財稅學(xué)院,四川成都 611130;2.吉林財經(jīng)大學(xué)稅務(wù)學(xué)院,吉林長春 130117)
金融危機改變了國際經(jīng)濟格局,通過稅收調(diào)控促進我國企業(yè)“走出去”,意義深遠。我國促進對外投資的稅收體系總體上缺乏規(guī)劃,相關(guān)稅收政策不系統(tǒng),產(chǎn)業(yè)、區(qū)域?qū)虿幻魑?、手段不完?抵免制度、應(yīng)稅所得的認定與繳納規(guī)定也存在不足,稅收征管、服務(wù)方面更需改進。建議通過政策組合來實現(xiàn)投資的產(chǎn)業(yè)、區(qū)位引導(dǎo);有條件地實行綜合限額抵免法,降低間接抵免持股標(biāo)準(zhǔn),明確多層間接抵免條件,有針對性地進行稅收饒讓;建立海外投資風(fēng)險準(zhǔn)備金制,完善應(yīng)稅所得的認定,優(yōu)化利潤匯回管理,健全法規(guī)機制,加強對避稅等的監(jiān)管;同時注意提供更多信息服務(wù)與法律援助。
對外投資;稅收政策;稅收抵免
源于美國次貸危機的金融危機暴發(fā)以來,各國在努力恢復(fù)本國經(jīng)濟的同時,也頻頻樹起了貿(mào)易保護主義的壁壘,作為出口大國,我國首當(dāng)其沖地受到嚴(yán)重影響。在擴大內(nèi)需的同時,如何更好地“走出去”成為決定我國經(jīng)濟能否在“后危機”時代持續(xù)健康發(fā)展的關(guān)鍵。
對外投資作為“走出去”戰(zhàn)略的重要組成部分,有利于國內(nèi)企業(yè)規(guī)避貿(mào)易保護主義限制,鞏固和擴大國際市場占有;在世界范圍內(nèi)進行資源開發(fā),減緩國內(nèi)的資源緊缺壓力;充分利用國外的管理與科研資源,提高投資國的產(chǎn)業(yè)競爭能力。然而相對國內(nèi)投資而言,對外投資也面臨風(fēng)險更大、收益更不確定及競爭更殘酷的現(xiàn)實。稅收政策手段在引導(dǎo)和支持我國企業(yè)更好地“走出去”、獲得更大的市場份額上應(yīng)扮演重要的角色。
關(guān)于資源配置中稅收的作用問題有兩種觀點:一是稅收中性論,一是稅收調(diào)控論。前者是指稅收應(yīng)當(dāng)不扭曲或盡可能少地扭曲市場機制作用。具體在國際資本流動方面,稅收中性應(yīng)該體現(xiàn)為稅收不影響資本的跨國流動,以便使資源能夠配置到使用效率較高的國家。稅收調(diào)控是指政府通過稅收手段直接改變社會成員的物質(zhì)利益,間接引導(dǎo)社會成員,以起到鼓勵或限制企業(yè)某些行為的作用。具體到國際投資領(lǐng)域,跨國投資作為一項具有正的外部效應(yīng)的活動,可以為投資國引進先進的技術(shù)和管理方式、提高勞動者技能、拓展投資國的資源獲取能力、提高投資國的產(chǎn)業(yè)競爭能力等,甚至對投資國具有諸多戰(zhàn)略上的價值。但投資者往往只關(guān)注投資的內(nèi)部效益,理論上只有通過政府的參與和支持,這項具有正的外部效應(yīng)的活動才能達到有效率的規(guī)模。
盡管理論觀點存在分歧,但實踐中各國政府都未放棄稅收調(diào)控的嘗試。關(guān)于稅收在對外投資中的效果,Oriye[1]的研究表明,稅收優(yōu)惠并不是影響對外投資的決定性因素。然而更多的實證研究則支持稅收政策在對外投資中有顯著影響。Root等[2]認為,企業(yè)所得稅是影響對外投資的重要因素。Desai等[3]認為,直接稅和間接稅在對外投資中均有相當(dāng)大的影響。Encarnation等[4]指出,鑒于稅收是公司成本結(jié)構(gòu)中的重要組成部分,跨國公司會根據(jù)相鄰區(qū)域的稅收政策,作出國際資本在區(qū)域間的流動決策。Devereux等[5]估計了 1984—1989年稅收在 7個國家對外投資中的作用,結(jié)論是稅收對資本在國內(nèi)、國外投資的影響不顯著,但在對外投資的區(qū)位選擇上卻影響顯著。Edmiston等[6]指出,稅率是對外投資地點選擇中的重要因素。
企業(yè)的投資決策實質(zhì)上是對預(yù)算約束下預(yù)期凈收益的最大化過程,預(yù)算約束表現(xiàn)為企業(yè)的資金狀況,而預(yù)期收益的最大化則表現(xiàn)為對成本與收益的衡量。對外投資具有諸多正的外部性,這為政府的稅收激勵政策提供了重要的理由。適當(dāng)?shù)亩愂沾碳た捎行Ы档推髽I(yè)對外投資成本,分擔(dān)企業(yè)對外投資風(fēng)險,提高企業(yè)對外投資收益,刺激企業(yè)“走出去”。
我國的稅收政策在促進對外投資方面取得了一定成效,但總體來看缺乏系統(tǒng)的規(guī)劃,零散分布在所得稅、進出口稅及國際稅收合作方面。除此之外,還存在以下需引起重視的問題。
目前我國企業(yè)對外投資稅收政策在投資產(chǎn)業(yè)、投資地區(qū)上都缺乏明確或足夠的政策引導(dǎo)與刺激,無法使企業(yè)的微觀目標(biāo)與國家的宏觀目標(biāo)相一致,以構(gòu)建一個激勵相容的稅收結(jié)構(gòu)。具體體現(xiàn)為:(1)在對外投資產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上不盡合理。一是制造業(yè)所占的比重較低、行業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)低端化表現(xiàn)明顯;二是對高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的投資偏少,如信息傳輸、計算機軟件、科學(xué)研究、技術(shù)服務(wù)、地質(zhì)勘查業(yè)的投資額 2007年和 2008年僅分別占 2.63%和 0.84%。(2)而在對外投資區(qū)域分布方面也極不平衡。通過對近年來我國對外投資統(tǒng)計公報的分析發(fā)現(xiàn),截至 2008年底,中國對外投資存量主要集中在亞洲和拉丁美洲,所占比重分別為 71.4%和 17.5%,其他所有區(qū)域所占比重不到 10%,而其中對我國香港的投資所占比重高達 62.96%,占整個對外投資的半壁江山。這充分表明,中國大陸地區(qū)企業(yè)對外投資與真正“走出去”還有相當(dāng)長的路要走。[7]另外,我國促進企業(yè)“走出去”的相關(guān)稅收優(yōu)惠形式也比較單一,缺乏諸如國際上通用的海外投資準(zhǔn)備金等優(yōu)惠形式。
我國實行的分國不分項限額抵免法雖然能夠兼顧居住國政府和納稅人雙方的經(jīng)濟利益,理論上比較科學(xué),但計算較為繁瑣,增加了納稅調(diào)整工作量,而且也對國內(nèi)的征管水平提出了挑戰(zhàn)。同時,分國不分項的抵免政策,在境外多個分公司有盈有虧的情況下,不足限額和超限額不能相互遞減,從而增加了納稅人的負擔(dān),重復(fù)征稅問題也不能得到合理的解決,這些都會在一定程度上影響企業(yè)對外投資決策。
2008年實施的《企業(yè)所得稅法》加入了對從外國企業(yè)分得的股息、紅利等權(quán)益性投資實行間接抵免的規(guī)定,但表述比較籠統(tǒng),且對于多層間接抵免尚無明確規(guī)定。目前我國與東道國政府或企業(yè)設(shè)立合資企業(yè)是對外投資的主要方式,約占 70%,其余30%是我方獨資經(jīng)營的企業(yè)、合作經(jīng)營企業(yè)或設(shè)立的海外分公司。在境外設(shè)立子公司的形式具有獲得注冊地的法律保護、避免遭受貿(mào)易壁壘、有限責(zé)任及減少投資風(fēng)險等優(yōu)勢,因此,我國對外投資更多地采取設(shè)立子公司甚至多層法人公司的形式,如果間接抵免和多層間接抵免問題不解決,就意味著其海外一些子公司的股息所得 (子公司股份)繳納的所得稅不能有保障地得到抵免,進而增加其境外投資所得的稅收負擔(dān)。
關(guān)于饒讓抵免,截至 2007年底,我國對外簽訂的 89個稅收協(xié)定中,只有 19個國家與我國相互給予稅收饒讓,有 22個國家單方面給予我國稅收饒讓,其余多數(shù)國家對我國境外投資不給予稅收饒讓,這明顯不利于我國企業(yè)的對外投資。[7]
這些不足主要體現(xiàn)在:(1)現(xiàn)行稅法規(guī)定存在障礙。企業(yè)在匯總計算繳納企業(yè)所得稅時允許境外業(yè)務(wù)盈虧相抵,但其境外營業(yè)機構(gòu)的虧損不得抵減境內(nèi)營業(yè)機構(gòu)的盈利。對于企業(yè)來說,其境內(nèi)外業(yè)務(wù)本是一個統(tǒng)一的安排,而境內(nèi)外盈虧不能互抵的規(guī)定無疑增加了企業(yè)境外投資的風(fēng)險與成本,也有失公允。(2)境外投資所得的確認難以操作。新《企業(yè)所得稅法》及其實施條例規(guī)定,企業(yè)境外發(fā)生的成本費用應(yīng)按我國稅法的規(guī)定進行調(diào)整,但具體的調(diào)整方法未明確,加之境外成本費用的核實也存在操作上的難度,這導(dǎo)致目前對企業(yè)境外所得的申報審核在執(zhí)行上僅停留在審核其申報資料是否齊全上,其真實性和準(zhǔn)確性難以得到有效保證。(3)境外所得的納稅時間增加了企業(yè)的資金負擔(dān)。企業(yè)來源于境外的所得,“不論是否匯回”,都應(yīng)按我國的納稅年度匯算清繳的規(guī)定在反避稅的同時,也增加了企業(yè)出于正常經(jīng)營的考慮將境外所得先留存境外不進行利潤分配的成本。
企業(yè)境外投資項目的報批、資金支付等分屬不同部門管理,由于部門間缺乏信息交流機制,稅務(wù)部門難以了解企業(yè)境外投資情況。即使在同一個稅務(wù)機關(guān),稅收協(xié)定的執(zhí)行、涉外稅務(wù)關(guān)系的處理歸國際稅務(wù)部門負責(zé),境外稅收的管理歸屬所得稅部門,二者溝通、協(xié)調(diào)、配合上的困難不可避免地降低了管理境外稅收的效率。企業(yè)境外投資經(jīng)營活動如何進行申報、稅收檢查等,目前也都缺乏明確的要求與程序。伴隨著國內(nèi)企業(yè)“走出去”,反避稅成為稅務(wù)部門的一個工作重點。而我國目前的反避稅制度與機制還不夠完善,國稅、地稅分別管理不同稅種的做法造成一個企業(yè)或一筆業(yè)務(wù)要涉及多個稅務(wù)部門,進一步增加了反避稅的難度,降低了管理效率。
我國稅務(wù)部門能夠提供的企業(yè)境外投資的稅收服務(wù)也與企業(yè)需求差距較大,在企業(yè)財務(wù)人員對這方面知識普遍了解不足的情況下,許多企業(yè)在國外合法的稅收權(quán)益得不到維護,甚至在境外遭受不公平的稅收待遇,這也影響了正常的納稅義務(wù)的履行。稅務(wù)部門應(yīng)承擔(dān)起對企業(yè)提供全面的稅收咨詢和國際稅收援助服務(wù)的責(zé)任,提高相關(guān)企業(yè)涉外投資方面的稅收政策水平,切實維護他們的合法權(quán)益。
我國的對外投資在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、區(qū)位構(gòu)成上均面臨多重目標(biāo)。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上主要考慮高新技術(shù)投資,尤其要重視對發(fā)達國家高科技產(chǎn)業(yè)的學(xué)習(xí)型投資,考慮提高在境外的高端制造業(yè)的投資;逐漸向國外轉(zhuǎn)移發(fā)展成熟或過剩的產(chǎn)業(yè)技術(shù),實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的有序調(diào)整;關(guān)注國內(nèi)能源、資源相對不足的境外能源、資源開發(fā)類項目,同時,對于能帶動國內(nèi)技術(shù)、產(chǎn)品、設(shè)備等出口和勞務(wù)輸出的境外生產(chǎn)型項目及基礎(chǔ)設(shè)施項目也應(yīng)在重視之列。區(qū)位構(gòu)成上,要統(tǒng)籌考慮產(chǎn)業(yè)布局,一方面引導(dǎo)企業(yè)對具有比較優(yōu)勢的發(fā)展中國家的轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟進行投資,實現(xiàn)我國某些產(chǎn)業(yè)逐漸向國外轉(zhuǎn)移;另一方面要積極引導(dǎo)企業(yè)進行市場導(dǎo)向型的對外投資,尤其是重視對發(fā)達國家市場的投資,直接在出口目標(biāo)國進行投資建廠或合資建廠,就地生產(chǎn)、就地銷售,或以東道國名義出口到第三國,以規(guī)避日益增多的反傾銷調(diào)查,越過種種貿(mào)易壁壘,迅速有效地占領(lǐng)國際市場。
如何在稅收上體現(xiàn)對外投資的產(chǎn)業(yè)、區(qū)位導(dǎo)向,可以考慮以下措施。
(1)所得稅方面,除采用普遍適用的加速折舊、再投資延緩征稅以至退稅等優(yōu)惠措施外,還應(yīng)考慮稅收饒讓、優(yōu)惠退稅、差別化的投資風(fēng)險準(zhǔn)備金等優(yōu)惠手段;提高研發(fā)費用等各項扣除標(biāo)準(zhǔn),對不足抵扣的允許結(jié)轉(zhuǎn)以后年度;對海外投資發(fā)生的經(jīng)營虧損,可以允許在一定年限之內(nèi)向前或向后結(jié)轉(zhuǎn);對于在國外的研發(fā)中心取得的研發(fā)成果在國內(nèi)推廣時減免其特許權(quán)使用費應(yīng)繳納的所得稅;區(qū)別不同國家、地區(qū)的情況,對國外所得在匯回國內(nèi)時給予稅收減免、未匯回國內(nèi)則不予征稅;對企業(yè)境外收購和兼并項目取得的收益給予所得稅優(yōu)惠;對于從事鼓勵類項目的我國居民在國外獲得的收入?yún)R回國內(nèi)的,減免其個人所得稅。
(2)流轉(zhuǎn)稅方面,對通過跨國投資帶動出口的機器設(shè)備、原材料和中間產(chǎn)品,實行全額退稅或者適用較高的退稅率;對通過購并國外高新技術(shù)企業(yè),以控股方式獲取了先進技術(shù),并將先進設(shè)備運回國內(nèi)以提高國內(nèi)技術(shù)水平的,對資源開發(fā)型的產(chǎn)品返銷國內(nèi)的,對于那些能帶動國內(nèi)技術(shù)研發(fā)、對經(jīng)濟發(fā)展有重要意義的國內(nèi)產(chǎn)品、設(shè)備等在出口境外加工制造或裝配再重新進口的,以及對我國海外企業(yè)分得的不可兌換的當(dāng)?shù)刎泿刨徎氐漠a(chǎn)品,可以借鑒美國等的經(jīng)驗,給予關(guān)稅減免優(yōu)惠。
建議對來自“避稅港”外的其他境外所得逐步實行綜合限額抵免法。在綜合限額抵免法下,納稅人利用超限額與不足限額之間的調(diào)劑籌劃所得稅事項,有利于企業(yè)更合理地進行海外投資決策,減輕海外投資者的競爭壓力,刺激企業(yè)對外直接投資的積極性。同時,與逐國抵免的“分國不分項”限額抵免相比,綜合限額抵免只需綜合各個外國所得,計算一個抵免限額,從而簡化了計算,便利了征、納雙方。目前世界上有 61.1%的國家其企業(yè)所得稅稅率高于我國 25%的規(guī)定[8],這意味著即使在實行綜合限額抵免法下,整體來說國家的所得稅收入受到的影響有限。此外,應(yīng)進一步改進超限抵免額或不足抵免額結(jié)轉(zhuǎn)規(guī)定。借鑒日本和美國的經(jīng)驗,允許超限或不足抵免額同時向前、向后結(jié)轉(zhuǎn),以提高境外企業(yè)的自身積累水平。
新《企業(yè)所得稅法》規(guī)定:對居民企業(yè)從其直接或者間接控制的外國企業(yè)分得的來源于中國境外的股息、紅利等權(quán)益性投資收益實行間接抵免,條件是要求居民企業(yè)直接或間接擁有外國企業(yè) 20%的股權(quán)比例。在目前跨國公司股權(quán)很分散的情況下,要求 20%的股權(quán)比例,其實是把那些通過入股方式投資的企業(yè)排除在抵免的范圍之外。從鼓勵我國企業(yè)境外設(shè)立子公司,尤其是境外并購出發(fā),建議將持股比例降至國際上通行的 10%標(biāo)準(zhǔn)為宜,這也與我國稅收協(xié)定中的標(biāo)準(zhǔn)一致。同時,對多層間接抵免的條件應(yīng)做出更明確細致的規(guī)定。參照其他國家的稅收抵免制度,對于多層控股公司的情況,可規(guī)定在我國居民公司擁有外國子公司 10%以上有表決權(quán)的股份條件下,我國居民公司再間接擁有外國孫公司5%以上有表決權(quán)的股份方可進行抵免。同時,為了限制我國居民公司只是投機性擁有外國居民公司的股份,鼓勵投資性活動,可以規(guī)定持有股份的時間必須在一個納稅年度以上,否則不予抵免。為了避免納稅人出于避稅動機而不進行利潤分配,在我國稅法中應(yīng)體現(xiàn)對分回利潤的鼓勵政策,并就無理保留利潤行為采取必要的限定措施。
稅收饒讓的實現(xiàn)途徑包括單邊給予和雙邊磋商。在單邊給予方面,有兩種方案可供選擇:一是凡是納稅人從與我國已簽訂避免雙重征稅協(xié)定的國家取得減免的所得稅,不論在協(xié)定中是否有減免稅視同已征稅給予稅收抵免的規(guī)定,都可以辦理視同已全額征稅抵免。二是對納稅人從對方國家得到的減免所得稅,不論對方國家是否與我國簽訂避免雙重征稅協(xié)定,都可以由納稅人提供有關(guān)證明,經(jīng)稅務(wù)機關(guān)審核后,視同已全額繳納所得稅進行抵免。筆者認為,單邊的普遍的稅收饒讓政策不可取,其原因一是可能遭到一些國家的反對,如美國等主張稅收中性,反對稅收饒讓干預(yù)經(jīng)濟。同時不加區(qū)別的稅收饒讓還會影響我國的財政收入,尤其當(dāng)東道國稅收優(yōu)惠過多過濫時,對實行稅收饒讓的國家財政收入影響更大。二是減少了談判籌碼,不利于在互惠的原則下與別國簽訂國際稅收協(xié)定。我國應(yīng)根據(jù)對外投資區(qū)域分布的選擇,結(jié)合東道國的稅收優(yōu)惠情況,有針對性地在國際稅收協(xié)定談判中承諾進行稅收饒讓。
對外投資面臨東道國法律、文化等與國內(nèi)不同的制度環(huán)境,也面臨著政治、市場等諸多風(fēng)險,建立海外投資風(fēng)險準(zhǔn)備金制度曾被日本、韓國等國采用過。為了鼓勵我國企業(yè)的對外投資,可以對國家鼓勵投資的行業(yè)、項目、國家、地區(qū)的對外投資,按照投資風(fēng)險高低和投資成本大小,實行有差別的投資準(zhǔn)備金制度。準(zhǔn)許企業(yè)在一定年限內(nèi),每年從應(yīng)稅收入中免稅提取相當(dāng)于投資額一定比例的資金計入準(zhǔn)備金,積累年限內(nèi)用于彌補風(fēng)險損失,期滿后準(zhǔn)備金余額再按一定比例,在一定限期內(nèi)逐年計入應(yīng)稅收入進行納稅。這項制度使企業(yè)和政府共同承擔(dān)海外投資風(fēng)險,有助于減輕企業(yè)的投資風(fēng)險壓力,具有較強的政策導(dǎo)向性。
對企業(yè)來說,其境外所得并入國內(nèi)所得征稅,但境外虧損不得抵減境內(nèi)盈利的規(guī)定明顯有失公平。因此,建議允許企業(yè)境內(nèi)外盈虧互抵。當(dāng)然,這要求強化對企業(yè)境外所得的核算。對于境外投資所得的確認,建議除我國認定的避稅港和低稅地外,一律采用當(dāng)?shù)囟悇?wù)機關(guān)認可的應(yīng)納稅所得額作為計繳國內(nèi)稅款的依據(jù),對不能獲得當(dāng)?shù)囟悇?wù)機關(guān)證明的,可要求企業(yè)提供境外有資格會計中介機構(gòu)的具有法律效力的報告,以作為確認依據(jù)。[9]對企業(yè)因境外發(fā)展正常需要而留存境外的利潤,在一定時期內(nèi)實行延期納稅;而對企業(yè)在避稅地或純粹出于稅收考慮的留存所得,則按年度及時征稅。同時,為鼓勵企業(yè)匯回利潤,可借鑒美國做法,對擁有外國受控公司(CFC)股權(quán)的中國公司,從低稅管轄區(qū)匯回的利潤可按總額的 85%扣除計稅。
建立規(guī)范的對外投資稅收促進法,系統(tǒng)規(guī)劃相關(guān)的稅收法律規(guī)定,結(jié)合我國對外直接投資在產(chǎn)業(yè)、區(qū)域上的戰(zhàn)略考慮,鼓勵企業(yè)“走出去”,同時也要預(yù)防對外投資活動可能帶來的負面影響,如防止企業(yè)過度對外投資而引致國內(nèi)出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)空心化現(xiàn)象及企業(yè)對激勵政策的濫用等。
借鑒國際上一些發(fā)達國家的做法,將對外投資企業(yè)涉稅事宜納入國際稅收部門統(tǒng)一管理,制定境外投資的登記、備案制度,同時強化國際稅收管理機構(gòu)與發(fā)改委、商務(wù)部等部門間及與國內(nèi)稅收管理機構(gòu)之間的信息交流及協(xié)作機制,加強對外投資的稅收監(jiān)管。通過細化 CFC稅制,明確 CFC的相關(guān)規(guī)定及轉(zhuǎn)讓定價、資本弱化等單邊措施,加強雙邊與多邊情報交換與合作,及國內(nèi)各部門間與稅務(wù)系統(tǒng)內(nèi)部的協(xié)調(diào)配合,提高反避稅能力,維護國家利益。
及時準(zhǔn)確的涉外稅收信息是企業(yè)決策的重要前提,發(fā)達國家的政府大多設(shè)有專門的組織機構(gòu),為企業(yè)搜集和提供海外信息。我國相關(guān)國際稅務(wù)管理部門應(yīng)建立集中、全面而準(zhǔn)確的信息資料系統(tǒng),供國內(nèi)投資者和研究人員查閱,向國內(nèi)投資者提供信息服務(wù)與相關(guān)的稅務(wù)法律援助,盡可能降低企業(yè)對外投資的風(fēng)險。
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A
1009-3729(2010)05-0093-04
2010-07-20
黃冠豪 (1976—),男,河南省許昌市人,西南財經(jīng)大學(xué)博士研究生,吉林財經(jīng)大學(xué)講師,主要研究方向:財稅理論與實踐。