上海市郊區(qū)中小河道治理的啟示

吳偉峰

（上海市水利管理處，200002，上海）

一、近年中小河道治理情況

上海瀕江臨海、依水而生、因水而興，素有“東方水都”之美譽，縱橫交錯的3萬多條、2萬多km長的河道滋潤著申城，鎮(zhèn)村級中小河道主要承擔著農(nóng)田灌溉、汛期排水、生態(tài)維持和美化環(huán)境等功能，為上海發(fā)展提供著源源不斷的動力。20世紀初，上海依托冬春季節(jié)農(nóng)田水利基本建設(shè)來推進鎮(zhèn)村級河道治理工作，每年疏浚土方總量約3 000萬～4 000萬m3，但遠遠滿足不了郊區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的需求。

2006年，黨中央、國務(wù)院發(fā)出建設(shè)社會主義新農(nóng)村的號召，上海抓住了這次改善農(nóng)村環(huán)境的難得機遇，將中小河道治理作為新農(nóng)村建設(shè)的重要內(nèi)容寫入市委九屆全會決議，市政府則將其作為重點督辦的工作之一。市水務(wù)局和市財政局及時制定了《“萬河整治”行動實施意見》，明確提出按照“面清、岸潔、有綠、流暢”的目標，用3年時間對郊區(qū)2萬余條、約2萬km的鎮(zhèn)村級河道實施全面整治。在各級政府和部門的共同努力下，到2008年年底圓滿完成了整治任務(wù)，取得了良好的社會、經(jīng)濟和環(huán)境效益。在社會中介組織的公眾滿意度測評中，整治工作綜合得分84.5，達到良好水平。歸納起來呈現(xiàn)四個特點：

①整治范圍廣。郊區(qū)絕大部分中小河道，包括部分淤積嚴重幾成平地的村溝宅河都得到了整治，基本實現(xiàn)了中小河道整治全覆蓋，范圍之廣、工程量之大前所未有。

②建設(shè)標準高?！秾嵤┮庖姟贰侗O(jiān)理工作方案》等5個規(guī)范性文件對整治工作提出了“截污治污、底泥疏浚、邊坡修整、改善水質(zhì)、植綠拆違、清除水障”等具體要求，相對于以往的冬春水利建設(shè)標準有了較大提高。

③攻堅力度大。各區(qū)縣結(jié)合新農(nóng)村建設(shè)、衛(wèi)生城區(qū)和清潔家園等創(chuàng)建工作，堅持“標本兼治、重在治本”，采取行政、經(jīng)濟、法律、輿論引導(dǎo)等措施，大力清理整治兩岸違章搭建，拆除阻水壩、網(wǎng)籪等，大大改善水流條件。

④政策引導(dǎo)有力。市政府加大了財政扶持力度，通過采取差別化補貼、先做后補、多做多補等措施，充分調(diào)動各級政府的積極性，為整治工作的順利開展提供了有力的資金保障。

二、基本經(jīng)驗

1.領(lǐng)導(dǎo)重視是關(guān)鍵

中小河道治理涉及政策、資金、質(zhì)量及安全等方面，涉及市、區(qū)、鎮(zhèn)和村等各個層面，如果沒有良好的組織保障是很難將這樣龐大的工程實施好，各級領(lǐng)導(dǎo)的重視尤為關(guān)鍵。

①工作班子到位。市水務(wù)部門明確相關(guān)處室具體負責工程統(tǒng)籌協(xié)調(diào)；區(qū)縣政府成立了分管區(qū)縣長牽頭的領(lǐng)導(dǎo)小組，并下設(shè)若干工作小組，負責組織協(xié)調(diào)整治工作，做到了主要領(lǐng)導(dǎo)親自抓、分管領(lǐng)導(dǎo)具體抓，各部門都抽調(diào)業(yè)務(wù)骨干參與到建設(shè)管理中去。

②責任落實到位。區(qū)縣把這項群眾期待、惠及民生的實事好事作為貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀的具體舉措，充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的責任主體作用，通過與鄉(xiāng)鎮(zhèn)簽署責任書的形式，明確目標任務(wù)及相關(guān)要求，納入政府領(lǐng)導(dǎo)的年度考核，將整治工作切實落到實處。

③推進機制到位。建立了聯(lián)席會議制度，定期召開各個層面的動員會、推進會、現(xiàn)場會，上下溝通、部門協(xié)調(diào)，做到“區(qū)區(qū)有發(fā)動、鎮(zhèn)鎮(zhèn)有推動、村村有行動”；每個區(qū)縣建設(shè)一個整治示范鎮(zhèn)，發(fā)揮示范引領(lǐng)作用，以點帶面，以快促慢，形成“比、學(xué)、趕、幫、超”的良好氛圍。

④建設(shè)資金到位。市級財力專門落實2億元資金用于對區(qū)縣的補助，并定期對區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)配套資金到位情況進行檢查。區(qū)縣及鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過多渠道積極籌措建設(shè)資金，確保建設(shè)資金足額及時到位，3年累計投入建設(shè)資金約16億元。

2.機制保障是基礎(chǔ)

“萬河整治”行動整治時間緊、任務(wù)重、要求高、難度大，為此水務(wù)部門在中小河道治理中注重機制創(chuàng)新，用制度規(guī)范工作，在實際工作中取得了良好的效果。

①在資金籌措上，充分發(fā)揮市級財力的牽引作用，并根據(jù)各區(qū)縣財力狀況實行差別化補助機制。從實際效果來看，既照顧了面上政策平衡又帶動了難點，個別經(jīng)濟實力較弱區(qū)縣的整治工作也能得以順利開展。

②在組織實施中，實行“先做后補、多做多補、擇優(yōu)獎勵”的機制。特別是“先做后補”的機制使區(qū)縣可以根據(jù)各自情況和特點，對不同時段、不同區(qū)域內(nèi)的項目安排享有自主權(quán)和計劃權(quán)，充分地調(diào)動了區(qū)縣的積極性。在整治中形成了開工前有動員部署、建設(shè)時有檢查監(jiān)督、完工后有驗收考核的推進工作機制。

③在監(jiān)督檢查中，引入類似于工程監(jiān)理的第三方監(jiān)管機制。市、區(qū)兩級水務(wù)部門主要負責檢查和督促，而將日常的抽查、抽測、抽檢等工作交給社會專業(yè)監(jiān)理公司，分工合作、各有側(cè)重、優(yōu)勢互補，從實際效果看質(zhì)量更好、進度更快、推進更有力。

④在長效管理上，初步建立了中小河道長效管理機制。出臺專門文件，完善河道管理養(yǎng)護體系，市財政落實專門經(jīng)費，實現(xiàn)中小河道管理養(yǎng)護正?；?、規(guī)范化。

3.質(zhì)量保證是核心

為保證“萬河整治”行動規(guī)范化操作，水務(wù)部門專門制定了《實施意見》《考核辦法》和《監(jiān)理工作方案》等5個文件，使區(qū)縣在推進過程中有章可依、照章辦事。在監(jiān)管上，按照“行政監(jiān)督為主，中介機構(gòu)抽查為輔”的原則，通過招標投標確定了3家監(jiān)理公司，對各區(qū)縣的整治全程進行抽查監(jiān)督。在考核上，采用定性與定量相結(jié)合的考核辦法，專門制定了由4個方面、17個指標組成的考核評估體系。區(qū)縣在工程實施中參照招標投標制、項目法人責任制、工程監(jiān)理制和審價審計制等要求，狠抓工程建設(shè)的規(guī)范化管理，嚴把工程質(zhì)量關(guān)，確保了整治工作的效率與質(zhì)量。除此之外，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)還聘請了離退休黨員擔當義務(wù)監(jiān)督員，每天在河道邊開展巡查，作為行業(yè)監(jiān)管的有益補充發(fā)揮了積極的作用。

4.輿論監(jiān)督是動力

首先，輿論上積極爭取主動。通過上海水務(wù)網(wǎng)、水利信息網(wǎng)和《萬河整治動態(tài)》等宣傳平臺以及電視、報紙、公益廣告等宣傳形式，爭取群眾的理解和支持。2008年市水務(wù)局與新民晚報社聯(lián)合開展為期4個月的“上海水上行”宣傳活動，全面展示全市河道水環(huán)境治理成效，進一步增強市民的愛水、護水意識。

其次，主動接受社會各界監(jiān)督。市人大以河道整治為切入點，采取跟蹤檢查、暗訪和聽取匯報等形式，對全市的水環(huán)境保護工作進行監(jiān)督檢查。新聞媒體通過夏令熱線、現(xiàn)場采風等活動，對“萬河整治”予以跟蹤報道。廣大市民通過市長信箱、水務(wù)熱線等方式對郊區(qū)水環(huán)境進行監(jiān)督。特別是“水務(wù)熱線”暢通了與市民百姓溝通的渠道，對市民的投訴3～4個工作日就能夠答復(fù)，并結(jié)合河道整治計劃及管理工作及時落實解決；對短期內(nèi)不能解決的，也向投訴人解釋說明，爭取投訴人的理解。

5.長效管理是根本

長效管理工作是鞏固中小河道整治成果必然的選擇。市水務(wù)局推行河道保潔萬人就業(yè)工作，區(qū)縣在每個鎮(zhèn)設(shè)立河道保潔社，配備保潔船等設(shè)備，從機制上保障長效管理的落實。市水務(wù)局和市財政局聯(lián)合下發(fā) 《關(guān)于進一步加強本市中小河道管理養(yǎng)護工作的實施辦法》，進一步明確了中小河道管理養(yǎng)護內(nèi)容、標準、經(jīng)費來源等，每年市級財力安排1.2億元用于補貼中小河道長效管理工作。目前，全市共有河道保潔社216家，各類河道保潔船只3 024條，河道保潔巡視員136名，河道保潔員15 988名。市級河道保潔覆蓋率為92%，區(qū)級河道保潔覆蓋率為98%，鎮(zhèn)村級河道保潔覆蓋率接近100%。隨著全市河道整治工作的順利推進，不少地區(qū)的河道整治工作已經(jīng)取得良好成效，昔日中小河道雜草叢生、垃圾塞河的狀況已經(jīng)被水清岸綠所取代。

三、啟示與思考

1.四點啟示

（1）堅持以人為本的理念

以往中小河道治理重點關(guān)注其對工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件的改善，關(guān)注經(jīng)濟效益，而將社會效益和環(huán)境效益放在次要位置。近幾年，隨著社會主義新農(nóng)村建設(shè)的推進，郊區(qū)農(nóng)民對農(nóng)村居住環(huán)境提出了更高的要求，因此在“萬河整治”中以人為本、民生水利的理念處處顯現(xiàn)，特別對村莊范圍內(nèi)的河道提高了建設(shè)標準，在疏浚、修坡之外還進行了綠化，并注重草種和樹種的搭配，春季花紅柳綠，美化了河道周邊環(huán)境；部分河道邊還修建了亭子，成為夏日百姓納涼的好去處；新建水橋方便農(nóng)民在河道里取水和用水；拆除阻水壩基修建橋涵，進一步溝通了水系，調(diào)活了水體，改善了河道水質(zhì)，水又重新變清了。

（2）堅持標本兼治的理念

入河污染源無法徹底根除，是造成目前中小河道水質(zhì)無法持續(xù)改善的主要原因。就上海而言，工業(yè)污水已經(jīng)基本納入城市污水管網(wǎng)，但面廣量大的農(nóng)業(yè)面源污染、農(nóng)村生活污水卻一直無法得到很好解決。要保證中小河道整治的效果，必須在整治時下大力氣，堅持標本兼治、綜合治理，從源頭上對鎮(zhèn)村河道實施有效治理。為此，從2008年開始，水務(wù)部門按照“試點先行、逐步擴展”的原則，啟動了農(nóng)村生活污水處理工作，主要采用地埋式土壤滲濾處理、接觸氧化＋人工濕地處理、生物濾床＋人工濕地處理、SBR一體化裝置處理等技術(shù)。其中地埋式土壤滲濾處理技術(shù)具有一次性投入較少、占地面積較小、處理效果穩(wěn)定、運行維護簡便等特點，且出水水質(zhì)主要指標基本達到《城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標準》的一級B標準而作為主推技術(shù)。2009—2010年，上海將完成10萬戶的治理目標。

（3）堅持自然生態(tài)的理念

河道需要自然的生態(tài)環(huán)境才能維持健康，治理理念的調(diào)整與改變是搞好生態(tài)工程建設(shè)的關(guān)鍵。中小河道治理實現(xiàn)了由過去單一的防御型向生態(tài)型、自然恢復(fù)型轉(zhuǎn)變，一些過去經(jīng)常在中小河道整治中被采用的裁彎取直、硬質(zhì)護岸等技術(shù)，已經(jīng)被生態(tài)護岸、植樹種草、水棲生物培育等生態(tài)修復(fù)手段取而代之。在工程實踐中選擇多種本地生的喜水固土植物，使植被易于生長、恢復(fù)、維護，還降低了工程造價。根據(jù)河道的不同功能，按照城市景觀規(guī)劃要求，在岸坡上種植不同的喬木、灌木、草本植物，形成植被層次，體現(xiàn)自然、優(yōu)美的景觀視覺效果，逐步恢復(fù)農(nóng)村河道的自然風貌，達到“水清面潔、河中魚游、岸邊有綠”的效果，讓郊區(qū)農(nóng)民切實感受到河道水環(huán)境治理帶來的明顯變化。

（4）堅持建管并舉的理念

重建輕管長期以來是水利工程的通病，但真正地將兩者平衡好、協(xié)調(diào)好確實很難。2008年，上海市中小河道長效管理工作取得了重大突破，《關(guān)于進一步加強本市中小河道管理養(yǎng)護工作的實施辦法》的制定和出臺具有里程碑意義，機制、資金、隊伍和裝備的最終落實使長效管理工作落實到了實處，充分體現(xiàn)了“建管并舉、重在管理”的理念，為上海市中小河道管理走上規(guī)范化、常態(tài)化、長效化之路邁開了堅實的一步。在項目開展前期工作時，就在工程可行性研究報告中同步考慮建后管理問題，明確了管理職責、管理部門。水務(wù)部門在完成中小河道整治后立即跟進長效管理工作，確保建成一條、管理一條、保持一條。

2.五點思考

（1）要更加注重源頭治理

對于與城市和區(qū)域污水處理廠臨近的村莊，鼓勵建設(shè)截污管網(wǎng)；對于經(jīng)濟發(fā)達、布局相對集中的村莊，鼓勵建設(shè)村域統(tǒng)一的生活污水處理設(shè)施；對于布局分散、經(jīng)濟欠發(fā)達的村莊，通過分戶式、聯(lián)戶式的辦法治理生活污水。同時，加大農(nóng)業(yè)面源污染課題研究，開展農(nóng)業(yè)面源污染治理工作試點，消減進入河道的污染物總量，防止河道水質(zhì)的惡化。

（2）要更加注重水系溝通

一是要開展全市范圍的調(diào)查摸底工作，搞清目前河道上阻水壩基的基本情況；二是在分析研究的基礎(chǔ)上按照因地制宜、先易后難、分類指導(dǎo)的原則編制分年度的實施計劃；三是在試點評估的基礎(chǔ)上加大投入力度，按區(qū)域推進拆壩建橋涵工作。

（3）要更加注重河道輪疏

根據(jù)河道的等級、所處的位置、承擔的功能及早開展相關(guān)課題研究工作，有針對性地選擇一些典型河道開展多年淤積量觀測工作，了解和掌握不同類型河道的淤積規(guī)律，在此基礎(chǔ)上因地制宜建立中小河道的輪疏機制，保證河道水流的暢通。

（4）要更加注重生態(tài)修復(fù)

一是在河道整治時，不用和少用硬質(zhì)材料，盡可能采用自然型的護坡，創(chuàng)造生物多樣性的生長環(huán)境；二是在水中種植水生植物和放養(yǎng)各種水生動物，以修補水中的生物鏈，達到凈化水質(zhì)的目的；三是構(gòu)建以沉水植物和浮葉植物為主的水生植被，吸收和轉(zhuǎn)化水中和底泥內(nèi)的營養(yǎng)物，維護生態(tài)平衡，達到凈化水體的目的。

（5）更加注重長效管理

以貫徹落實養(yǎng)護工作實施辦法為抓手，分級測算河道設(shè)施維護量，落實配套資金，建立市場化、社會化養(yǎng)護機制，與城市網(wǎng)格化管理相結(jié)合，進一步加強中小河道長效管理，實現(xiàn)“兩個全覆蓋、兩個常態(tài)化”的目標，即河道保潔和設(shè)施維護全覆蓋，引清調(diào)水和水質(zhì)監(jiān)測常態(tài)化。

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[2]上海市水務(wù)局，上海市財政局.“萬河整治行動”實施意見[R].2006.

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