關(guān)于進(jìn)一步做好生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持監(jiān)測工作的思考

張小林

(長江水利委員會水土保持局,湖北武漢 430010)

生產(chǎn)建設(shè)項目特別是大中型生產(chǎn)建設(shè)項目是我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的重要組成部分,是國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要支撐。加強生產(chǎn)建設(shè)項目的水土保持監(jiān)測工作、控制水土流失,保障水土保持措施的落實,是貫徹落實水土保持法和全面實施水土保持方案的必要手段。近年來,隨著長江流域各級水行政主管部門對生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持監(jiān)督管理工作的不斷加強,生產(chǎn)建設(shè)項目的水土保持監(jiān)測率逐步提高,特別是水利部《關(guān)于規(guī)范生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持監(jiān)測工作的意見》下發(fā)后,生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持監(jiān)測工作得到進(jìn)一步的重視,取得了一定的成效。但當(dāng)前生產(chǎn)建設(shè)項目的水土保持監(jiān)測依然存在著眾多問題和不足,亟待進(jìn)一步研究解決和加強深化。

1 長江流域生產(chǎn)建設(shè)項目及其水土保持監(jiān)測現(xiàn)狀

長江流域是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要區(qū)域,流域地理位置優(yōu)越,人口稠密,各種自然資源豐富,蘊藏著全國 1/3的水資源和3/5的水能資源,擁有全國 1/2的內(nèi)河航運里程,是我國水資源配置的戰(zhàn)略要地、實施能源戰(zhàn)略的主要基地、珍稀水生生物的天然寶庫、連接?xùn)|中西部的“黃金水道”和改善我國北方生態(tài)環(huán)境的重要支撐點,在國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展中戰(zhàn)略地位極為重要。改革開放以來,流域經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速,生產(chǎn)建設(shè)項目眾多,這些項目在為國家和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出重要貢獻(xiàn)的同時,也對生態(tài)環(huán)境造成了一定的負(fù)面影響,產(chǎn)生了新的人為水土流失。監(jiān)管好生產(chǎn)建設(shè)項目水土流失防治,利用好、保護(hù)好長江,關(guān)系到全國經(jīng)濟(jì)社會又好又快發(fā)展的大局。

1.1 生產(chǎn)建設(shè)項目現(xiàn)狀

截至 2009年底,長江流域共有大中型生產(chǎn)建設(shè)項目 589個,其中電力項目(含輸變電線路項目)、公路項目最多,分別為156、154個;其次為水電項目 80個,鐵路項目 55個,水利項目54個,其他項目如機場、礦山開采、石油天然氣、建材、城建等 90個。在長江流域水土保持監(jiān)督執(zhí)法專項行動中,流域 14個省(市、區(qū))各級水行政主管部門共調(diào)查、排查了流域生產(chǎn)建設(shè)項目 52 018個,其中省級以上審批核準(zhǔn)的項目 3 365個,市、縣級審批核準(zhǔn)項目 48 653個。在排查的開發(fā)建設(shè)項目中,已編制水保方案的項目 38 309個,開展水土保持監(jiān)測的項目 11 360個,開展水土保持監(jiān)理的項目 6 910個,開展水土保持設(shè)施專項驗收的項目 6 319個。

這些項目體現(xiàn)出如下幾個明顯的特點:一是項目類型多,涉及眾多行業(yè)。從我們目前開展工作的情況來看,主要涉及的領(lǐng)域有公路、鐵路、水工程、機場、港口、碼頭、核電站、風(fēng)力發(fā)電、通信、管道、輸電線路、各類倉庫、城鎮(zhèn)新區(qū)、燃煤電廠、礦山、煤炭、冶金、造紙、油氣開發(fā)等。二是項目點多面廣,但區(qū)域分布相對集中。從青海的長江源頭,到上海的長江入?？?無不分布著各類生產(chǎn)建設(shè)項目,同時項目又相對集中分布,如金沙江中下游、大渡河、岷江等流域的水電站,貴州、云南的煤礦與火電站,長江沿岸區(qū)域的高速公路、鐵路,長江中下游地區(qū)的火電站等。三是以電力項目(含輸變電線路)、公路項目最多,其次是水電、鐵路、水利項目,項目行業(yè)分布相對集中。以水利部批復(fù)的流域 589個生產(chǎn)建設(shè)項目為例,電力、公路項目兩項達(dá)到 310個,占到項目總數(shù)的 53%;電力、公路、水電、鐵路、水利 5個行業(yè)項目為 499個,占項目總數(shù)的 85%;其他項目如機場、礦山開采、石油天然氣、建材、城建等行業(yè)項目,才占到15%。四是大多數(shù)項目分布在偏遠(yuǎn)山區(qū),特別是占 80%的電力、公路、水電、鐵路項目,要么項目建設(shè)地點位于高山峽谷,要么項目建設(shè)跨度大,如西氣東輸二線、川氣東送管道工程、蘭渝鐵路等,造成執(zhí)法檢查的難度大,水土保持監(jiān)測的成本高。

1.2 水土保持監(jiān)測開展情況

近年來,長江流域生產(chǎn)建設(shè)項目的水土保持監(jiān)測,特別是2004年水利部下發(fā)《關(guān)于加強大型開發(fā)建設(shè)項目水土保持監(jiān)督檢查工作的通知》以來,隨著流域機構(gòu)和地方水行政主管部門監(jiān)督檢查工作力度的加大,監(jiān)測工作有了長足進(jìn)展,流域生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持專項監(jiān)測工作啟動并有序推進(jìn)。據(jù)統(tǒng)計,全流域已有 1.39萬個生產(chǎn)建設(shè)項目開展了水土保持專項監(jiān)測,特別是流域大型生產(chǎn)建設(shè)項目的水土保持監(jiān)測率已達(dá)到 35%以上,有了良好的開頭。長江委 2004—2009年檢查的 149個生產(chǎn)建設(shè)項目,水土保持監(jiān)測開展率達(dá)到了 100%;2007—2008年的水土保持監(jiān)督執(zhí)法專項行動,各級督辦后有 2 547個生產(chǎn)建設(shè)項目補做了水土保持監(jiān)測。一些大中型生產(chǎn)建設(shè)項目在檢查后能夠按照要求開展水土保持監(jiān)測。中國長江三峽工程開發(fā)總公司積極主動開展溪洛渡、向家壩、三峽三期工程建設(shè)的水土保持監(jiān)測,并定期報送水土保持監(jiān)測報告。中國石油天然氣股份有限公司所屬的西氣東輸二線工程、蘭州—鄭州—長沙成品油管道工程等 68個管道建設(shè)項目,在主體工程施工、招標(biāo)結(jié)束后第一時間開展水土保持監(jiān)測招標(biāo)工作,采用招標(biāo)的方式選擇國內(nèi)水土保持監(jiān)測實力強的單位承擔(dān)水土保持監(jiān)測,并響應(yīng)水利部號召,對中標(biāo)監(jiān)測單位提出了高要求。二灘水電開發(fā)有限責(zé)任公司在錦屏一、二級水電站建設(shè)中,成立了環(huán)保水保管理中心,統(tǒng)一水土保持監(jiān)測的招標(biāo)與實施管理。國家電網(wǎng)公司負(fù)責(zé)建設(shè)的錦屏—蘇南±800 k V特高壓直流輸電線路工程,全長 2 090 km,從四川到江蘇橫穿長江流域,工程開工后,水土保持監(jiān)測工作同時啟動實施,保證了監(jiān)測數(shù)據(jù)的完整性。水利部水土保持監(jiān)測中心、長江流域水土保持監(jiān)測中心站承擔(dān)了跨省監(jiān)測項目,定期派出技術(shù)人員深入現(xiàn)場檢查,定期召開監(jiān)測承擔(dān)單位協(xié)調(diào)會議,及時解決工作中的問題,確保了監(jiān)測成果質(zhì)量;貴州、湖南、安徽、江西等省水土保持監(jiān)測總站加強管理,注重人員素質(zhì)培養(yǎng),努力提高生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持監(jiān)測成果質(zhì)量。

2 生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持監(jiān)測當(dāng)前存在的主要問題與不足

2.1 項目眾多,但監(jiān)測率低

開展水土保持監(jiān)測是水土保持法律法規(guī)的規(guī)定,但在某些地區(qū)、某些工程項目上得不到貫徹執(zhí)行。一些生產(chǎn)建設(shè)項目,特別是地方項目,水土保持監(jiān)測率不高,且落實差。據(jù)統(tǒng)計,目前長江流域的生產(chǎn)建設(shè)項目中,開展水土保持監(jiān)測的只占項目總數(shù)的 21.8%,占編報水土保持方案項目數(shù)的 31.77%,大型生產(chǎn)建設(shè)項目的水土保持監(jiān)測率也只有35%左右,大部分項目沒有開展水土保持監(jiān)測。在開展水土保持監(jiān)測的項目中,多數(shù)存在著為了應(yīng)付驗收后期補做、監(jiān)測時間短的情況,對工程建設(shè)中的水土流失根本無法及時反映。

2.2 時效性差,報告制度不落實

開展水土保持監(jiān)測的項目,對水土保持監(jiān)測定期報告制度和及時提出水土保持對策建議制度等落實不夠,缺乏時效性,不能夠充分發(fā)揮監(jiān)測在生產(chǎn)建設(shè)項目建設(shè)過程中的水土保持指導(dǎo)作用。一是大部分建設(shè)單位沒有按照有關(guān)要求及時向流域機構(gòu)和省級水行政主管部門上報監(jiān)測成果,二是監(jiān)測單位沒有及時根據(jù)水土流失監(jiān)測情況向建設(shè)單位提出水土保持整改建議。已開展水土保持監(jiān)測的生產(chǎn)建設(shè)項目,其監(jiān)測工作不深入、不細(xì)致、不到位,大部分是后來要驗收了才補做的監(jiān)測,監(jiān)測數(shù)據(jù)完全不能反映工程建設(shè)時期水土流失的實際情況,沒有一點實際使用價值。

2.3 監(jiān)測方法不實用,成果質(zhì)量低下

目前各監(jiān)測單位對于生產(chǎn)建設(shè)項目使用的水土流失監(jiān)測方法主要有樣區(qū)監(jiān)測、測釬監(jiān)測、卡口監(jiān)測、巡視監(jiān)測等,但這些方法對于生產(chǎn)建設(shè)項目來說針對性、實用性都不強,特別是用于監(jiān)測面上水土流失的樣區(qū)監(jiān)測、測釬監(jiān)測方法,更是無任何意義。對于輸變電線路、石油天然氣管道工程等分段建設(shè)歷時較短的項目,更是沒有一種有效的水土流失監(jiān)測方法,1年工期的項目監(jiān)測時段也是機械地要求 3年,實際上工程分段建設(shè)時間也就 2～3個月。對于大型工程建設(shè)中的大開挖,監(jiān)測單位用不實用的方法,僅憑 1年 3～4次到達(dá)現(xiàn)場的監(jiān)測,就能夠得出攔渣率、水土流失量、土壤流失控制比等數(shù)據(jù),誰人能夠相信這樣的監(jiān)測質(zhì)量!有建設(shè)單位反映:監(jiān)測單位為我們提供的數(shù)據(jù)我們不敢使用,也無法進(jìn)行前后對比,只是為了應(yīng)付驗收不得已而為之!

2.4 惡性競爭,監(jiān)測工作不到位

自水利部要求開展生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持監(jiān)測以來,由于將監(jiān)測行為定位在了由建設(shè)單位出資的一個市場狀態(tài)之下,監(jiān)測機構(gòu)為了拿到項目,相互之間壓低經(jīng)費、惡性競爭。等監(jiān)測單位拿到一個項目的監(jiān)測任務(wù)后,由于價格低下,為了追求利潤的最大化,監(jiān)測中人員難到場、監(jiān)測頻率低,有的聘請當(dāng)?shù)乩相l(xiāng)監(jiān)測,監(jiān)測報告半年、一年才報告給建設(shè)單位,根本無法達(dá)到水行政主管部門期望的既“協(xié)助建設(shè)單位落實水土保持方案,加強水土保持設(shè)計和施工管理,優(yōu)化水土流失防治措施,協(xié)調(diào)水土保持工程與主體工程建設(shè)進(jìn)度”,又“及時、準(zhǔn)確掌握生產(chǎn)建設(shè)項目水土流失狀況和防治效果,提出水土保持改進(jìn)措施,減少人為水土流失”的作用。有建設(shè)單位反映:工程開工建設(shè)后,建設(shè)指揮部要求監(jiān)測單位進(jìn)場開展工作,但監(jiān)測單位不及時進(jìn)場;就算進(jìn)場了,平時根本看不到監(jiān)測人員,更不要說建設(shè)中有什么及時提出的水土保持措施建議了;等拿到半年、一年的監(jiān)測報告時,對建設(shè)單位來說那些枯燥的數(shù)據(jù)已經(jīng)毫無意義了。

2.5 監(jiān)管缺位,管理機制不健全

目前我國的水土保持監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)已基本建成,長江流域也將建成 1個流域水土保持監(jiān)測中心站、15個省級監(jiān)測總站、130個監(jiān)測分站和230個監(jiān)測點。但監(jiān)測站的性質(zhì)、定位不一致,極個別的是參照公務(wù)員管理的單位,絕大部分是事業(yè)單位。但作為事業(yè)單位,又僅有少數(shù)是全額撥款的事業(yè)單位,大部分則為差額或自收自支的事業(yè)單位。這一不合理的定位,導(dǎo)致水土保持監(jiān)測業(yè)務(wù)管理的主要部門日常工作偏離了監(jiān)測管理主業(yè),將工作重心放在了市場賺錢上,導(dǎo)致監(jiān)測管理的職能性缺失:一是對水土保持監(jiān)測持證單位的監(jiān)管缺失,對監(jiān)測單位和上崗人員缺少定期和量化的考核、測評;二是對監(jiān)測成果的監(jiān)管缺失,沒有必要的成果質(zhì)量認(rèn)證和鑒定制度。

3 生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持監(jiān)測對策思考

3.1 加強監(jiān)督檢查,提高生產(chǎn)建設(shè)項目監(jiān)測率

各級水行政主管部門在今后對生產(chǎn)建設(shè)項目的水土保持執(zhí)法檢查中,要把水土保持監(jiān)測作為檢查的重點內(nèi)容之一,要檢查是否開展監(jiān)測、監(jiān)測成果是否定期上報、是否為建設(shè)單位提出過對策建議等內(nèi)容。通過檢查,提高生產(chǎn)建設(shè)項目開展水土保持監(jiān)測的及時性、監(jiān)測率。同時建議省級水行政主管部門研究省級及其以下項目哪些需要開展監(jiān)測、哪些不需要監(jiān)測。對于水利部已經(jīng)規(guī)定的“征占地面積小于 5 hm2且挖填土石方總量小于 5萬m3的,由建設(shè)單位自行安排水土保持監(jiān)測工作”意見,各地應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行。但對于“征占地面積 5～50hm2或挖填土石方總量 5萬 ～50萬 m3的”項目,有些也可以研究考慮簡化監(jiān)測內(nèi)容甚至不監(jiān)測。

3.2 注重規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)建設(shè),強化監(jiān)測分類技術(shù)指導(dǎo)

水土保持監(jiān)測的技術(shù)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)是開展監(jiān)測工作的依據(jù)和指南,但目前我們在生產(chǎn)建設(shè)項目的水土保持監(jiān)測技術(shù)規(guī)范制定方面嚴(yán)重滯后,影響了生產(chǎn)建設(shè)項目監(jiān)測工作的有效開展和監(jiān)測地位的樹立。建議水利部要組織不同行業(yè)的技術(shù)單位、科研院所、高等院校等聯(lián)合攻關(guān),既要研究制定生產(chǎn)建設(shè)項目宏觀的水土保持監(jiān)測技術(shù)規(guī)范,又要針對不同行業(yè)的特點特別是輸變電線路、石油天然氣管道工程等這些特殊線性工程行業(yè)的特點,研究制定有針對性的不同行業(yè)的生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持監(jiān)測技術(shù)規(guī)程,從監(jiān)測分類到監(jiān)測技術(shù)、監(jiān)測內(nèi)容、監(jiān)測方法、監(jiān)測質(zhì)量控制、監(jiān)測設(shè)備配置、成果鑒定認(rèn)證等各個方面,全面規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)化管理,進(jìn)一步實現(xiàn)對不同行業(yè)的分類技術(shù)管理和指導(dǎo)。

3.3 明確監(jiān)測重點,提高監(jiān)測服務(wù)指導(dǎo)作用

生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持監(jiān)測的重點,不是水土流失等具體數(shù)量的問題,而是在工程建設(shè)中有沒有造成水土流失、及時采取水土保持措施沒有、有關(guān)制度落實沒有。因此,筆者認(rèn)為生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持監(jiān)測的重點主要有 3個方面:一是要把水土保持臨時措施作為首要的監(jiān)測重點。臨時堆渣、臨時施工道路、表土臨時剝離堆放等,施工單位往往對這些的防護(hù)沒有足夠的重視,這是工程建設(shè)中造成水土流失的主要原因,要作為監(jiān)測的首要重點。二是要把工程建設(shè)中有沒有及時采取水土保持措施及水土保持措施的可行性、科學(xué)性等作為監(jiān)測的重點,如缺少必要、科學(xué)的攔擋防護(hù)措施,施工棄渣等必然會造成嚴(yán)重的水土流失。三是要把相關(guān)制度的落實作為監(jiān)測的重點。水利部在水土保持方案批復(fù)中對建設(shè)單位提出了一系列工作制度要求,開展對其制度落實情況的監(jiān)測也十分必要。首先是對工程建設(shè)中重大設(shè)計變更的監(jiān)測,建設(shè)地點、規(guī)模等重大變更是否取得了水行政主管部門的同意。其次是水土保持后續(xù)設(shè)計,如有沒有后續(xù)設(shè)計、后續(xù)設(shè)計備案沒有。第三是水土保持工作開展情況、監(jiān)測成果等有沒有及時、定期向流域機構(gòu)和各級水行政主管部門上報。以上這些都需要監(jiān)測單位重點把握,并及時、動態(tài)地為建設(shè)單位提出水土保持對策建議,以利于發(fā)揮監(jiān)測的指導(dǎo)和服務(wù)功能。

同時,對于水電等工程“三通一平”時期的水土保持監(jiān)測,也應(yīng)當(dāng)引起有關(guān)部門的高度重視?！叭ㄒ黄健睍r期是工程建設(shè)土方開挖的高潮時期,也是造成水土流失的最主要時期,但目前對這一時期的水土保持監(jiān)測工作沒有相應(yīng)跟上,水行政主管部門應(yīng)當(dāng)制定水電等工程“三通一平”時期的水土保持監(jiān)測制度規(guī)定,強化該時期的水土保持監(jiān)測工作。

3.4 監(jiān)測機構(gòu)回歸職能主業(yè),服務(wù)水行政行業(yè)管理

一是建議國務(wù)院水行政主管部門和其他國務(wù)院職能部門協(xié)商,共同發(fā)文進(jìn)一步明確和合理定位水土保持監(jiān)測機構(gòu)的地位和性質(zhì)。各級水土保持監(jiān)測機構(gòu)應(yīng)當(dāng)是水行政主管部門水土保持監(jiān)督管理的技術(shù)支撐公益性事業(yè)單位,其性質(zhì)應(yīng)當(dāng)是參照公務(wù)員管理的全額撥款事業(yè)單位。二是建議國務(wù)院水行政主管部門水土保持監(jiān)測中心、流域機構(gòu)水土保持監(jiān)測中心站、省級水土保持監(jiān)測總站三級監(jiān)測機構(gòu)全面退出市場,交出水土保持甲級監(jiān)測資質(zhì),全面回歸水土保持監(jiān)測管理的職能主業(yè),為水行政主管部門監(jiān)督管理和做好水土保持監(jiān)測行業(yè)管理提供技術(shù)支撐和服務(wù)。

3.5 強化監(jiān)測行業(yè)管理,提高監(jiān)測成果質(zhì)量

省級以上水土保持監(jiān)測機構(gòu)全面回歸水土保持監(jiān)測管理的職能主業(yè)后,其水土保持監(jiān)測管理主要應(yīng)開展 4個方面的工作:一是水土保持監(jiān)測資質(zhì)管理。加強對生產(chǎn)建設(shè)項目監(jiān)測持證單位的準(zhǔn)入管理和考核工作,建議每年或每兩年向社會公布一次考核結(jié)果,實行持證單位動態(tài)管理、優(yōu)勝劣汰,保障監(jiān)測市場的公平與規(guī)范。應(yīng)當(dāng)擴大科研院所、高等院校等社會力量的監(jiān)測資質(zhì)持證能力,引入市場競爭機制,利用開放的政策,吸引人才進(jìn)入,促進(jìn)監(jiān)測工作服務(wù)水平、技術(shù)水平的快速提高。二是生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持監(jiān)測過程的管理。應(yīng)當(dāng)不定期抽查持證單位所承擔(dān)項目的監(jiān)測情況,檢查監(jiān)測人員是否持證上崗、監(jiān)測方法是否合理、監(jiān)測過程是否完整、監(jiān)測成果是否定期上報等。三是水土保持監(jiān)測技術(shù)培訓(xùn)和研究交流。應(yīng)當(dāng)定期開展監(jiān)測持證單位人員的水土保持監(jiān)測技術(shù)培訓(xùn),組織有關(guān)科研單位開展監(jiān)測技術(shù)、監(jiān)測方法的協(xié)同研究和聯(lián)合攻關(guān),探索適用于生產(chǎn)建設(shè)項目的快速、有效監(jiān)測方法。四是建立生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持監(jiān)測成果質(zhì)量鑒定和認(rèn)證制度,負(fù)責(zé)好監(jiān)測數(shù)據(jù)的管理,編制水土保持公報。