農(nóng)村水環(huán)境整治的實(shí)踐與思考

韓益民，屈萬(wàn)海

（1.水利部發(fā)展研究中心，100038，北京;2.湖北省宜都市水利局，443300，宜都）

一、雞頭山村水環(huán)境整治項(xiàng)目概況

湖北省宜都市雞頭山村位于清江南岸，緊臨清江高壩洲水利樞紐，是典型的山區(qū)丘陵村，全村面積12.7 km2，轄8個(gè)村民小組905戶2 956人，現(xiàn)有耕地面積 2 662畝（177.47hm2），其中水田 1 301 畝（86.73 hm2），旱田1361 畝（90.73hm2），主要農(nóng)作物以水稻、玉米、油菜為主，經(jīng)濟(jì)作物主要為柑橘、桑樹，其中柑橘2 000畝（133.33 hm2），桑園 500 畝（33.33 hm2）。 村內(nèi)有末級(jí)渠道30 km，堰塘172口，蓄水量68 萬(wàn) m3。

1.水環(huán)境整治項(xiàng)目實(shí)施前狀況

雞頭山村內(nèi)的小型水利設(shè)施大多建于20世紀(jì)六七十年代，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低，年久失修，末級(jí)灌溉渠道垮塌，淤塞嚴(yán)重，輸水效率低下，灌溉面積逐年萎縮。堰塘多年沒有進(jìn)行全面系統(tǒng)的疏浚整治，淤積、滲漏嚴(yán)重，蓄水功能削弱。排水溝水毀嚴(yán)重，多已喪失排澇功能，田間易生澇災(zāi)。農(nóng)村群眾飲水基本取自河道，有的直接飲用堰塘水，普遍存在人和牲畜共飲一塘水的狀況。堰塘、河道垃圾成堆，水草叢生，水體受垃圾、生活污水及畜禽糞便污染嚴(yán)重。農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)和防洪減災(zāi)能力逐年減弱，農(nóng)村水環(huán)境狀況堪憂。

2.水環(huán)境整治項(xiàng)目規(guī)劃及實(shí)施情況

2007年，宜都市在雞頭山村實(shí)施農(nóng)村水環(huán)境整治工程。項(xiàng)目規(guī)劃以構(gòu)建和諧社會(huì)為總的指導(dǎo)思想，緊緊圍繞社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的要求，以整治農(nóng)村水環(huán)境為目標(biāo)，計(jì)劃2010年基本解決該村飲水安全問(wèn)題，恢復(fù)河塘、渠系的灌排功能、生態(tài)功能和景觀功能，為全面建設(shè)小康社會(huì)提供基本保障。

經(jīng)過(guò)3年的實(shí)施，全村水環(huán)境整治工程項(xiàng)目基本完成。截至目前，該項(xiàng)目已修建供水站1處，解決了該村2200多人的飲水安全問(wèn)題；整治堰塘172口，整治排洪溝3條共計(jì)5.6 km，改造末級(jí)渠道29.8 km；完成200個(gè)農(nóng)戶“一建三改”（即建沼氣池，改廚房，改廁所，改豬圈）建設(shè)；植草2.56萬(wàn)m2，植樹5 058株。項(xiàng)目共計(jì)完成投資500多萬(wàn)元（不含群眾投工投勞折資）。

通過(guò)農(nóng)村水環(huán)境整治，農(nóng)村柴草亂垛、糞土亂堆、垃圾亂倒、污水亂排、禽畜亂跑等不文明現(xiàn)象已不見蹤影。如今的雞頭山村基本實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村家居環(huán)境清潔化、資源利用高效化和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)無(wú)害化，家家戶戶用上了安全衛(wèi)生的潔凈水，村內(nèi)池塘清澈見底，村舍綠樹環(huán)繞，一派人水和諧的田園風(fēng)景。

二、水環(huán)境整治的主要做法

1.項(xiàng)目整合，資金捆綁，解決投入不足問(wèn)題

為了有效解決雞頭山村水環(huán)境整治投入問(wèn)題，宜都市積極探索創(chuàng)新“渠道不亂、用途不變、集中使用、各記其功”的項(xiàng)目、資金、資源整合辦法，在政策導(dǎo)向、財(cái)力投放等保障機(jī)制上真正配套，全力保障農(nóng)村水環(huán)境整治。為了最大限度地發(fā)揮項(xiàng)目資金效益，宜都市統(tǒng)籌整合了國(guó)家“民辦公助”、農(nóng)戶“一建三改”、農(nóng)村飲水安全等項(xiàng)目，在不打破原有項(xiàng)目用途的前提下，捆綁資金400多萬(wàn)元用于雞頭山村水環(huán)境整治項(xiàng)目。同時(shí)，根據(jù)《宜都市社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)發(fā)展規(guī)劃（2006—2020）》，堅(jiān)持新農(nóng)村建設(shè)和農(nóng)村水環(huán)境整治統(tǒng)籌實(shí)施，打破城鄉(xiāng)投入的二元結(jié)構(gòu)，加大市、鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)政對(duì)農(nóng)村水環(huán)境整治的投入力度，在雞頭山村水環(huán)境整治項(xiàng)目中財(cái)政配套投入資金100萬(wàn)元，用于雞頭山村水利工程設(shè)施維修、生態(tài)環(huán)境治理及配套設(shè)施建設(shè)，收到了良好實(shí)效。

2.實(shí)行“受益戶共有制”改革，激發(fā)群眾投資投勞和參與管理的積極性

宜都市借鑒2004年以來(lái)“受益戶共有制”改革的成功經(jīng)驗(yàn)，在雞頭山村水環(huán)境整治項(xiàng)目中，對(duì)小型農(nóng)田水利設(shè)施進(jìn)行了“受益戶共有制”產(chǎn)權(quán)制度改革，即直接將小型水利設(shè)施使用權(quán)劃歸受益農(nóng)戶，受益戶按農(nóng)田受益面積確定份額，并以合同的形式享受權(quán)益，承擔(dān)相應(yīng)義務(wù)?！笆芤鎽艄灿兄啤备母镏饕盐找韵?個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)：

（1）以水帶田定四界

在進(jìn)行小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革之前，首先深入村組農(nóng)戶，調(diào)查核實(shí)農(nóng)業(yè)灌溉管理及工程運(yùn)行情況，勘定水系邊界，核定工程范圍和界線，確保市水利部門劃定的界線基本無(wú)爭(zhēng)議。在具體操作中，按照統(tǒng)一設(shè)計(jì)的表格，詳細(xì)填寫工程占地面積、水面面積、灌溉農(nóng)田面積、受益農(nóng)戶姓名、周邊鄰界農(nóng)戶姓名、工程所含附屬物、四至邊界等基本情況，凡與工程交界的農(nóng)戶均要簽字認(rèn)可。

（2）村務(wù)公開定農(nóng)戶

按照歷史習(xí)慣和農(nóng)田灌溉情況進(jìn)行調(diào)查摸底，向農(nóng)戶廣泛征求意見，然后將擬定改革的水利工程受益農(nóng)戶和受益農(nóng)田基本情況向村民公示。對(duì)群眾有異議的，予以核實(shí)更正，以保證受益農(nóng)戶及受益面積準(zhǔn)確無(wú)誤。在此基礎(chǔ)上，以單項(xiàng)水利工程為單位，召開受益戶戶主會(huì)議，推薦產(chǎn)生其負(fù)責(zé)人，負(fù)責(zé)召集其成員會(huì)議、處理工程管理事務(wù)等。

（3）合同管理定權(quán)責(zé)

首先，村委會(huì)與受益農(nóng)戶簽訂《水利工程使用權(quán)變更合同》，即村委會(huì)作為產(chǎn)權(quán)人，將水利工程及附屬設(shè)施使用權(quán)無(wú)償劃給受益農(nóng)戶，以合同的形式明確雙方的權(quán)利和義務(wù)。然后，受益農(nóng)戶之間簽訂《水利工程管理合同》，即通過(guò)受益戶協(xié)商或公開競(jìng)標(biāo)等方式，確定水利工程管理人。水利工程有收益的簽訂承包或租賃合同，即將水利設(shè)施的收益用于支付承包人勞務(wù)報(bào)酬；無(wú)收益的簽訂委托管理合同，即由受益戶按平均4～5 元/畝（60～75 元/hm2）出資，用于支付管理者報(bào)酬。

（4）發(fā)放證書定權(quán)屬

宜都市政府對(duì)實(shí)施“產(chǎn)權(quán)受益戶共有制”改革的農(nóng)村小型水利設(shè)施統(tǒng)一核發(fā) 《農(nóng)村小型水利設(shè)施權(quán)屬證書》，把使用權(quán)和所有權(quán)以法律的形式固定下來(lái)，讓農(nóng)民群眾吃上“定心丸”。

（5）權(quán)責(zé)分明定投入

面對(duì)農(nóng)村稅費(fèi)改革后的新形勢(shì)，受益戶共有制遵循“誰(shuí)受益，誰(shuí)負(fù)擔(dān)；誰(shuí)使用，誰(shuí)管理”的原則，堅(jiān)持群眾需要、群眾自愿、群眾決策、群眾受益，引導(dǎo)受益農(nóng)民投資投勞開展小型農(nóng)田水利建設(shè)。同時(shí)，注重發(fā)揮政府扶持和引導(dǎo)作用，出臺(tái)“民辦公助”“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”等優(yōu)惠政策，建立和完善激勵(lì)機(jī)制，對(duì)實(shí)施改革的小型水利工程予以補(bǔ)助，解決水利工程建設(shè)的原材料費(fèi)，從而極大調(diào)動(dòng)了農(nóng)民興水、用水、管水的積極性和主動(dòng)性。

通過(guò)“受益戶共有制”產(chǎn)權(quán)制度改革，激發(fā)了農(nóng)民自發(fā)投資投工的積極性。該項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，農(nóng)民群眾投工投勞折資達(dá)200多萬(wàn)元，有力推動(dòng)了項(xiàng)目的順利實(shí)施。

3.采取靈活的建設(shè)管理方式，確保水環(huán)境治理出實(shí)效

宜都市雞頭山村水環(huán)境整治項(xiàng)目既包含了涉及廣大農(nóng)村群眾公共利益的防洪減災(zāi)工程、灌溉排澇工程、農(nóng)村飲水安全工程、公共綠化工程，還有點(diǎn)多面廣、涉及千家萬(wàn)戶的塘堰工程、“一池三改”工程等。因此，把各類工程項(xiàng)目建設(shè)好、管理好是水環(huán)境整治項(xiàng)目最終取得成功的關(guān)鍵。宜都市在遵循國(guó)家有關(guān)項(xiàng)目建設(shè)法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，結(jié)合農(nóng)村和項(xiàng)目實(shí)際，采取統(tǒng)分結(jié)合的建設(shè)管理方式。

（1）組建強(qiáng)有力的項(xiàng)目建設(shè)法人

雞頭山村成立了以村委會(huì)主要負(fù)責(zé)人為法定代表人，聘請(qǐng)鄉(xiāng)水利服務(wù)中心技術(shù)人員、抽調(diào)的村干部和責(zé)任心強(qiáng)的群眾為組成人員的項(xiàng)目法人機(jī)構(gòu)。由項(xiàng)目法人統(tǒng)一負(fù)責(zé)全村水環(huán)境整治范圍內(nèi)的公共利益集中工程和分散到戶工程項(xiàng)目的建設(shè)管理和指導(dǎo)服務(wù)。

（2）結(jié)合項(xiàng)目和農(nóng)村實(shí)際，建設(shè)管理統(tǒng)分結(jié)合

對(duì)于涉及群眾公共利益的農(nóng)村飲水安全、灌溉渠系、排洪溝、公共綠化等工程項(xiàng)目，由村民委員會(huì)嚴(yán)格按工程“五制”統(tǒng)一建設(shè)管理，實(shí)行法人責(zé)任制、招標(biāo)投標(biāo)制、建設(shè)監(jiān)理制、質(zhì)量監(jiān)督制和合同管理制。對(duì)于農(nóng)戶自有的堰塘整治、沼氣池建設(shè)、改廚房、改廁所、改豬圈等工程項(xiàng)目，即實(shí)行了“受益戶共有制”改革的小型水利工程和農(nóng)戶自有工程項(xiàng)目，在明確建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)要求的前提下，由項(xiàng)目法人分別委托給各農(nóng)戶，按照農(nóng)戶各自意愿自行建設(shè)，建設(shè)過(guò)程中由項(xiàng)目法人和上級(jí)水行政主管部門實(shí)行巡回監(jiān)督檢查，對(duì)工程質(zhì)量嚴(yán)格把關(guān)。所有項(xiàng)目必須接受市水利、財(cái)政等部門的聯(lián)合驗(yàn)收，工程招標(biāo)投標(biāo)的項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)收合格后，憑驗(yàn)收憑證支付國(guó)家或市補(bǔ)助資金；由農(nóng)戶投資投勞自建的項(xiàng)目，驗(yàn)收合格后由市財(cái)政直接將補(bǔ)貼資金撥付到農(nóng)戶的“一卡通”。

三、水環(huán)境整治的主要啟示

在農(nóng)村水環(huán)境整治中有兩個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題，一是資金不足，二是缺乏有效的管理。宜都市通過(guò)政府主導(dǎo)和政策引導(dǎo)，通過(guò)體制和機(jī)制創(chuàng)新，在農(nóng)村水環(huán)境整治方面進(jìn)行了有益的嘗試并取得了良好效果，其中的做法值得思考和借鑒。

1.提高認(rèn)識(shí)是先決條件

農(nóng)村水環(huán)境整治是一項(xiàng)事關(guān)農(nóng)村防洪排澇、生態(tài)環(huán)境建設(shè)的大事，也是直接影響農(nóng)民生活質(zhì)量和身體健康的要事。實(shí)施農(nóng)村水環(huán)境綜合整治正是出于加快社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)、推進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的需要，有利于改善農(nóng)村地區(qū)的人居環(huán)境，提升農(nóng)民的生活質(zhì)量，保障農(nóng)村飲水安全；有利于改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，提高農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)量和質(zhì)量，保障糧食安全；有利于引導(dǎo)農(nóng)民轉(zhuǎn)變觀念，提高素質(zhì)，營(yíng)造文明、健康、向上的社會(huì)氛圍，提高農(nóng)村的吸引力和競(jìng)爭(zhēng)力，為農(nóng)村新的更大的發(fā)展創(chuàng)造條件。因此，應(yīng)將農(nóng)村水環(huán)境整治提高到貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建和諧社會(huì)和建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的高度來(lái)認(rèn)識(shí)，通過(guò)各種形式加強(qiáng)宣傳教育，使各級(jí)各部門以及廣大農(nóng)村群眾形成共識(shí)，使農(nóng)村水環(huán)境整治工作納入各級(jí)政府重要的議事日程，使村鎮(zhèn)政府的職能轉(zhuǎn)到規(guī)劃、教育、環(huán)境保護(hù)等公共服務(wù)方面，使公眾的環(huán)境意識(shí)得以普遍強(qiáng)化，由此形成上下互動(dòng)、齊抓共建、全民參與的良好局面。這是農(nóng)村水環(huán)境整治得以順利實(shí)施的先決條件。

2.項(xiàng)目整合是有效措施

對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后的農(nóng)村地區(qū)，地方財(cái)政收入少，可調(diào)控能力弱，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政窘迫，村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)薄弱，再加上城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的體制，農(nóng)村水環(huán)境保護(hù)投入的資金非常有限，甚至沒有。投入不足是水環(huán)境保護(hù)與治理最主要的制約因素。同時(shí)，農(nóng)村水環(huán)境整治工作與水利、國(guó)土資源、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、建設(shè)、林業(yè)、衛(wèi)生等數(shù)十個(gè)部門都有關(guān)聯(lián)?，F(xiàn)行體制在城鄉(xiāng)水源統(tǒng)一調(diào)配、供水、用水、排水、節(jié)約用水、污水處理及再利用、水源保護(hù)等涉水工作上有些職能分工界限不清，有的工作不易銜接，有許多涉水項(xiàng)目分別由多個(gè)部門承擔(dān)，項(xiàng)目規(guī)劃與建設(shè)各自為政，分散的公共投入降低了資金使用效能，這樣的體制約束在一定程度上影響了各涉水項(xiàng)目社會(huì)效益與經(jīng)濟(jì)效益的發(fā)揮。

在服從區(qū)域規(guī)劃的前提下，宜都市打破部門界限和條塊分割，將所有涉水項(xiàng)目甚至其他相關(guān)行業(yè)項(xiàng)目盡可能進(jìn)行整合，統(tǒng)籌規(guī)劃，資金捆綁使用，從而大大提高了資金使用效率和實(shí)際效果。宜都市在雞頭山村水環(huán)境整治中的大膽嘗試已經(jīng)證明涉水項(xiàng)目整合這種做法既有效又可行，其經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。

3.群眾參與是長(zhǎng)效保證

農(nóng)村水環(huán)境整治涉及面廣，投入也較大，單靠項(xiàng)目和地方財(cái)政投入不能包攬全部，還需要農(nóng)民配套建設(shè)用工和自籌資金，工程建成后還需要農(nóng)民自己出工出資管理。

措施之一：采取多種形式，廣泛深入宣傳，充分發(fā)動(dòng)群眾，使農(nóng)村水環(huán)境整治的目的意義和具體措施家喻戶曉，深入人心，形成共識(shí)，避免干部熱、群眾冷，上面熱、下面冷的現(xiàn)象出現(xiàn)。同時(shí)，教育廣大群眾克服“等、靠、要”的思想，使他們牢固樹立“自己的事業(yè)自己辦，自己的家園自己建”的理念。

措施之二：設(shè)置專門的管理機(jī)構(gòu)，對(duì)農(nóng)村水環(huán)境實(shí)施常態(tài)化和規(guī)范化管理，建立行之有效的制度，使水環(huán)境保護(hù)與整治工作做到有職能，有人抓，有制度，有投入，有考核，通過(guò)政府的引導(dǎo)和示范，帶動(dòng)和推動(dòng)農(nóng)民的積極參與。

措施之三：通過(guò)創(chuàng)新機(jī)制，使群眾切身感受到環(huán)境治理帶來(lái)的好處，感受到項(xiàng)目實(shí)施給他們生活帶來(lái)的變化和實(shí)惠，真正體會(huì)到自己不僅是項(xiàng)目實(shí)施的受益者，還是項(xiàng)目操作和運(yùn)行的主人。“受益戶共有制”正是通過(guò)創(chuàng)新小型水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)機(jī)制來(lái)激發(fā)群眾的主人翁意識(shí)，從而有效調(diào)動(dòng)群眾參與水環(huán)境整治的積極性，使他們能夠自覺自愿、積極主動(dòng)地投工投勞參與建設(shè)，項(xiàng)目建成后又能夠積極主動(dòng)地參與項(xiàng)目的管理，確保工程良性運(yùn)行和持續(xù)發(fā)展。宜都的實(shí)踐證明，在農(nóng)村水環(huán)境整治中引入“受益戶共有制”、創(chuàng)新產(chǎn)權(quán)機(jī)制、建立群眾參與的長(zhǎng)效機(jī)制是行之有效的舉措。

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