我國地下水保護(hù)行動(dòng)試點(diǎn)建設(shè)實(shí)踐與思考

王小軍 ，趙 輝 ，束龍倉 ，耿 直 ，6，袁建平

（1.水利部水資源管理中心，100053,北京；2.水利部應(yīng)對(duì)氣候變化研究中心，210029，南京；3.南京水利科學(xué)研究院，210029，南京；4.水文水資源與水利工程科學(xué)國家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，210029，南京；5.河海大學(xué)，210098，南京；6.北京中水新華國際工程咨詢有限公司，100053，北京）

地下水作為基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性的重要資源，在保障城市供水安全、維系生態(tài)系統(tǒng)平衡等方面具有重要作用。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國660多座城市中，利用地下水作為供水水源的高達(dá)400多座，地下水供水量占全國城市總供水量的30%，華北、西北地區(qū)則高達(dá)72%和66%。然而，為了滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展，許多城市長(zhǎng)期過量開采地下水，破壞了地下水及其賦存介質(zhì)天然狀態(tài)下固有的補(bǔ)給、徑流和排泄之間的平衡關(guān)系，進(jìn)而對(duì)原有的生態(tài)和環(huán)境產(chǎn)生了一系列影響，誘發(fā)了地面沉降、海水入侵、荒漠化、濕地萎縮等問題，已嚴(yán)重威脅國家飲水安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定。隨著我國全面建設(shè)和諧社會(huì)步伐的加快，提高地下水管理能力，加大地下水保護(hù)和管理工作力度，推進(jìn)地下水超采區(qū)治理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)，對(duì)于促進(jìn)地下水資源可持續(xù)利用，支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展具有十分重要的意義。

一、我國地下水保護(hù)行動(dòng)簡(jiǎn)介

自2004年起，在中央財(cái)政的支持下，水利部啟動(dòng)了地下水保護(hù)行動(dòng)項(xiàng)目。幾年來，項(xiàng)目取得了初步進(jìn)展。16個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)）劃定了地下水超采區(qū)，制定了超采區(qū)治理規(guī)劃，江蘇、山東等省啟動(dòng)了地下水超采區(qū)治理項(xiàng)目，蘇錫常地區(qū)實(shí)現(xiàn)全面禁采，浙江杭嘉湖地區(qū)地下水壓采穩(wěn)步推進(jìn)。2008年，中央財(cái)政項(xiàng)目資金額度增加，項(xiàng)目實(shí)施范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，先后啟動(dòng)了《地下水資源管理?xiàng)l例》起草和地下水取水工程普查前期工作，并選擇生態(tài)脆弱區(qū)、西南巖溶區(qū)、北方煤炭主采區(qū)、南水北調(diào)東中線受水區(qū)開展地下水保護(hù)行動(dòng)試點(diǎn)工作，探索不同類型區(qū)地下水管理經(jīng)驗(yàn)，為提高地下水資源配置、管理、保護(hù)能力，推進(jìn)重點(diǎn)地區(qū)地下水超采治理，打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

二、地下水保護(hù)行動(dòng)試點(diǎn)建設(shè)狀況

1.生態(tài)脆弱區(qū)地下水保護(hù)試點(diǎn)——甘肅省武威市

為配合石羊河流域重點(diǎn)治理工作的開展，選擇流域內(nèi)武威市作為生態(tài)脆弱區(qū)的典型代表開展試點(diǎn)研究。試點(diǎn)工作在掌握武威市水資源開發(fā)利用現(xiàn)狀及其存在問題的基礎(chǔ)上，以恢復(fù)青土湖水位為目標(biāo)，重點(diǎn)研究完善地下水調(diào)控管理體系，建立與地表水豐枯頻率相適應(yīng)、以控制生態(tài)水位為目標(biāo)的水資源配置、調(diào)度管理制度，研究制定與地表水頻率相適應(yīng)的地下水水位控制及灌溉開采量控制方案。同時(shí)，試點(diǎn)通過加強(qiáng)地下水動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，統(tǒng)一規(guī)劃、合理開發(fā)當(dāng)?shù)氐叵滤Y源，對(duì)于加快生態(tài)脆弱區(qū)綜合治理、遏制地下水的超采、逐步恢復(fù)地下水水位和保障流域綜合治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，保護(hù)流域生態(tài)環(huán)境，合理配置流域內(nèi)生活、生產(chǎn)和生態(tài)用水，為促進(jìn)流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康發(fā)展具有十分重要的意義。

2.西南巖溶區(qū)地下水保護(hù)試點(diǎn)——貴州省畢節(jié)地區(qū)

貴州省畢節(jié)地區(qū)為典型的巖溶山區(qū)，是國務(wù)院批準(zhǔn)的“開發(fā)扶貧、生態(tài)建設(shè)、人口控制”試驗(yàn)區(qū)，盡管區(qū)內(nèi)水資源十分豐富，但工程性缺水問題十分突出。隨著國家西電東送工程的實(shí)施，當(dāng)?shù)厮Y源供需矛盾將更加突出。同時(shí)，煤炭開采過程中的地下水疏干引起地下水水位下降，已成為當(dāng)?shù)氐叵滤芾砉ぷ髦忻媾R的十分緊迫的問題。試點(diǎn)工作通過對(duì)當(dāng)?shù)?78座煤礦資料的收集和分析，指出當(dāng)前水資源保護(hù)與管理中缺乏對(duì)煤礦開采的礦坑涌水量、礦井排水量、噸煤用水量、耗水量及廢水排放量等的監(jiān)督管理，提出了《關(guān)于加強(qiáng)煤炭開采區(qū)地下水資源保護(hù)與監(jiān)督管理的意見》，為有效保護(hù)和科學(xué)合理地開發(fā)利用煤炭開采區(qū)地下水資源，提高水資源綜合利用效率，及時(shí)、妥善解決好煤炭開采和當(dāng)?shù)厝罕娚钌a(chǎn)的矛盾提供制度保障，為實(shí)現(xiàn)以水資源的可持續(xù)利用支撐和保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展和構(gòu)建和諧社會(huì)目標(biāo)提供重要保證。

3.北方煤炭主采區(qū)地下水保護(hù)試點(diǎn)——山西省太原市

太原西山煤田是一個(gè)水資源與煤炭資源及鐵礦、石膏、鋁土、石灰石等礦產(chǎn)資源共存的系統(tǒng)，是我國最大的焦煤生產(chǎn)基地之一。長(zhǎng)期以來，大量煤炭采掘活動(dòng)，破壞了區(qū)內(nèi)天然的地質(zhì)結(jié)構(gòu)和水文地質(zhì)條件，極大地改變了當(dāng)?shù)厮h(huán)境，加速了礦物氧化，對(duì)水資源的質(zhì)量和數(shù)量都產(chǎn)生了明顯的影響。該試點(diǎn)工作通過對(duì)太原市不同礦井、不同開采層位情況下水資源影響的典型調(diào)查與分析，研究煤炭開發(fā)對(duì)地下水的破壞程度，破壞區(qū)范圍，破壞機(jī)理與過程，針對(duì)目前現(xiàn)有的法律法規(guī)、管理政策以及保護(hù)現(xiàn)狀，提出煤礦開采區(qū)水資源與水生態(tài)環(huán)境保護(hù)措施，總結(jié)管理保護(hù)方面的經(jīng)驗(yàn)和存在的問題，研究其管理保護(hù)模式和管理保護(hù)政策體系，為政府和有關(guān)行政部門提供決策依據(jù)。

4.地?zé)崴_采區(qū)地下水保護(hù)試點(diǎn)——遼寧省鞍山市

地?zé)崴且愿鞣N形式存在于地殼巖石或土壤空隙 （孔隙、裂隙、熔巖）中的水，是大自然賦予人類的寶藏。地?zé)崴鳛榈叵滤Y源重要組成部分，具有醫(yī)療保健、休閑娛樂、建筑采暖等多項(xiàng)特殊用途，具有十分可觀的經(jīng)濟(jì)效益。為進(jìn)一步提高地?zé)崴Y源的管理水平，推進(jìn)地?zé)崴Y源管理工作的規(guī)范化和制度化建設(shè)，以鞍山市作為試點(diǎn)地區(qū)，在對(duì)當(dāng)?shù)氐責(zé)崴?、地?zé)崴_發(fā)利用狀況評(píng)價(jià)等工作的基礎(chǔ)上，制定地?zé)崴C合開發(fā)利用規(guī)劃，研究地?zé)崴Ｗo(hù)方案、措施，健全和完善地?zé)崴芾矸ㄒ?guī)，為促進(jìn)區(qū)域地?zé)崴拈_發(fā)、實(shí)現(xiàn)區(qū)域地?zé)崴沙掷m(xù)利用提供技術(shù)支撐，為全國地?zé)崴Y源管理的規(guī)范化、科學(xué)化和法規(guī)化提供經(jīng)驗(yàn)和示范，并針對(duì)現(xiàn)行地?zé)崴Y源管理的現(xiàn)狀及存在問題，研究適合我國地?zé)崴Y源管理的模式。

5.南水北調(diào)東中線受水區(qū)地下水保護(hù)試點(diǎn)——河北省滄州市

滄州市水資源短缺，供需矛盾突出，地下水超采嚴(yán)重，由此引發(fā)了水位下降、地下水降落漏斗、地面沉降等一系列生態(tài)環(huán)境問題，給國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來巨大的負(fù)面影響，已成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主要制約因素。該試點(diǎn)工作在參考《河北省滄州市南水北調(diào)城市水資源規(guī)劃》《河北省滄州市南水北調(diào)配套工程規(guī)劃》等的基礎(chǔ)上，根據(jù)當(dāng)?shù)厮Y源狀況和經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境建設(shè)與保護(hù)的需要，結(jié)合南水北調(diào)配套工程規(guī)劃和地下水超采狀況，遵循水資源合理配置、補(bǔ)排平衡與可持續(xù)利用、統(tǒng)籌規(guī)劃、綜合治理、引黃水與引江水互濟(jì)等原則，確定不同水平年、不同保證率下地下水超采區(qū)壓采目標(biāo)，并從替代水源建設(shè)、政策法規(guī)、資金籌措、技術(shù)措施等方面提出了保障措施，為壓采目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)奠定了基礎(chǔ)，對(duì)于促進(jìn)地下水的合理開發(fā)，實(shí)現(xiàn)水資源的可持續(xù)利用具有重要示范意義。

三、進(jìn)一步開展試點(diǎn)工作的思考

1.總體思路

通過在試點(diǎn)地區(qū)開展地下水保護(hù)行動(dòng)，深入探索我國不同類型地區(qū)地下水合理開發(fā)、利用與保護(hù)的具體途徑，通過努力創(chuàng)新，典型示范，積累經(jīng)驗(yàn)，為在全國范圍內(nèi)全面開展地下水保護(hù)行動(dòng)提供實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

緊密結(jié)合試點(diǎn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展對(duì)地下水保護(hù)的需求，通過水資源的合理開發(fā)、高效利用、有效保護(hù)和科學(xué)管理，采取有針對(duì)性的措施，保護(hù)和修復(fù)試點(diǎn)地區(qū)地下水系統(tǒng)，促進(jìn)地下水資源可持續(xù)利用。

2.主要任務(wù)

我國地下水問題復(fù)雜，各地情況不一。要開展試點(diǎn)工作，必須緊密結(jié)合試點(diǎn)地區(qū)的實(shí)際情況，開展具體工作，并針對(duì)試點(diǎn)地區(qū)的具體問題，明確試點(diǎn)建設(shè)的重點(diǎn)任務(wù)。

（1）地下水開采總量控制與水位控制

根據(jù)試點(diǎn)地區(qū)水資源綜合規(guī)劃成果，堅(jiān)持“保護(hù)中開發(fā)、開發(fā)中保護(hù)”的原則，科學(xué)確定試點(diǎn)地區(qū)的地下水可開采總量及其相應(yīng)的地下水水位控制值，實(shí)現(xiàn)地下水開采總量控制和水位控制。同時(shí)，不斷提高地下水計(jì)量設(shè)施安裝率，有效監(jiān)督地下水的開采量，控制地下水的無序開發(fā)，保證地下水開采量處于嚴(yán)格控制范圍之內(nèi)。

（2）地下水水源涵養(yǎng)

結(jié)合試點(diǎn)地區(qū)水資源特點(diǎn)，因地制宜地確定地下水水源涵養(yǎng)措施，如試點(diǎn)地區(qū)雨洪資源綜合利用措施、地下水人工回灌的具體措施，以及各種水源的優(yōu)化配置措施。

（3）地下水資源保護(hù)

地下水資源保護(hù)主要包括飲用水水源地的保護(hù)、地下水污染防治等方面。對(duì)重要的地下水水源地，建立水源地保護(hù)區(qū)，并根據(jù)保護(hù)區(qū)的不同級(jí)別，制定污水達(dá)標(biāo)排放、污染修復(fù)與治理等措施。針對(duì)不同的水質(zhì)保護(hù)分區(qū)，按要求進(jìn)行廢污水達(dá)標(biāo)排放、地表污染水體治理、減少污染源負(fù)荷、設(shè)立防護(hù)帶、切斷污染通道等具體的重點(diǎn)工程，以及重點(diǎn)水源地的水質(zhì)保護(hù)工程等。

（4）生態(tài)環(huán)境治理

對(duì)于由超采引起生態(tài)環(huán)境問題的試點(diǎn)地區(qū)，劃分地下水超采區(qū)，建立超采區(qū)地下水水位控制標(biāo)準(zhǔn)和管理措施，提出地下水的限采方案、綜合治理措施及相關(guān)政策，制定具體的禁采、限采、地下水人工回灌實(shí)施計(jì)劃，明確具體的地下水涵養(yǎng)和調(diào)蓄重點(diǎn)工程，如雨洪資源利用工程、地下水水庫建設(shè)工程、超采區(qū)地下水替代水源工程等。對(duì)于地下水水位過高引起的土壤次生鹽堿化或次生沼澤化的試點(diǎn)地區(qū)，制定具體的治理方案。

（5）應(yīng)急供水預(yù)案

根據(jù)試點(diǎn)地區(qū)水資源綜合規(guī)劃成果，提出突發(fā)事件或特殊干旱時(shí)的應(yīng)急供水預(yù)案。

3.保障措施

地下水保護(hù)試點(diǎn)工作是一項(xiàng)復(fù)雜的工程，各地應(yīng)把地下水保護(hù)行動(dòng)試點(diǎn)工作作為當(dāng)?shù)氐叵滤Y源可持續(xù)利用的重要舉措，要充分認(rèn)識(shí)地下水保護(hù)行動(dòng)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的必要性，同時(shí)，要積極采取各種措施，確保試點(diǎn)順利開展。一是加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，明確和落實(shí)地下水保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制；二是通過地方立法程序，建立相關(guān)的地下水管理和保護(hù)的制度；三是建立促進(jìn)地下水管理和保護(hù)的財(cái)政政策，完善地下水管理和保護(hù)的經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制；四是加強(qiáng)能力建設(shè)；五是加強(qiáng)宣傳教育。

4.監(jiān)督考核

試點(diǎn)工作結(jié)束后，要對(duì)試點(diǎn)建設(shè)情況進(jìn)行考核，建議采用定性與定量相結(jié)合的方法，對(duì)不同水平年保護(hù)行動(dòng)實(shí)施方案實(shí)施后的效果提出考核評(píng)價(jià)目標(biāo)。建議從以下兩類指標(biāo)進(jìn)行考核：

①保護(hù)措施類指標(biāo)。重點(diǎn)工程立項(xiàng)和建設(shè)情況、資金落實(shí)情況、計(jì)量設(shè)施安裝與運(yùn)行、地下水水源涵養(yǎng)措施、地下水資源保護(hù)措施、地下水開采總量控制年度計(jì)劃、地下水水位控制年度計(jì)劃、應(yīng)急供水預(yù)案、相關(guān)制度建設(shè)、培訓(xùn)和宣傳工作等。

②實(shí)施效果類指標(biāo)。地下水總量控制目標(biāo)、深層承壓水壓采、應(yīng)急水源地建設(shè)、地面沉降區(qū)控制、生態(tài)脆弱區(qū)水位恢復(fù)、海水入侵面積等。

對(duì)考核結(jié)果滿意的地區(qū)作為全國的典型進(jìn)行推廣，同時(shí)要認(rèn)識(shí)試點(diǎn)工作中的不足，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，不斷探索，對(duì)我國地下水資源可持續(xù)利用提供有力支撐。

[1]水利部水資源管理司.21世紀(jì)初期中國地下水資源開發(fā)利用[M].北京：中國水利水電出版社，2005.

[2]李硯閣，雷志棟.地下水系統(tǒng)保護(hù)研究[M].北京：中國環(huán)境科學(xué)出版社，2008.

[3]武威市水務(wù)局.生態(tài)脆弱區(qū)地下水管理研究[R].2008.

[4]貴州省畢節(jié)地區(qū)水利局.煤炭開采區(qū)地下水開發(fā)、利用、管理和保護(hù)研究[R].2008.

[5]山西省水資源管理委員會(huì)辦公室.山西省地下水保護(hù)行動(dòng)試點(diǎn)[R].2008.

[6]鞍山市水利局.鞍山市地?zé)崴芾硌芯縖R].2008.

[7]滄州市水務(wù)局.南水北調(diào)受水區(qū)地下水壓采實(shí)施方案編制及管理政策研究[R].2008.

[8]吳海嵐.滄州市南水北調(diào)受水區(qū)地下水壓采規(guī)劃[J].地下水，2009，31（3）.