第十五講：水利安全生產(chǎn)監(jiān)督管理

主講人：雷明進

（主講人單位：漢江水利水電（集團）有限責任公司）

一 安全生產(chǎn)的概念及安全生產(chǎn)的緊迫性

隨著人類社會的發(fā)展，安全已成為人類求得生存和發(fā)展的最基本條件，為整個人類所共識。安全的含義一般理解為沒有傷害、沒有損失、沒有威脅、沒有事故發(fā)生，也可理解為客觀事物的危險程度能夠為人們普遍接受的狀態(tài)，換言之，只要人們能夠接受某種危險所造成的后果，就被認為是安全的。因此，安全的概念是動態(tài)的，隨著社會文明的進步而不斷豐富和發(fā)展。安全生產(chǎn)是指在社會生產(chǎn)過程中控制和減少職業(yè)危害因素，避免和消除勞動場所的風險，保障從事勞動的人員和相關人員的人身安全健康以及勞動場所的設備、財產(chǎn)安全。狹義的安全生產(chǎn)，是指國家和企業(yè)為了預防生產(chǎn)經(jīng)營過程中發(fā)生人身和設備事故，形成良好的勞動環(huán)境和工作秩序而采取的一系列措施和開展的各種活動。廣義的安全生產(chǎn)，不僅指企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營過程中的安全，還應是全社會范圍內的生產(chǎn)安全。

國際上，發(fā)達國家的安全生產(chǎn)管理經(jīng)歷了自然本能反應（自發(fā)管理）、依賴嚴格的監(jiān)督（國家強制）、獨立自主管理（企業(yè)自主管理）和互助團隊管理（團隊文化建設）四個階段。安全文化深得人心，已融入每一角落。在生產(chǎn)經(jīng)營活動中，員工自己自覺遵守而且?guī)椭鷦e人遵守各項規(guī)章制度和標準，觀察自己崗位且留心他人崗位的不安全行為和條件，將自己的安全知識和經(jīng)驗分享給其他同事，關心其他員工的異常情緒變化，提醒安全操作，并將安全作為集體榮譽。

與此相比，我國安全生產(chǎn)管理水平與發(fā)達國家之間還有相當大的差距，剛剛進入到第二個階段，即依賴嚴格的監(jiān)督（國家強制）階段。從本質上講，在這個階段，國家和生產(chǎn)經(jīng)營單位已建立或正在建立安全生產(chǎn)法律法規(guī)、管理系統(tǒng)和規(guī)章制度，各級安全責任制基本形成并對未履行責任者進行必要的處罰，各級生產(chǎn)主管對監(jiān)督和控制本部門安全的重要性有了一定的認識，并制訂了具體的安全目標，所有的人都能夠把安全視為一種價值，并系統(tǒng)而有針對性地進行安全培訓。但大多數(shù)人在實際行動中往往是被動的，遵守安全規(guī)章制度僅僅是害怕受到處罰。當前，我國在法律法規(guī)體系方面習慣采用行政手段，而不是法律手段來管理安全生產(chǎn)，法律法規(guī)的可操作性差，職業(yè)安全與健康標準不健全，亟須的法規(guī)空缺，有些法規(guī)還存在著重復和交叉等。在政府安全生產(chǎn)管理體制方面，“政府統(tǒng)一領導、部門依法監(jiān)管、企業(yè)全面負責、群眾參與監(jiān)督、全社會廣泛支持”的安全生產(chǎn)工作格局尚未形成。在安全生產(chǎn)保障機制方面，工傷保險體系、技術保障體系、安全生產(chǎn)投入、中介機構、事故預警與救援、職業(yè)安全和技術培訓體系、安全技術和安全管理人員隊伍建設等方面均存在缺陷。在社會制約機制方面，法律、行政、輿論、安全資信、銀行監(jiān)管、保險、工會、事故傷亡者及其家屬等各個層面尚未形成統(tǒng)一的監(jiān)督制約機制，對政府和企業(yè)以及員工均未全面形成安全生產(chǎn)方面的壓力。因此，我國的安全生產(chǎn)管理任重而道遠。

二 加強水利安全生產(chǎn)監(jiān)督管理刻不容緩

水利部對安全生產(chǎn)工作歷來高度重視并加強領導，2008年經(jīng)國務院批準，水利部增設了安全監(jiān)督司，水利安全生產(chǎn)得到進一步加強。水利行業(yè)以水利安全生產(chǎn)“三項行動”和“三項建設”為主線，在安全生產(chǎn)薄弱環(huán)節(jié)和重點領域，加大監(jiān)督檢查和隱患排查治理力度，加強安全基礎工作，廣泛開展宣傳教育，有力推動了水利安全生產(chǎn)工作，保持了水利安全生產(chǎn)形勢總體穩(wěn)定的良好態(tài)勢。

但是，水利安全生產(chǎn)形勢依然嚴峻。一是水利工程尤其是水庫安全運行隱患較多。各類水利工程點多面廣量大，經(jīng)過多年運行，老化失修，安全隱患多，安全管理基礎薄弱。特別是病險水庫以及中小型水庫，存在較多的安全隱患，2009年發(fā)生了兩起造成不良社會影響的事故。二是清理違規(guī)小水電站工作任務依然十分艱巨。一些地方小水電站建設管理體制不完善，責任不明確，安全措施不落實。特別是一些地方受利益驅使，對違規(guī)小水電建設置若罔聞，對嚴重危及人民生命財產(chǎn)安全的事故隱患麻木不仁，“四無”水電站造成的安全隱患還大量存在，是安全事故的多發(fā)領域。2009年由此引發(fā)的較大事故占水利較大事故的100%，事故死亡人數(shù)，占到事故死亡人數(shù)的1/3以上。三是仍有一些單位對安全生產(chǎn)工作重視不夠，安全責任制不落實，安全制度不健全，安全措施經(jīng)費無保障，安全管理不規(guī)范，違規(guī)違章現(xiàn)象時有發(fā)生，引發(fā)的事故占事故總量的90%以上。四是隨著我國為抵御國際金融危機不利影響而實施的積極財政政策大幅度增加了水利投資，水利建設迎來一個新的投資高峰和建設高潮，開工項目多，范圍廣，時間緊，任務重，要求高，對前期工作、施工組織、建設管理和安全監(jiān)管帶來嚴峻挑戰(zhàn)，2009年水利工程建設方面發(fā)生的事故占事故總起數(shù)的90%以上，占死亡人數(shù)的60%以上。因此，強化安全生產(chǎn)監(jiān)管刻不容緩。

三 建立健全安全生產(chǎn)責任制是水利安全生產(chǎn)監(jiān)督管理工作的核心

安全生產(chǎn)責任制是各級政府、各政府職能部門、各生產(chǎn)經(jīng)營單位及其管理部門、各級領導、各有關負責人及各類人員所規(guī)定的在各自職責范圍對安全生產(chǎn)應負責任及未履行責任時應受到的處罰的制度。

安全生產(chǎn)責任制隨著安全生產(chǎn)問題的日益突出而逐漸引起重視并不斷完善。早期的安全生產(chǎn)責任制是政府對企業(yè)提出的要求，1970年12月11日，《中共中央關于加強安全生產(chǎn)工作的通知》首次提出黨管安全和實行責任追究的要求，并在其后的一系列文件中把安全生產(chǎn)責任制逐步確定為各級、各單位、各部門必須建立、所有人都必須遵守的重要制度。而《安全生產(chǎn)法》則首次從法律上確立了安全生產(chǎn)責任制的地位及作用，并規(guī)定“國家實行生產(chǎn)安全事故責任追究制度，依照安全生產(chǎn)法和有關法律、法規(guī)的規(guī)定，追究生產(chǎn)安全事故責任人員的法律責任?！?/p>

2004年1月 《國務院關于進一步加強安全生產(chǎn)工作的決定》、2009年《黨政干部問責暫行規(guī)定》都對安全生產(chǎn)責任制作了詳細規(guī)定，表明黨和國家已經(jīng)將安全生產(chǎn)責任制作為黨政干部政績考核的重要內容。安全生產(chǎn)責任制的不斷健全與完善，對促進我國安全生產(chǎn)形勢總體趨于平穩(wěn)發(fā)揮了重要作用。

建立水利安全生產(chǎn)目標責任體系非常必要。一方面，建立安全生產(chǎn)責任制是黨和政府的一貫要求。胡錦濤總書記明確指出，各級黨政干部要樹立抓經(jīng)濟建設是政績，抓安全生產(chǎn)也是政績的觀念?！秶鴦赵宏P于進一步加強安全生產(chǎn)工作的決定》提出:要認真落實各級領導安全生產(chǎn)責任。地方各級人民政府要建立健全領導干部安全生產(chǎn)責任制，把安全生產(chǎn)作為干部政績考核的重要內容，逐級抓好落實。同時決定,在全國建立安全生產(chǎn)控制指標體系，并要求安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管及其他負有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責的部門要在政府的統(tǒng)一領導下，依照有關法律法規(guī)的規(guī)定，各負其責，密切配合，切實履行安全監(jiān)管職能。另一方面，建立安全生產(chǎn)責任制也是應對水利安全生產(chǎn)嚴峻形勢的必然選擇，更是落實安全生產(chǎn)法律法規(guī)的具體措施。

四 水利安全生產(chǎn)監(jiān)督管理工作的主要內容

當前，水利安全生產(chǎn)監(jiān)督管理工作的重點，就是要認真落實國務院關于安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的有關要求，以“三個突出”為重點，不斷鞏固水利安全生產(chǎn)“三項行動”成果，維持安全生產(chǎn)的良好秩序；以“三個加強”為著力點，深入推進“三項建設”，構建水利安全生產(chǎn)長效機制，尤其要進一步加強水利工程建設和運行、農村水電站及其配套電網(wǎng)建設和運行、水文測驗、水利工程勘測設計、水利科學研究實驗與檢驗、水利旅游等水利重點領域的安全生產(chǎn)監(jiān)督管理，堅決杜絕重特大安全事故，控制較大和一般安全事故，繼續(xù)保持水利安全生產(chǎn)總體穩(wěn)定的良好態(tài)勢，為水利又好又快發(fā)展提供堅實的安全保障。

1.做到“三個突出”

一是突出預防為主。要加強教育培訓；加強安全隱患排查，尤其是要加大對病險水庫的安全隱患排查力度，同時推動其他水利行業(yè)隱患的排查；加強制度體系建設，建立健全各類安全規(guī)章管理制度。二是突出加強監(jiān)管，尤其是要加大地方各級水行政主管部門的安全監(jiān)管力度。三是突出落實責任，要根據(jù)國家安監(jiān)總局明確的安全生產(chǎn)管理職責，把水利安全生產(chǎn)責任細化落實到部安全生產(chǎn)領導小組各成員單位、各流域機構和各級水行政主管部門。

2.鞏固“三項行動”成果

一是繼續(xù)開展水利安全生產(chǎn)執(zhí)法行動，重點打擊整治違法、違規(guī)違章行為。對違規(guī)小水電建設，違反安全設施“三同時”規(guī)定的在建水利工程項目，違反規(guī)章制度以及瞞報生產(chǎn)安全事故和重大隱患隱瞞的行為進行嚴厲打擊。二是繼續(xù)開展水利安全生產(chǎn)治理行動，著力解決水利重點領域安全生產(chǎn)突出問題。繼續(xù)加大病險水庫除險加固工作力度；全面檢查和重點督察在建和已建農村水電工程安全生產(chǎn)和安全度汛情況；組織開展淤地壩全面檢查摸底、安全風險評估和隱患治理；加強防汛搶險和事故應急救援隊伍建設，完善應急裝備；落實安全技術措施、安全生產(chǎn)條件和安全生產(chǎn)費用；杜絕“三違”現(xiàn)象；建立水利重大安全隱患掛牌督辦制度，加強隱患治理。三是繼續(xù)開展水利安全生產(chǎn)宣傳教育行動，增強水利安全意識。利用電視、廣播、報紙、網(wǎng)絡等各種媒體手段，宣傳安全發(fā)展理念和安全生產(chǎn)法律法規(guī)，普及安全生產(chǎn)知識。通過多種方式，宣傳安全法制意識，推進安全文化建設，加強水利企事業(yè)單位主要負責人、安全管理人員和特種作業(yè)人員培訓，抓好新上崗人員安全教育，增強全員安全技能培訓。宣傳推廣安全生產(chǎn)工作的典型經(jīng)驗和做法，推進安全生產(chǎn)示范單位建設，進一步提高廣大干部職工安全生產(chǎn)監(jiān)管水平和安全生產(chǎn)操作技能。

3.深入推進“三項建設”，構建水利安全生產(chǎn)長效機制

一是推進水利安全生產(chǎn)法制體制機制建設，進一步健全和落實地方政府、水行政主管部門和管理單位的水庫大壩安全責任制、病險水庫除險加固責任制、政府監(jiān)管職責以及項目法人、勘察設計、施工、監(jiān)理等單位的安全生產(chǎn)主體責任，建立水利安全生產(chǎn)目標責任體系以及獎勵和責任追究制度。應抓緊出臺《水利安全生產(chǎn)安全監(jiān)督管理規(guī)定》《小型水庫安全監(jiān)督管理暫行辦法》《水利工程建設安全生產(chǎn)監(jiān)督管理規(guī)定》《水利水電建設項目安全評價管理辦法》《水利生產(chǎn)安全事故報告和調查處理規(guī)定》以及《水利行業(yè)安全教育培訓辦法》等部門規(guī)章和規(guī)范性文件，加快修訂 《水工建筑物強震安全監(jiān)測技術規(guī)范》《混凝土大壩安全監(jiān)測技術規(guī)范》《水利水電工程勞動安全與工業(yè)衛(wèi)生設計規(guī)范》等技術標準。

二是推進水利安全生產(chǎn)保障能力建設，強化水利安全生產(chǎn)工作基礎。應在加大病險水庫除險加固投入力度的同時，落實小型水庫的管理機構、看護人員和養(yǎng)護經(jīng)費，完善水庫大壩安全監(jiān)測、水雨情測報和通信預警設施。應建立和完善各類水利安全生產(chǎn)事故尤其是水庫可能發(fā)生的生產(chǎn)安全事故的預報、預警、預防和應急救援機制，制定應急管理的規(guī)章制度，進一步建立和加強各級應急救援隊伍建設，加強應急救援培訓和演練，增強應急救援能力。還應加快水利安全監(jiān)督信息系統(tǒng)建設，研究開發(fā)和推廣使用新技術、新設備、新工藝和新材料，不斷改善水利職工的勞動條件和生產(chǎn)作業(yè)環(huán)境。

三是推進水利安全生產(chǎn)監(jiān)管監(jiān)察隊伍建設，提高水利安全監(jiān)督工作能力。應結合流域機構和地方政府機構改革，進一步建立健全水利安全生產(chǎn)監(jiān)督管理機構，充實監(jiān)管人員，配備相應裝備，保障專項經(jīng)費。應加強與有關部門的溝通協(xié)調，落實小水電監(jiān)管職責，出臺關于加強小水電管理工作的有關指導意見。應開展水利行業(yè)安全資質（資格）管理體系和安全評價、評估體系研究，規(guī)范有關安全生產(chǎn)評價、檢測機構和人員資質、資格管理，培育水利安全生產(chǎn)評價、檢測等社會中介服務機構，逐步建立水利安全生產(chǎn)技術支撐和咨詢服務體系。

五 水利安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的主要途徑和方法

水利行業(yè)包括水行政主管部門（政府職能部門）及派駐機構、水利工程管理（含項目法人）、水利工程建設、農村水電站及配套電網(wǎng)建設與運行、水文測驗、水利工程勘測設計、水利科學研究實驗與檢驗、后勤服務和綜合經(jīng)營（生產(chǎn)經(jīng)營）、中介機構等多種類型的單位和水利系統(tǒng)外接受水行政主管部門監(jiān)督檢查的單位，在安全生產(chǎn)監(jiān)督管理過程中，應根據(jù)單位性質的不同確定具體的監(jiān)督管理內容和方法。

水行政主管部門的安全生產(chǎn)監(jiān)督管理應逐級進行，主要內容包括：履行安全生產(chǎn)監(jiān)管職責情況；建立完善安全生產(chǎn)法規(guī)、標準情況；建立和執(zhí)行安全生產(chǎn)監(jiān)督管理制度情況；制定和落實安全生產(chǎn)控制指標情況；重、特大事故的防范措施和應急救援預案；重大事故隱患督促檢查和整改情況；開展安全生產(chǎn)專項整治和執(zhí)法情況等。

水行政主管部門安全生產(chǎn)逐級監(jiān)督檢查的主要方式應根據(jù)實際情況靈活掌握，一般采用以下幾種方法：根據(jù)實際情況和上級要求制定安全生產(chǎn)相關規(guī)定和標準以及工作方案，要求各級（包括本級）水行政主管部門逐項實施；定期或根據(jù)需要組成專業(yè)或綜合安全生產(chǎn)督察組深入各地、各級水行政主管部門進行督察；根據(jù)安全生產(chǎn)實際情況和安全生產(chǎn)形勢的發(fā)展及時聽取下級水行政主管部門的工作匯報并形成匯報制度；向有關部門和人員詢問、了解安全生產(chǎn)監(jiān)督管理情況；深入下級水行政主管部門查閱有關規(guī)范性文件、安全生產(chǎn)責任書、安全生產(chǎn)控制指標、監(jiān)督執(zhí)法案卷和有關會議記錄等文件資料；抽查生產(chǎn)經(jīng)營單位和生產(chǎn)經(jīng)營現(xiàn)場，檢查和驗證安全生產(chǎn)監(jiān)督管理實效；對下級水行政主管部門履行安全生產(chǎn)監(jiān)管職責情況進行綜合評價，并反饋監(jiān)督檢查意見；定期對下級水行政主管部門的安全生產(chǎn)監(jiān)督管理工作績效、安全生產(chǎn)責任目標完成情況以及事故情況進行考核并提出指導意見。

水行政主管部門對水利生產(chǎn)經(jīng)營單位和水行政主管部門安全生產(chǎn)監(jiān)管對象的安全生產(chǎn)監(jiān)督管理可采取全面檢查、抽查或派駐監(jiān)督管理機構等方式進行，主要內容應包括：《安全生產(chǎn)許可證》等準入或資格證書辦理情況；安全防護設施、文明生產(chǎn)（施工）措施費用的提取和使用情況；安全生產(chǎn)管理機構設置和專職安全管理人員配備情況；各類人員安全生產(chǎn)培訓、考核和持證情況；安全生產(chǎn)措施計劃制定和實施情況；安全生產(chǎn)教育培訓計劃制定和實施情況；員工工傷保險和現(xiàn)場作業(yè)人員意外傷害保險辦理情況；職業(yè)危害防治措施制定情況，安全防護用品（用具）和安全防護服裝的購置、配備及使用管理情況；生產(chǎn)（施工）組織設計和專項方案編制、審批及實施情況；生產(chǎn)安全事故應急救援預案的建立、演練與救援器材落實情況；生產(chǎn)經(jīng)營單位內部開展安全生產(chǎn)檢查和事故隱患整改情況；重大危險源的登記、公示與監(jiān)控情況；生產(chǎn)安全事故的統(tǒng)計、報告和調查處理情況等。

水行政主管部門對生產(chǎn)經(jīng)營單位的安全生產(chǎn)監(jiān)督管理依據(jù)國家有關規(guī)定和水行政部門安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責，由各級水行政主管部門或其派駐機構以及委托的監(jiān)督管理機構進行，通常采用以下主要方式：

一是日常監(jiān)督管理。包括聽取工作匯報或情況介紹；查閱相關文件資料和資質資格證明；考察、問詢有關人員；抽查現(xiàn)場或勘察現(xiàn)場，檢查履行職責情況；反饋監(jiān)督檢查意見。

二是安全生產(chǎn)市場準入的動態(tài)監(jiān)管。依照有關法律、法規(guī)的規(guī)定，對涉及安全生產(chǎn)的事項需要審查批準（包括批準、核準、許可、注冊、認證、頒發(fā)證照等）或者驗收的，必須嚴格依照有關法律、法規(guī)和國家標準或者行業(yè)標準規(guī)定的安全生產(chǎn)條件和程序進行審查，不符合有關法律、法規(guī)和國家標準或者行業(yè)標準規(guī)定的安全生產(chǎn)條件的，不得批準或者驗收通過；對于承建水利工程項目施工企業(yè)未取得安全生產(chǎn)許可證，或跨行業(yè)承攬工程未經(jīng)行業(yè)主管部門認可，或發(fā)生過重大責任事故后未經(jīng)主管部門審查認可的工程項目，不準開工；發(fā)現(xiàn)未取得安全生產(chǎn)許可證而從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的單位，嚴格按照《安全生產(chǎn)許可證條例》進行處罰；取得安全生產(chǎn)許可證后，對降低安全生產(chǎn)條件的，暫扣安全生產(chǎn)許可證，限期整改，整改不合格的，吊銷安全生產(chǎn)許可證；對于發(fā)生重大事故的單位，立即暫扣安全生產(chǎn)許可證，并限期整改。生產(chǎn)安全事故所在地行政主管部門（跨省生產(chǎn)或作業(yè)、施工的事故所在地省級行政主管部門）要及時將事故情況通報給發(fā)生事故單位的安全生產(chǎn)許可證頒發(fā)機關；對向不具備法定條件的單位出具審查合格意見或批準承建水利工程項目施工企業(yè)未取得安全生產(chǎn)許可證的項目開工的，要嚴肅追究有關主管部門的違法責任。

三是依法對生產(chǎn)經(jīng)營單位執(zhí)行有關安全生產(chǎn)的法律、法規(guī)和國家標準或者行業(yè)標準的情況進行監(jiān)督檢查。包括進入生產(chǎn)經(jīng)營單位進行檢查，調閱有關資料，向有關單位和人員了解情況。對檢查中發(fā)現(xiàn)的安全生產(chǎn)違法行為，當場予以糾正或者要求限期改正，對依法應當給予行政處罰的行為，依照《安全生產(chǎn)法》和其他有關法律、行政法規(guī)的規(guī)定作出行政處罰決定。對檢查中發(fā)現(xiàn)的事故隱患，應當責令立即排除，重大事故隱患排除前或者排除過程中無法保證安全的，應當責令從危險區(qū)域內撤出作業(yè)人員，責令暫時停產(chǎn)停業(yè)或者停止使用，重大事故隱患排除后，經(jīng)審查同意，方可恢復生產(chǎn)經(jīng)營和使用；對有根據(jù)認為不符合保障安全生產(chǎn)的國家標準或者行業(yè)標準的設施、設備、器材予以查封或者扣押，并應當在15日內依法作出處理決定。