中國農(nóng)技推廣體系的現(xiàn)狀、問題及政策研究

孫生陽，孫藝奪，胡瑞法，張 超，蔡金陽

(1.北京理工大學(xué) 管理與經(jīng)濟(jì)學(xué)院，北京 100081；2. 北京理工大學(xué) 人文與社會科學(xué)學(xué)院，北京 100081)

一、引言

農(nóng)業(yè)科技是現(xiàn)在和未來中國農(nóng)業(yè)增長的第一驅(qū)動力[1]。農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣是實(shí)現(xiàn)科技進(jìn)步及農(nóng)業(yè)和農(nóng)村現(xiàn)代化的重要措施。按照產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕等實(shí)施“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略的總要求[2]，農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣將發(fā)揮重要的作用。中國擁有國際上最大的農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣人員隊(duì)伍，然而，研究表明，這一體系未能為農(nóng)民提供有效的技術(shù)服務(wù)[1, 3]。鑒于此，自2003年開始，國家在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上啟動了一系列改革。一是國務(wù)院于2006年頒發(fā)了《關(guān)于深化改革加強(qiáng)基層農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣體系建設(shè)的意見》(國發(fā)[2006]30號)，要求各地全面開展推進(jìn)改革；二是2011年3月，中共中央國務(wù)院又頒發(fā)了《關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》(中發(fā)[2011]5號)，將現(xiàn)有事業(yè)單位劃分為承擔(dān)行政職能、從事生產(chǎn)經(jīng)營活動和從事公益服務(wù)三個類別，要求各地切實(shí)做好分類推進(jìn)事業(yè)單位改革；三是2012年8月31日第十一屆全國人大常委會第28次會議通過的《關(guān)于修改〈中華人民共和國農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣法〉的決定》修正案，新修訂的《中華人民共和國農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣法》已于2013年1月1日頒布實(shí)施。為了研究改革的效果，我們于2016年10-12月開展了對全國7個省28個縣基層農(nóng)技推廣體系的調(diào)查，試圖在分析當(dāng)前我國政府農(nóng)技推廣體系存在問題的基礎(chǔ)上，就我國政府農(nóng)技推廣體系的改革提出政策建議。

二、研究數(shù)據(jù)

為了研究不同類型作物主產(chǎn)區(qū)基層農(nóng)技推廣體系的現(xiàn)狀與問題，本研究選取了水稻(長江中下游、華南和西南)、茶葉(華南和西南)、蘋果(黃土高原和環(huán)渤海地區(qū))與設(shè)施蔬菜(環(huán)渤海地區(qū))四種作物的主產(chǎn)區(qū)進(jìn)行調(diào)研。本次調(diào)查所包括的省份及作物分布為：陜西、山東、江蘇、浙江、貴州、廣東和湖北。對于所選取的樣本省份，采用隨機(jī)抽樣的方法選擇樣本縣、鄉(xiāng)、村與農(nóng)戶。對于所選擇的每個樣本省份，將每個省的所有縣(市、區(qū))按照農(nóng)民人均純收入的高低分成兩組，從每組中隨機(jī)抽取兩個縣作為樣本縣，在此基礎(chǔ)上，按照同樣的方法在每縣抽取兩個樣本鄉(xiāng)、每鄉(xiāng)抽取兩個樣本村、每村抽取20個樣本農(nóng)戶。共調(diào)查了7個省28個縣62個鄉(xiāng)118個行政村2293戶農(nóng)戶(其中山東由于兼顧蘋果和蔬菜，每個縣多調(diào)查了1-2個鄉(xiāng)鎮(zhèn))。

除對樣本縣、鄉(xiāng)和村三級基本情況進(jìn)行調(diào)查外，本研究重點(diǎn)調(diào)查了縣、鄉(xiāng)兩級農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣人員及經(jīng)費(fèi)等情況及專業(yè)站情況，同時對調(diào)查當(dāng)天未出差的縣、鄉(xiāng)兩級農(nóng)技人員進(jìn)行了問卷調(diào)查。共調(diào)查了28個縣的117個縣級專業(yè)站和67個鄉(xiāng)級專業(yè)站及531位農(nóng)技人員，其中包括縣級383人，鄉(xiāng)級148人； 局長及主任84人，站長138人，一般農(nóng)技員309人。

三、農(nóng)技推廣體系的現(xiàn)狀及問題

(一)縣鄉(xiāng)農(nóng)技推廣經(jīng)費(fèi)增長呈現(xiàn)兩極化

1.縣級農(nóng)技推廣部門經(jīng)費(fèi)快速增長。與2010年相比，2015年縣級農(nóng)技部門的經(jīng)費(fèi)翻了一番還多(表1)，扣除物價上漲因素，由2010年的918.1萬元增長為2015年的1812.2萬元，增長了近一倍。然而，不同地區(qū)間差異較大。其中山東縣級政府農(nóng)技部門經(jīng)費(fèi)收入扣除物價因素后2015年比2010年增長了255.5%，浙江、江蘇和湖北政府農(nóng)技部門的經(jīng)費(fèi)收入增長也均翻了一番還多；但陜西省政府農(nóng)技部門的經(jīng)費(fèi)收入在扣除物價因素后2015年僅比2010年增長了26.7%，廣東省僅增長了40.2%。表明自本世紀(jì)初開始的改革雖然顯著改變了縣級農(nóng)技部門改革之前經(jīng)費(fèi)增長緩慢的現(xiàn)狀[3]，但地區(qū)間存在著顯著差異。需要指出的是，農(nóng)技推廣經(jīng)費(fèi)的增長并非都與地區(qū)的財(cái)政狀況有關(guān)，作為財(cái)政收入大省的廣東，不僅縣級政府部門農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣經(jīng)費(fèi)低于大部分省份，其增長率也低于其他省份。

2. 鄉(xiāng)級農(nóng)技推廣部門經(jīng)費(fèi)增長緩慢。與2010年相比，2015年鄉(xiāng)級農(nóng)技部門的經(jīng)費(fèi)則增長緩慢(表1)?？鄢飪r上漲因素后，由2010年的54.5萬元增長為2015年的72萬元，僅增長了32.2%。除了山東省的鄉(xiāng)級農(nóng)技部門經(jīng)費(fèi)在扣除物價因素后呈現(xiàn)爆發(fā)性增長外，僅廣東省的鄉(xiāng)級政府農(nóng)技部門經(jīng)費(fèi)增長超過了50%，浙江省增長了39%，而江蘇、陜西和湖北甚至均不增反降。表明自本世紀(jì)初開始的改革雖然顯著增加了縣級農(nóng)技部門的經(jīng)費(fèi)，除個別地區(qū)外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府農(nóng)技部門的經(jīng)費(fèi)仍增長緩慢，甚至在一些地區(qū)出現(xiàn)了負(fù)增長。

3. 項(xiàng)目費(fèi)為農(nóng)技部門的主要經(jīng)費(fèi)收入。在縣鄉(xiāng)兩級農(nóng)技部門的經(jīng)費(fèi)收入中，項(xiàng)目費(fèi)為其主要收入，分別占經(jīng)費(fèi)總收入的一半以上(圖1)。其中縣級農(nóng)技部門2010和2015年的項(xiàng)目費(fèi)收入分別占經(jīng)費(fèi)總收入的50%和57%，鄉(xiāng)級農(nóng)技部門2010和2015年的項(xiàng)目費(fèi)收入分別占經(jīng)費(fèi)總收入的77%和73%。表明自本世紀(jì)初開始的農(nóng)技推廣機(jī)構(gòu)改革，顯著增加了農(nóng)技部門的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的投入。

表1 2010、2015年縣鄉(xiāng)兩級農(nóng)技推廣單位經(jīng)費(fèi)收入 (單位：萬元)

數(shù)據(jù)來源：作者調(diào)查。

圖1 2010、2015年縣鄉(xiāng)兩級農(nóng)技推廣單位經(jīng)費(fèi)收入比例(%)數(shù)據(jù)來源：作者調(diào)查。

4. 農(nóng)技推廣經(jīng)費(fèi)主要被用來發(fā)工資。需要特別關(guān)注的是，無論是縣級或者鄉(xiāng)級農(nóng)技推廣機(jī)構(gòu)，其經(jīng)費(fèi)主要用于人員費(fèi)用(圖2)。其中縣級經(jīng)費(fèi)支出中，用于人員的費(fèi)用(主要為職工工資，還包括離退休人員費(fèi)用)由2010年的占經(jīng)費(fèi)總支出的53.9%，下降到2015年的42.5%；鄉(xiāng)級用于人員的費(fèi)用則由2010年的占經(jīng)費(fèi)總支出的96.1%，略微下降到2015年的95.6%。與此相反，經(jīng)費(fèi)支出中縣級農(nóng)技部門的推廣業(yè)務(wù)費(fèi)由2010年的占經(jīng)費(fèi)總支出的27.8%，增長到2015年的39.3%；鄉(xiāng)級則由2010年的占經(jīng)費(fèi)總支出的2.4%，下降到2015年的1.9%。表明改革使縣級農(nóng)技單位將更多的經(jīng)費(fèi)支出用于推廣業(yè)務(wù)，而鄉(xiāng)級農(nóng)技單位的推廣業(yè)務(wù)費(fèi)支出比例則極小。

(二)政府農(nóng)技機(jī)構(gòu)農(nóng)技人員人數(shù)顯著減少，非專業(yè)人員人數(shù)占比過高。

1. 農(nóng)技人員人數(shù)顯著減少。2015年各縣政府農(nóng)技部門的農(nóng)技人員人數(shù)平均為238人(表2)，與本世紀(jì)初平均每縣415人相比[3]，農(nóng)技人員人數(shù)減少了43%。然而，若以各縣農(nóng)技人員數(shù)與其擁有的行政村數(shù)相比，似乎在職農(nóng)技人員數(shù)并不少[4]。全部樣本平均，2015年每個農(nóng)技人員僅承擔(dān)1.4個行政村的農(nóng)技服務(wù)工作，但是地區(qū)之間存在較大差異。其中山東省的政府農(nóng)技員較少，每個農(nóng)技人員需要承擔(dān)3.4個行政村的農(nóng)技服務(wù)工作，而在貴州省每個農(nóng)技人員僅承擔(dān)0.5個行政村的農(nóng)技服務(wù)工作。

圖2 2010、2015年政府農(nóng)技部門人員經(jīng)費(fèi)支出比例(%)注：人員工資包括在職人員工資及退休人員費(fèi)用，推廣業(yè)務(wù)費(fèi)包括推廣業(yè)務(wù)、設(shè)備購置及其他推廣費(fèi)用。數(shù)據(jù)來源：作者調(diào)查。

表2 2015年政府農(nóng)技部門人員數(shù)變化

數(shù)據(jù)來源：作者調(diào)查。

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)技人員人數(shù)偏少。雖然從所承擔(dān)的農(nóng)技服務(wù)行政村數(shù)而言，農(nóng)技人員總數(shù)仍較多，但直接面對農(nóng)民的鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)技人員則較少(表2)。全部樣本平均，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)技人員需要承擔(dān)2.9個行政村的農(nóng)技服務(wù)工作，但是地區(qū)間差異較大。其中貴州、江蘇、陜西省的鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)技人員相對充足，但山東、浙江、湖北省省平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)技人員需要承擔(dān)的行政村較多，尤其是山東省，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)技人員需要承擔(dān)11.5個行政村的農(nóng)技服務(wù)工作，數(shù)據(jù)顯示前一階段的政府農(nóng)技推廣機(jī)構(gòu)改革[3]，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員的減少似乎已矯枉過正。研究表明，一個農(nóng)技人員承擔(dān)3個行政村的農(nóng)技服務(wù)工作，工作量將較為飽滿[4]。

3. 非專業(yè)人員人數(shù)占比過高。除鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)技人員人數(shù)較少外，本次調(diào)查也發(fā)現(xiàn)，目前的農(nóng)技人員隊(duì)伍中，非專業(yè)人員所占比例已達(dá)全部總?cè)藬?shù)的36.3%(表2)。其中廣東省和陜西省的非專業(yè)農(nóng)技人員比例甚至分別高達(dá)51.4%和48.8%，山東省的非專業(yè)農(nóng)技人員比例也高達(dá)38.4%。若僅考慮國家正式編制人員，全部平均縣級非專業(yè)人員所占比例也高達(dá)39.2%，其中廣東和陜西兩省分別超過50%，山東省也高達(dá)44.9%，僅湖北、浙江和貴州三省縣級非專業(yè)農(nóng)技人員比例低于30%。與縣級非專業(yè)農(nóng)技人員所占比例相反，鄉(xiāng)級非專業(yè)農(nóng)技人員所占比例則相對較低，全部樣本平均為29.1%，其中貴州省更高達(dá)41.7%，江蘇省和陜西省分別高達(dá)37.5%和33.3%，其余四省則分別低于30%。所有省份，無論是縣級或者鄉(xiāng)級，非專業(yè)農(nóng)技人員的比例均高于20%。非專業(yè)農(nóng)技人員比例過高，將直接影響到農(nóng)技推廣服務(wù)的效果。

4. 公益性單位承擔(dān)非公益性服務(wù)。目前我國的基層農(nóng)技推廣系統(tǒng)是按專業(yè)設(shè)站(表4)。經(jīng)過改革，多數(shù)地方將種植業(yè)、畜牧業(yè)和水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)合并到農(nóng)業(yè)局，相應(yīng)的專業(yè)農(nóng)技站也下屬農(nóng)技中心，從而提高了農(nóng)技推廣效率[3]。然而需要說明的是，一些承擔(dān)服務(wù)性質(zhì)可以獲得服務(wù)收入的單位(如畜產(chǎn)品檢疫、農(nóng)機(jī)服務(wù)等)則仍由政府部門下?lián)苋~事業(yè)經(jīng)費(fèi)。事實(shí)上，調(diào)查發(fā)現(xiàn)，一些地區(qū)的畜產(chǎn)品檢疫部門近十多年來無論是在人員編制上或者在下?lián)艿慕?jīng)費(fèi)上均有較大的提高，其原因在于這些單位由于收入及福利較好，從而吸引了較多的人員調(diào)入該部門。雖然執(zhí)行八項(xiàng)規(guī)定以來，這些單位人員的額外收入有所減少，但其編制及人員并未減少。

表3 2015年政府農(nóng)技部門非專業(yè)人員

資料來源：作者調(diào)查。

(三)農(nóng)技人員下鄉(xiāng)時間顯著增加，農(nóng)技推廣職能行政化

1. 農(nóng)技人員下鄉(xiāng)時間顯著增加。2015年政府農(nóng)技部門農(nóng)技人員平均下鄉(xiāng)時間為123天，占全年時間的34%，其中下鄉(xiāng)技術(shù)推廣時間為97天，占全年時間的26%，下鄉(xiāng)行政事務(wù)27天，占全年時間的7%(圖3)；與此同時，從事行政工作時間(辦公室或鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政工作)為123天，占全年時間的34%。農(nóng)技人員下鄉(xiāng)為農(nóng)民提供技術(shù)推廣服務(wù)的時間比改革前的2002年顯著增加[3]。如果按縣鄉(xiāng)兩級農(nóng)技單位分別分析(表5)，則可發(fā)現(xiàn)，縣級農(nóng)技人員下鄉(xiāng)時間為105天，鄉(xiāng)級農(nóng)技人員下鄉(xiāng)時間為172天，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)技人員下鄉(xiāng)時間比縣級農(nóng)技人員高出了64%。然而，不同省份間，存在的差別較大。其中陜西、山東的縣級農(nóng)技人員下鄉(xiāng)時間占不到全部時間的四分之一。

2. 農(nóng)技人員為農(nóng)民提供了大量的技術(shù)服務(wù)。據(jù)我們對7個省28個縣2293戶農(nóng)民的調(diào)查，2016年見過政府農(nóng)技推廣人員到村里進(jìn)行技術(shù)指導(dǎo)的農(nóng)戶比例為31.4%(圖4)，若與改革前2002年的農(nóng)民接受農(nóng)技人員服務(wù)比例的15%相比[3]，這一比例提高了16.4%。然而，不同地區(qū)之間依然存在較大的差異。其中湖北省2016年有43.9%的農(nóng)戶見過政府農(nóng)技推廣人員到村里進(jìn)行技術(shù)指導(dǎo)，陜西省為42.9%，浙江省見過政府農(nóng)技推廣人員到村里進(jìn)行技術(shù)指導(dǎo)的農(nóng)戶比例最低，但也達(dá)到了20.3%。表明農(nóng)技推廣體系改革顯著提高了政府農(nóng)技部門為農(nóng)民提供技術(shù)指導(dǎo)的比例。

3. 農(nóng)技推廣職能行政化。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，目前許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)已經(jīng)取消專業(yè)技術(shù)推廣站，轉(zhuǎn)而成立新的農(nóng)業(yè)辦公室將農(nóng)技推廣職能作為其行政職能之一納入管理；而另外一些地區(qū)，則將農(nóng)技推廣、司法、工商等服務(wù)性機(jī)構(gòu)整合成立鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合服務(wù)站，并設(shè)立綜合服務(wù)大廳，農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣服務(wù)與其他服務(wù)一起轉(zhuǎn)變成大廳服務(wù)的一項(xiàng)業(yè)務(wù)，下鄉(xiāng)為農(nóng)民的技術(shù)服務(wù)則轉(zhuǎn)變成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政工作的一項(xiàng)內(nèi)容。雖然這一改革提高了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的管治效率，但由于推廣服務(wù)工作的行政化，降低了技術(shù)推廣的效率。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展的各種技術(shù)培訓(xùn)活動中，幾乎有一半以上的培訓(xùn)活動需要向參加培訓(xùn)的農(nóng)民付費(fèi)才能吸引更多的農(nóng)民參加培訓(xùn)活動。而農(nóng)業(yè)新技術(shù)的示范活動則嚴(yán)重弱化。

表4 2015年政府農(nóng)技部門國家正式編制農(nóng)技人員專業(yè)構(gòu)成

數(shù)據(jù)來源：作者調(diào)查。

圖3 2015年政府農(nóng)技部門農(nóng)技員時間分配數(shù)據(jù)來源：作者調(diào)查。

表5 2015年政府農(nóng)技部門農(nóng)技員時間分配

數(shù)據(jù)來源：作者調(diào)查。

圖4 2016年見過政府農(nóng)技推廣人員到村里進(jìn)行技術(shù)指導(dǎo)的農(nóng)戶比例(%)數(shù)據(jù)來源：作者調(diào)查。

4. 政府的公共信息服務(wù)能力弱化。據(jù)我們調(diào)查，目前70%以上的縣級農(nóng)技部門缺乏病蟲害防治預(yù)測預(yù)報的能力(包括人力及設(shè)備)，80%以上的縣級農(nóng)技部門缺乏日常的預(yù)測預(yù)報工作計(jì)劃或安排。這與上世紀(jì)80年代各縣均建立了較為完備的病蟲害預(yù)測預(yù)報系統(tǒng)相比[5]，顯然受到了極大的削弱甚至破壞。這也可能是農(nóng)民過量施用農(nóng)藥化肥的一個重要原因[6]。

(四)激勵機(jī)制喪失，人事制度改革失敗

1. 激勵機(jī)制缺失。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，許多地方取消了對農(nóng)技人員的下鄉(xiāng)補(bǔ)貼，嚴(yán)重影響了農(nóng)技人員做好為農(nóng)民技術(shù)服務(wù)的積極性，更導(dǎo)致農(nóng)技服務(wù)這一行業(yè)缺乏對專業(yè)人員的吸引力。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，全部樣本平均，2015年有下鄉(xiāng)補(bǔ)貼的農(nóng)技人員僅占全部調(diào)查樣本的23.2%(表6)。其中縣級有下鄉(xiāng)補(bǔ)貼的農(nóng)技人員為28.5%，鄉(xiāng)級有下鄉(xiāng)補(bǔ)貼的農(nóng)技人員僅9.5%。需要指出的是，不同地區(qū)間農(nóng)技人員下鄉(xiāng)補(bǔ)貼不同。其中貴州和廣東省有下鄉(xiāng)補(bǔ)貼的農(nóng)技人員分別占總調(diào)查人員的57.7%和54.1%，而浙江和湖北該比例則僅為1.6%和1%。需要說明的是，調(diào)查也發(fā)現(xiàn)多數(shù)地區(qū)對農(nóng)技人員的下鄉(xiāng)補(bǔ)貼并不是對實(shí)際下鄉(xiāng)人員的激勵，而是作為一項(xiàng)福利對單位所有人員(包括下鄉(xiāng)人員和未下鄉(xiāng)人員)發(fā)放的補(bǔ)貼。

表6 2015年政府農(nóng)技部門有下鄉(xiāng)補(bǔ)貼人員所占比例(%)

資料來源：作者調(diào)查。

2. 人事制度改革不成功。2000年，中共中央組織部、人事部頒發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)事業(yè)單位人事制度改革的意見》(人發(fā)〔2000〕78號)，調(diào)查發(fā)現(xiàn)，該項(xiàng)人事制度改革的效果并不明顯，已經(jīng)嚴(yán)重影響了中國基層農(nóng)技推廣工作的效率。一是建立選人用人實(shí)行公開招聘和考試的制度，雖然這項(xiàng)制度在一定程度上限制了通過各種非正當(dāng)途徑向事業(yè)單位安排人員，但是從目前的情況來看，這一現(xiàn)狀沒有得到真實(shí)轉(zhuǎn)變，并且由于事業(yè)單位能進(jìn)不能出，能上不能下，限制了人員的自由流動。二是嚴(yán)格的編制管理和崗位設(shè)置，導(dǎo)致了基層農(nóng)技推廣單位無法對人員招錄負(fù)責(zé)，缺乏制定招錄人數(shù)及標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)利，限制了專業(yè)人才的能力范圍，影響了推廣工作效率的提高。

3. 多元化社會服務(wù)體系初顯成效。據(jù)我們對7個省28個縣2293戶農(nóng)民近三年接受農(nóng)技推廣服務(wù)情況的調(diào)查，政府部門仍是農(nóng)民接受技術(shù)培訓(xùn)的第一來源(表7)。2014-2016年三年，在所調(diào)查的樣本中，接受過政府農(nóng)技部門農(nóng)業(yè)技術(shù)培訓(xùn)的農(nóng)戶比例為25.2%，而接受過企業(yè)或農(nóng)資銷售店、農(nóng)民合作組織、村委會、媒體及其他非政府部門組織培訓(xùn)的農(nóng)戶比例則達(dá)15.7%，其中接受過企業(yè)或農(nóng)資銷售店農(nóng)業(yè)技術(shù)培訓(xùn)的農(nóng)戶比例為9%，超過接受政府部門培訓(xùn)的三分之一。表明非政府農(nóng)技部門已逐漸成為為農(nóng)民提供技術(shù)服務(wù)的重要部門，多元化的社會服務(wù)體系已初具規(guī)模規(guī)模。

然而，為農(nóng)民提供技術(shù)服務(wù)的多元化社會服務(wù)體系的發(fā)展在不同地區(qū)間的發(fā)展并不平衡(表7)。其中2014-2016年三年時間陜西接受政府農(nóng)技部門培訓(xùn)的農(nóng)戶高達(dá)33.4%，接受企業(yè)和其他非政府部門培訓(xùn)的農(nóng)戶也分別高達(dá)23%和6.1%；山東接受政府農(nóng)技部門、企業(yè)和其他非政府部門培訓(xùn)的比例分別為22.7%、19%和5.7%；而浙江接受所有培訓(xùn)的農(nóng)戶比例也僅才17.5%(其中接受政府農(nóng)技部門培訓(xùn)的農(nóng)戶比例為16.3%)。表明不同省份間對農(nóng)民的培訓(xùn)活動存在著差異。在多數(shù)省份仍是以政府農(nóng)技部門為主的條件下，山東的企業(yè)對農(nóng)戶的培訓(xùn)活動則較為活躍。據(jù)我們調(diào)查，許多企業(yè)對農(nóng)民的培訓(xùn)是與產(chǎn)品銷售捆綁在一起的。企業(yè)培訓(xùn)是否有效，以及是否能夠提高農(nóng)民的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率等仍有待觀察。

四、結(jié)論與政策建議

我們的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，自2003年啟動的新一輪農(nóng)技推廣體系改革起到了明顯效果，一是縣級農(nóng)技推廣部門經(jīng)費(fèi)增長較快，項(xiàng)目費(fèi)收入占比最高，解決了上一階段農(nóng)技推廣投資嚴(yán)重不足等問題。二是農(nóng)技人員下鄉(xiāng)時間顯著增加，政府農(nóng)技人員為農(nóng)民提供了更多的技術(shù)推廣服務(wù)。三是多元化的農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系已經(jīng)逐漸形成，非政府部門也為農(nóng)民提供了較多的技術(shù)服務(wù)。

表7 2014-2016年不同地區(qū)接受農(nóng)技推廣培訓(xùn)農(nóng)戶的比例(%)

數(shù)據(jù)來源：作者調(diào)查。

然而，在改革取得了顯著成效的同時，不僅一些老問題仍然存在，一些新問題的出現(xiàn)也已成為影響農(nóng)技推廣體系做好農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)的重要因素。農(nóng)技推廣體系的老問題主要表現(xiàn)在農(nóng)技推廣行政化上。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，不僅鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)技人員以行政工作為主的現(xiàn)象未能得到改善，在許多地方甚至將推廣職能完全以行政化的方式從體制上固定下來，約有20%左右的鄉(xiāng)鎮(zhèn)已取消了農(nóng)技推廣單位的建制，取而代之的是成立了行政職能的政府農(nóng)業(yè)辦公室，其主要工作非面向農(nóng)民的技術(shù)推廣服務(wù)，而是農(nóng)業(yè)統(tǒng)計(jì)等行政事務(wù)。即使推廣活動也是以行政方式的培訓(xùn)而非深入田間地頭為農(nóng)民提供即時的技術(shù)指導(dǎo)服務(wù)。推廣活動行政化已失去了對農(nóng)民的吸引力。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，多數(shù)地方部門制定了詳細(xì)的農(nóng)業(yè)技術(shù)培訓(xùn)計(jì)劃。然而，幾乎有一半以上的農(nóng)業(yè)技術(shù)培訓(xùn)活動需要向農(nóng)民付費(fèi)才能吸引足夠的農(nóng)民參加培訓(xùn)。

政府農(nóng)技推廣部門改革后出現(xiàn)的新問題包括：一是鄉(xiāng)級農(nóng)技推廣部門弱化，鄉(xiāng)級農(nóng)技推廣部門人數(shù)已比改革前減少了一半[3]，一些地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)技人員數(shù)已無法保證其做好農(nóng)技推廣工作，似乎已出現(xiàn)了改革的矯枉過正現(xiàn)象。二是許多地方取消了激勵農(nóng)技人員下鄉(xiāng)為農(nóng)民服務(wù)的激勵機(jī)制，降低了農(nóng)技人員下鄉(xiāng)為農(nóng)民服務(wù)的積極性，也導(dǎo)致了農(nóng)技推廣單位喪失了對專業(yè)人員的吸引力，導(dǎo)致農(nóng)技單位非專業(yè)人員比例過高，降低了其為農(nóng)民提供技術(shù)服務(wù)的能力。三是人事制度改革已成為限制基層政府效率提高的一個重要障礙因素，其嚴(yán)格的編制管理和逢進(jìn)必考的制度，限制了人才的流動。

根據(jù)上述分析，本研究提出以下政策建議：

1. 深化農(nóng)技推廣體制改革。調(diào)查表明，目前農(nóng)技推廣單位的行政化改革已降低了農(nóng)技推廣服務(wù)的效率。為此，應(yīng)在明確農(nóng)技機(jī)構(gòu)公益性單位的基礎(chǔ)上，認(rèn)真履行法律賦予的職能，進(jìn)一步深化農(nóng)技推廣體制改革。一是在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，根據(jù)各地實(shí)際情況，明確界定其產(chǎn)業(yè)發(fā)展各環(huán)節(jié)的公益性職能，設(shè)計(jì)出適合當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展的以鄉(xiāng)村振興為目標(biāo)的農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣體系；二是從建設(shè)生態(tài)宜居型鄉(xiāng)村出發(fā)，從全產(chǎn)業(yè)鏈的角度，整合現(xiàn)有的機(jī)構(gòu)與人員，根據(jù)公益性職能的特點(diǎn)設(shè)置按專業(yè)的縣級管理與鄉(xiāng)級管理機(jī)構(gòu)，科學(xué)界定機(jī)構(gòu)的人員編制及崗位職責(zé)；三是嚴(yán)格區(qū)分行政與事業(yè)職能，使技術(shù)推廣服務(wù)、行政執(zhí)法及鄉(xiāng)村治理機(jī)構(gòu)與人員分工明確，避免技術(shù)推廣行政化。

2. 改革現(xiàn)行的人事制度。一是真正給予縣級農(nóng)業(yè)部門考核與用人的權(quán)利，允許農(nóng)技人員流動到其最適合的崗位工作，在減少非專業(yè)人員的同時，精簡農(nóng)技人員隊(duì)伍；二是建立全新的考核機(jī)制，實(shí)行為農(nóng)民技術(shù)推廣服務(wù)的“責(zé)任制”[4,7-8]，促使農(nóng)技人員主動做好對農(nóng)民的技術(shù)服務(wù)工作；三是借鑒湖北省已采取的花錢買服務(wù)的做法，在保障農(nóng)技人員基本工資的基礎(chǔ)上，將服務(wù)工作量與農(nóng)技人員收入掛鉤，避免干多干少一個樣，并允許農(nóng)技人員跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)為農(nóng)民提供服務(wù)[9-10]；四是建立國家公職人員離職不離崗的制度，充分發(fā)揮其豐富的管理與服務(wù)經(jīng)驗(yàn)，為農(nóng)民提供更廣泛和更好的服務(wù)。

3. 加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府部門農(nóng)技推廣隊(duì)伍建設(shè)。工作地點(diǎn)在鄉(xiāng)下，直接面對著千家萬戶農(nóng)民的鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)技人員，不僅需要較為扎實(shí)的專業(yè)知識，同時也需要為農(nóng)民提供技術(shù)服務(wù)的推廣技能和吃苦耐勞的奉獻(xiàn)精神。然而，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展及多輪的改革，目前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)專業(yè)農(nóng)技推廣隊(duì)伍似乎有著與專業(yè)越來越遠(yuǎn)的趨勢。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，一些專業(yè)技術(shù)人員甚至還沒有農(nóng)民更懂得現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技知識；而由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)堅(jiān)苦的工作環(huán)境及激勵機(jī)制的缺乏，使其難以形成對新畢業(yè)的農(nóng)業(yè)高校優(yōu)秀畢業(yè)生的吸引力。事實(shí)上，上世紀(jì)80年代，由于國家采取了鄉(xiāng)鎮(zhèn)級比縣級農(nóng)技人員工資高半級等激勵措施，吸引了一大批優(yōu)秀的農(nóng)技人員從事一線的農(nóng)技推廣服務(wù)工作，也有效激勵了農(nóng)技人員主動下鄉(xiāng)為農(nóng)民提供技術(shù)服務(wù)的積極性[11]。為此，采取有效措施重建一支穩(wěn)定的專門從事農(nóng)技服務(wù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣服務(wù)人員隊(duì)伍已成為當(dāng)務(wù)之急。

4. 加強(qiáng)政府農(nóng)技部門病蟲害預(yù)測預(yù)報能力建設(shè)。調(diào)查表明，目前農(nóng)戶的病蟲害發(fā)生信息基本來自于自己的經(jīng)驗(yàn)及農(nóng)藥經(jīng)銷商提供的信息，農(nóng)技部門所提供的信息也未能依據(jù)當(dāng)?shù)刂参锉Ｗo(hù)部門對農(nóng)作物病蟲害防治預(yù)測預(yù)報結(jié)果，缺乏病蟲害防治的準(zhǔn)確信息，這也是目前農(nóng)民過量施用農(nóng)藥的原因之一[6]。為此，重建以農(nóng)作物病蟲害防治預(yù)測預(yù)報等代表的縣級公共信息服務(wù)系統(tǒng)已刻不容緩。事實(shí)上，目前各地財(cái)政完全有能力建設(shè)其預(yù)測預(yù)報系統(tǒng)。

5.加強(qiáng)農(nóng)村社會化服務(wù)體系建設(shè)。調(diào)查表明，非政府農(nóng)技部門已逐漸成為為農(nóng)民提供技術(shù)服務(wù)的重要部門，多元化的農(nóng)村社會化服務(wù)體系已初顯成效。為此，應(yīng)該就農(nóng)村社會化服務(wù)體系建設(shè)的相關(guān)內(nèi)容開展研究，提出通過非政府部門為農(nóng)民提供技術(shù)服務(wù)的具體政策與措施，以適應(yīng)產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居的需要。事實(shí)上，我們的調(diào)查也發(fā)現(xiàn)，政府農(nóng)技部門已對農(nóng)資經(jīng)銷商開展了較為廣泛的技術(shù)培訓(xùn)，然而，其效果有待觀察。