浙江國有苗圃改革發(fā)展現(xiàn)狀及對策分析

洪曉霞，洪兆龍，翁 升，馬 平，李長濤*

（1. 浙江清涼峰國家級自然保護(hù)區(qū)管理局，浙江 臨安 311321；2. 浙江省林業(yè)種苗管理總站，浙江 杭州 310020；3. 浙江省花卉協(xié)會，浙江 杭州 310020）

20世紀(jì)50年代以來，為了滿足全省綠化造林的育苗需要，浙江省政府先后批準(zhǔn)建立了18個國有苗圃，為事業(yè)性生產(chǎn)單位，由市縣屬地管理。因歷史原因，現(xiàn)僅存13個國有苗圃，總經(jīng)營面積729 hm2，其中苗圃地125 hm2，生態(tài)公益林336 hm2。分布在金華、嘉興、溫州、紹興、臺州、麗水6個市地，其中金華地區(qū)1個，即蘭溪縣苗圃；嘉興市3個，分別是嘉善縣苗圃、海鹽縣苗圃、桐鄉(xiāng)市苗圃；溫州市3個，分別是永嘉縣苗圃、文成縣苗圃、樂清市桉樹良種繁育站；紹興市1個，即諸暨市林木良種繁育站；臺州市3個，分別是臨海市苗圃、玉環(huán)縣苗圃、溫嶺市苗圃；麗水市2個，分別是青田縣苗圃、縉云縣苗圃?，F(xiàn)有職工407人，其中在職職工213人，離退休職工194人。

1 浙江省國有苗圃改革發(fā)展現(xiàn)狀

20世紀(jì) 70年代以前，國有苗圃作為事業(yè)單位承擔(dān)為本縣本地培育良種壯苗，保障綠化造林用苗的任務(wù)，其工資福利等經(jīng)費(fèi)由當(dāng)?shù)刎斦Ｕ稀?0年代，林業(yè)部、財政部聯(lián)合頒發(fā)《國營苗圃經(jīng)營管理試行辦法》后，國有苗圃實(shí)行“以育苗為主，開展多種經(jīng)營，把苗圃經(jīng)濟(jì)搞活的方針”，在做好造林育苗的同時發(fā)展多種經(jīng)營，推行以“包、定、獎”為主要內(nèi)容的生產(chǎn)責(zé)任制和企業(yè)化管理。但由于體制、機(jī)制、人才等諸方面的原因，出現(xiàn)了大量虧損。20世紀(jì) 90年代初，隨著國家經(jīng)濟(jì)體制改革由計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的變革，浙江省國有苗圃也開始了以人事、用工、分配“三項(xiàng)制度”改革為核心的改革探索，主要有3種類型：

1.1 企業(yè)化改革

引入市場機(jī)制，實(shí)行事業(yè)單位企業(yè)化管理，由原財政全額撥款事業(yè)單位變?yōu)椴铑~或無撥款單位。在這種管理體制和條件下，國有苗圃重點(diǎn)進(jìn)行了人事、用工、分配“三項(xiàng)制度”改革，人事制度實(shí)行定崗定員和競爭上崗，除苗圃領(lǐng)導(dǎo)由上級部門任命外，其他管理和技術(shù)人員實(shí)行聘任制；用工制度打破干部與工人的界限，實(shí)行全員勞動合同制和職工自主經(jīng)營制；分配制度打破“鐵飯碗”和檔案工資制度，將果園、苗圃地等向職工進(jìn)行拍賣、租賃和承包經(jīng)營，實(shí)行“工資田”、“工資園”或整體租賃給企業(yè)經(jīng)營。對苗圃職工全部進(jìn)行身份置換，一次性解決社會統(tǒng)籌問題，按經(jīng)營性企業(yè)管理。苗圃缺少財政支持，沒有事業(yè)經(jīng)費(fèi)，苗圃的公益性質(zhì)得不到發(fā)揮，這一類苗圃改革普遍出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)危困，社會矛盾加劇。如臨海市苗圃，2008年以前每年事業(yè)費(fèi)僅1萬元，職工工資福利全部要靠創(chuàng)收解決，到目前為止，苗圃已拖欠職工工資（含政策性福利）157萬元。

1.2 公益化改革

根據(jù)現(xiàn)代林業(yè)發(fā)展的需要，強(qiáng)化苗圃公益性職能的改革。國有苗圃承擔(dān)林木良種繁育、試驗(yàn)示范、育苗新技術(shù)推廣以及生態(tài)工程用苗的培育等公益性職能。人員按照承擔(dān)公益性任務(wù)的大小重新定編定崗，作為公益性事業(yè)單位管理，經(jīng)費(fèi)列入同級財政預(yù)算。如桐鄉(xiāng)市苗圃，桐鄉(xiāng)市政府將苗圃與林業(yè)站（種苗站）合并，林業(yè)站增掛桐鄉(xiāng)市苗圃牌子，在管理體制上實(shí)行兩塊牌子一套班子。這一類改革很好地把國有苗圃保護(hù)種質(zhì)資源、繁育良種、引進(jìn)推廣新品種新技術(shù)、保障重點(diǎn)生態(tài)工程用苗和發(fā)展高品質(zhì)、高效益的現(xiàn)代林業(yè)事業(yè)結(jié)合起來，既發(fā)揮了國有苗圃土地、新品種新技術(shù)等方面的優(yōu)勢，又解決了林業(yè)站（種苗站）在林業(yè)新品種新技術(shù)科技試驗(yàn)、示范缺少試驗(yàn)基地的問題和造林與種苗新品種推廣脫節(jié)的問題，走出了一條品種繁育與推廣相結(jié)合、育苗與造林一體化的新路子。

1.3 卸包袱式改革

將國有苗圃土地、房屋等資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓給企業(yè)，職工買斷工齡，一次性解決社會統(tǒng)籌問題；或者劃歸建設(shè)、旅游等部門，改為園林處、旅游公司。如上虞苗圃、浦江苗圃都已將土地出讓給企業(yè)，并將國有苗圃撤銷。玉環(huán)大鹿山苗圃已劃歸旅游部門管理，青田、海寧、海鹽劃歸建設(shè)部門管理。

2 浙江省國有苗圃在林業(yè)建設(shè)中的地位和作用

種苗是林業(yè)的基礎(chǔ)，國有苗圃（林木良種繁育站）是林木良種繁育、新品種新技術(shù)推廣的實(shí)驗(yàn)場，是開展種苗工作的落腳點(diǎn)。建國60年來，國有苗圃（林木良種繁育站）在保障造林種苗供應(yīng)、引進(jìn)和選育林木良種、新品種新技術(shù)推廣應(yīng)用和生態(tài)公益林建設(shè)管理方面發(fā)揮了重要作用，為浙江省林業(yè)生態(tài)建設(shè)和產(chǎn)業(yè)建設(shè)等方面作出了突出貢獻(xiàn)。

2.1 保障綠化造林用苗的需要

建國以來浙江省國有苗圃共生產(chǎn)各類造林苗木106 168.6萬株，供造林近47萬hm2，有力地保證了林業(yè)生態(tài)建設(shè)和產(chǎn)業(yè)建設(shè)的順利實(shí)施。如玉環(huán)大鹿山國有苗圃自己育苗自己造林，攻克了海島造林難題，使荒島變成了海上林園，創(chuàng)造了我國沿海小島綠化的奇跡。1984年5月，大鹿山島綠化工作還受到時任中共中央總書記胡耀邦同志的贊揚(yáng)。

2.2 引進(jìn)、開發(fā)和推廣林木良種

多年來浙江省國有苗圃（林木良種繁育站）生產(chǎn)與科研相結(jié)合，通過引種、育種，累計引進(jìn)繁育新品種（樹種）148個，對浙江省的林業(yè)生態(tài)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)建設(shè)作出了重要貢獻(xiàn)。如二十世紀(jì)七十年代末，桐鄉(xiāng)苗圃引進(jìn)開發(fā)“三杉”（水杉、墨西哥落羽杉、池杉）成功，解決了平原水網(wǎng)地帶造林種苗問題，使浙江省農(nóng)田林網(wǎng)建設(shè)迅速擴(kuò)展到整個浙北平原，全省農(nóng)田林網(wǎng)建設(shè)取得了突破性進(jìn)展。玉環(huán)大鹿山國有苗圃引種桉樹、木麻黃成功，解決了浙南鹽堿地造林種苗問題，推動了臺州地區(qū)沿海防護(hù)林建設(shè)的突破。諸暨林木良種繁育站選育的板栗優(yōu)良品種“毛板紅”，在南方10個省80多個縣推廣，面積達(dá)7萬hm2，成為我國栽培面積最大的板栗品種之一，累計創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)效益20多億元，為農(nóng)民增收作出了重要貢獻(xiàn)。

2.3 研究與推廣種苗新技術(shù)

浙江國有苗圃對浙江省林業(yè)種苗新技術(shù)的開發(fā)和推廣，發(fā)揮了示范和帶動作用，促進(jìn)了浙江省林業(yè)種苗繁育水平的提升。浙江國有苗圃與科研部門合作，先后開發(fā)了白榆扦插培育大苗、池杉嫩枝全光扦插育苗、池杉浸種催芽和池杉、落羽杉水養(yǎng)法育苗和板栗“挖骨皮接”、貼枝接、削芽接等多項(xiàng)林業(yè)育苗新技術(shù)。桐鄉(xiāng)市苗圃的“池杉、落羽杉水養(yǎng)法快速育苗新技術(shù)”獲浙江省科技進(jìn)步二等獎，諸暨林木良種繁育站的“板栗良種選育”、許基全等以玉環(huán)苗圃為基礎(chǔ)開展的“木麻黃引種栽培研究”項(xiàng)目獲浙江省科技進(jìn)步三等獎。

2.4 承擔(dān)種質(zhì)資源等生態(tài)公益林建設(shè)

浙江國有苗圃（林木良種繁育站）在承擔(dān)造林苗培育、新品種新技術(shù)推廣的同時，還承擔(dān)了種質(zhì)資源保護(hù)、生態(tài)公益林建設(shè)、管護(hù)的任務(wù)?，F(xiàn)已收集保存桉樹、板栗、木麻黃等樹種、品種種質(zhì)資源233份，生態(tài)公益林（包括生態(tài)公益林和為生態(tài)公益林育苗的圃地面積）面積達(dá)336 hm2，占國有苗圃總面積的63.3%。

綜上所述，從歷史發(fā)展的角度看，沒有種苗的現(xiàn)代化，就沒有林業(yè)的現(xiàn)代化。浙江省林業(yè)每一次大的發(fā)展，都是從種苗突破開始的。20世紀(jì) 70年代杉木良種選育成功后，掀起了速豐林建設(shè)的高潮，為浙江森林資源的增長奠定了基礎(chǔ)；水杉、池杉、落羽杉、木麻黃、桉樹等引種繁育成功，推動了平原綠化、沿海防護(hù)林建設(shè)的突破；毛板紅板栗良種選育成功，推動了全省板栗產(chǎn)業(yè)的大發(fā)展。種苗是林業(yè)建設(shè)中技術(shù)含量最高、提升林業(yè)生產(chǎn)效益最快的措施，也是林業(yè)現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。從林業(yè)發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)看，從傳統(tǒng)林業(yè)向現(xiàn)代林業(yè)轉(zhuǎn)型升級，建設(shè)優(yōu)質(zhì)、高效的現(xiàn)代林業(yè)，關(guān)鍵是實(shí)現(xiàn)良種化。國外林業(yè)發(fā)達(dá)國家縣市普遍都建有種苗試驗(yàn)改良場，從事良種引種繁育、新品種新技術(shù)推廣。

3 浙江省國有苗圃改革與發(fā)展面臨的主要困難、問題及原因分析

3.1 主要困難和問題

浙江省國有苗圃由于體制機(jī)制、國家政策、投入不足等原因，在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中，一些問題日益暴露。主要存在以下幾個問題：

3.1.1 經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)危困 一是債務(wù)重。浙江省國有苗圃普遍收不抵支，每年合計虧損額在 110萬元，55%以上的國有苗圃都是長期負(fù)債經(jīng)營，個別苗圃甚至每年清還利息都很困難，歷年國有苗圃累計負(fù)債額達(dá)1 151萬元。二是負(fù)擔(dān)重。因歷史上許多精減下放人員、下鄉(xiāng)知識青年大量安置在國有苗圃，使得離退休人員的供養(yǎng)人員過多。據(jù)統(tǒng)計，安置精減下放人員、下鄉(xiāng)知識青年達(dá)120人，占現(xiàn)有職工總數(shù)的三分之一，在職工作人員與退休人員的比例達(dá)到 1.1：1。目前雖然為苗圃退休職工辦理了社會保險，但正常增資和其他福利待遇還需要苗圃解決。為此，每年需苗圃承擔(dān)100萬 ~ 140萬元的費(fèi)用。隨著離退休人員的逐年增加，因職工養(yǎng)老保險配套資金地方財政不到位，成了國有苗圃的一項(xiàng)沉重負(fù)擔(dān)。三是待遇差。2008年苗圃在職職工中年收入2萬元以下的占32%，有77%的苗圃職工僅發(fā)部分工資，拖欠工資總數(shù)已達(dá)228.6萬元，占應(yīng)發(fā)工資的41%。

3.1.2 基礎(chǔ)設(shè)施落后 國有苗圃現(xiàn)有的基礎(chǔ)設(shè)施近60%是70年代以前建設(shè)的，職工住宅和辦公用房陳舊、緊張，水利設(shè)施年久失修，灌溉條件差，土地排灌不暢，電力設(shè)施嚴(yán)重老化，苗圃內(nèi)道路年久失修，破損嚴(yán)重。部分苗圃偏遠(yuǎn)，沒有通訊設(shè)施，也給管護(hù)和防火帶來困難。

3.1.3 發(fā)展陷入困境 20世紀(jì)80年代末至90年代初期，浙江省國有苗圃的改革主要從經(jīng)營機(jī)制著手，一味強(qiáng)調(diào)“斷奶”、“脫鉤”，各級財政對苗圃“斷奶”后，經(jīng)濟(jì)來源被“掐斷”，苗圃領(lǐng)導(dǎo)為工資和生存而奔波，苗圃發(fā)展舉步維艱。

3.2 原因分析

出現(xiàn)上述問題的原因主要有以下幾方面：

3.2.1 苗圃管理體制不順 國有苗圃目前仍實(shí)行“事業(yè)單位，企業(yè)化管理”體制，其從事的是一項(xiàng)公益事業(yè)，但有事業(yè)單位的“帽子”卻無事業(yè)單位的性質(zhì)。地方政府只是人事按事業(yè)單位管理，工資和事業(yè)費(fèi)沒有保障，處在“都管、都不管”的境地。浙江省絕大多數(shù)縣所屬的國有苗圃人員工資和事業(yè)費(fèi)沒有列入財政預(yù)算，國有苗圃事業(yè)單位的性質(zhì)名存實(shí)亡。

3.2.2 國家投入嚴(yán)重不足 國家對國有苗圃政策支持不到位，致使國有苗圃投入嚴(yán)重不足。目前，國家和省對國有苗圃都沒有專項(xiàng)建設(shè)經(jīng)費(fèi)。國家對國有苗圃基本建設(shè)投資“斷奶”后，十幾年來苗圃生產(chǎn)條件始終沒有得到改善，生產(chǎn)、生活設(shè)施陳舊，導(dǎo)致國有苗圃生產(chǎn)經(jīng)營成本不斷上升，經(jīng)濟(jì)效益不斷下滑。

3.2.3 國有苗圃政策待遇不公 國有苗圃既享受不到城市建設(shè)的有關(guān)政策，也享受不到新農(nóng)村建設(shè)的有關(guān)政策。在當(dāng)前新農(nóng)村建設(shè)中，農(nóng)村路、電、水、通訊等各項(xiàng)社會公益事業(yè)建設(shè)全面加強(qiáng)，但康莊工程、農(nóng)電改造、飲用水工程等政策，國有苗圃一直沒有享受到。國家對農(nóng)民各項(xiàng)稅收不但進(jìn)行了減免，還進(jìn)行補(bǔ)貼，而承包苗圃土地的職工還得交承包費(fèi)；國有苗圃已逐漸邊緣化，成為浙江省經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的困難群體，成為國家政策的空白點(diǎn)。

4 發(fā)展對策

山東、湖南省等省都已結(jié)合國有林場改革明確了國有苗圃的改革思路。山東省人民政府辦公廳《關(guān)于加快國有林場苗圃改革與發(fā)展的意見》（魯政辦發(fā)〔2009〕8號）、湖南省委、省政府《關(guān)于深化集體林權(quán)制度改革的意見》（湘發(fā)〔2007〕15號）都已明確將國有林場苗圃按照分類經(jīng)營改革原則劃定為生態(tài)公益型、混和經(jīng)營型和商品經(jīng)營型三種類型。生態(tài)公益型苗圃按照公益性事業(yè)單位管理，人員經(jīng)費(fèi)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，納入同級財政預(yù)算和基本建設(shè)計劃。商品經(jīng)營型苗圃實(shí)行企業(yè)化管理，自主經(jīng)營，自負(fù)盈虧，政府按照基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)給予扶持。為了盡快使浙江省國有苗圃走出困境，增強(qiáng)發(fā)展活力，筆者認(rèn)為浙江省國有苗圃改革已勢在必行，并應(yīng)與國有林場改革同步實(shí)施、同步推進(jìn)。

4.1 改革的基本思路

國有苗圃是開展種苗工作的重要資源。全國有國有苗圃2 300個，浙江省僅有13個，只占全國的0.6%。現(xiàn)有的國有苗圃，資源十分寶貴。參照山東省、湖南省等兄弟省國有苗圃改革經(jīng)驗(yàn)和國外普遍設(shè)立縣級種苗試驗(yàn)場、人員參照公務(wù)員管理的做法，結(jié)合浙江省國有苗圃實(shí)際，建議浙江省國有苗圃改革，按照屬地管理原則，由當(dāng)?shù)卣鶕?jù)本地現(xiàn)代林業(yè)發(fā)展的需要，對國有苗圃分公益型苗圃和商品經(jīng)營型苗圃兩類，重新進(jìn)行職能定位。公益型苗圃參照公益型林場政策，按照純公益性事業(yè)單位管理，人員經(jīng)費(fèi)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，納入同級財政預(yù)算和基本建設(shè)計劃。對其他國有苗圃，劃為商品經(jīng)營型苗圃，參照商品經(jīng)營型林場政策，實(shí)行企業(yè)化管理，自主經(jīng)營，自負(fù)盈虧，政府按照基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)給予扶持。

4.2 在職能定位上分公益型苗圃和商品經(jīng)營型苗圃兩類

鑒于浙江省國有苗圃數(shù)量少、規(guī)模小等實(shí)際，建議浙江省國有苗圃改革在職能定位上只分公益型苗圃和商品經(jīng)營型苗圃兩類。對承擔(dān)生態(tài)造林苗木培育和種質(zhì)資源保護(hù)、優(yōu)新品種繁育、育苗新技術(shù)推廣示范及生態(tài)公益林管護(hù)等公益職能為主的，劃為公益型苗圃，其余苗圃劃為商品經(jīng)營型苗圃。

4.3 按照“以事設(shè)崗、精簡高效”原則，重新核定國有苗圃事業(yè)編制

對劃為公益型苗圃的，按照“以事設(shè)崗、精簡高效”的原則，重新核定國有苗圃事業(yè)編制。鑒于浙江省國有苗圃總面積僅729 hm2，土地資源十分寶貴，未來種質(zhì)資源收集保護(hù)、新品種試驗(yàn)示范等特用林建設(shè)都需要預(yù)留用地，建議對劃為公益型苗圃的林地都應(yīng)作為生態(tài)公益林用地，由當(dāng)?shù)卣岢鲆庖?，并辦理相關(guān)手續(xù)。人員編制按照苗圃地和其他林地面積分別核定，其中苗圃地按照6.7 hm2配備6人的標(biāo)準(zhǔn)核定，其它林地參照國有林場標(biāo)準(zhǔn)按667 hm2配備10人的標(biāo)準(zhǔn)核定。

4.4 妥善進(jìn)行人員安置

公益型苗圃，確定事業(yè)編制后，按照“公平公開，競爭上崗，雙向選擇”的原則從在職人員中擇優(yōu)錄用。公益型苗圃富余人員和商品經(jīng)營型苗圃人員，原則上由地方政府參照本地國有企事業(yè)單位改制相關(guān)政策，依法轉(zhuǎn)換勞動關(guān)系，妥善分流安置，并給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。符合提前退休條件的職工，可以辦理退休手續(xù)。對離退休人員、退職人員和享受生活補(bǔ)貼的精減人員、遺屬，按社會統(tǒng)籌有關(guān)政策繳納相關(guān)費(fèi)用后實(shí)行一次性剝離，由當(dāng)?shù)厣绫２块T統(tǒng)一管理，支付離退休費(fèi)和生活補(bǔ)貼。

4.5 政府應(yīng)加大對國有苗圃的政策支持力度

為增強(qiáng)國有苗圃自身的發(fā)展能力，增強(qiáng)“造血”功能，確保國有苗圃的可持續(xù)發(fā)展，建議省政府應(yīng)加大對國有苗圃的政策支持力度，明確公益型國有苗圃享受國有林場同等政策，為國有苗圃發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境。一建議依照《種子法》第六條的規(guī)定，建立林業(yè)種苗專項(xiàng)資金，每年安排一定金額的專項(xiàng)扶持資金，主要用于苗圃危房改造、苗圃道路、排水設(shè)施、灌溉設(shè)施、大棚建設(shè)、信息化管理等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和種質(zhì)資源保護(hù)、林木良種繁育、試驗(yàn)示范等項(xiàng)目補(bǔ)助。二是把國有苗圃納入城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和新農(nóng)村建設(shè)的總體范圍，同等享受各級政府出臺的就業(yè)與社會保障、扶持“三農(nóng)”等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的相關(guān)政策。

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