新形勢下完善草原執(zhí)法的對策

○內(nèi)蒙古阿拉善中級人民法院 斯慶圖

新時期，隨著《中華人民共和國草原法》的頒布實(shí)行和國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)草原保護(hù)與建設(shè)的若干意見》《全國草原生態(tài)保護(hù)建設(shè)規(guī)劃(2001—2010年)》等的出臺，標(biāo)志著我國草原保護(hù)和建設(shè)進(jìn)入了一個新的發(fā)展階段。草原工作的戰(zhàn)略重點(diǎn)也由經(jīng)濟(jì)目標(biāo)為主，轉(zhuǎn)到“生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會目標(biāo)并重，生態(tài)優(yōu)先”上來。同時，《中華人民共和國草原法》也再次明確了國務(wù)院草原行政管理部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府草原行政管理部門在草原管理當(dāng)中的地位和需要履行的職責(zé)。目前，對于各級草原執(zhí)法部門來說，其任務(wù)的艱巨性不言而喻。針對新時期草原生態(tài)保護(hù)的要求，對草原執(zhí)法工作，筆者提出以下幾點(diǎn)對策和建議。

一、確立正確的指導(dǎo)思想，全面推進(jìn)草原執(zhí)法工作

1.建立生態(tài)文明建設(shè)。黨的十七大把建設(shè)生態(tài)文明提到了發(fā)展戰(zhàn)略的高度，這充分體現(xiàn)了黨中央對生態(tài)建設(shè)的高度重視。建設(shè)生態(tài)文明是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的新任務(wù)，是黨的執(zhí)政興國理念的新發(fā)展，是生態(tài)建設(shè)的新目標(biāo)。因此，我們在執(zhí)法工作中也必須堅(jiān)持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國策，進(jìn)一步增強(qiáng)責(zé)任感、緊迫感，自覺地用科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)草原執(zhí)法工作。

2.樹立“全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展”的科學(xué)發(fā)展觀。做好草原執(zhí)法工作從經(jīng)濟(jì)目標(biāo)為主向“生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會目標(biāo)并重，生態(tài)優(yōu)先”的轉(zhuǎn)變。應(yīng)當(dāng)盡快改變革原監(jiān)理機(jī)構(gòu)設(shè)置現(xiàn)狀，完善草原執(zhí)法監(jiān)督管理手段，賦予獨(dú)立的執(zhí)法權(quán)。同時，著力解決制度建設(shè)、宣傳教育、強(qiáng)化隊(duì)伍素質(zhì)、提高執(zhí)法水平、加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)等方面的問題。

3.重新認(rèn)識草原執(zhí)法的地位。草原執(zhí)法是草原行政管理工作的重要部分，是推進(jìn)依法行政的重要內(nèi)容。新時期，實(shí)行依法治國，建設(shè)社會主義法制國家，是治國的基本方略。

二、明確執(zhí)法主體，提高執(zhí)法水平

《中華人民共和國草原法》第8條和第56條規(guī)定了草原執(zhí)法主體的內(nèi)容。所謂草原執(zhí)法主體是指各級人民政府草原行政主管部門和草原監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)。廣義的草原執(zhí)法主體包括立法機(jī)關(guān)、各級人民政府、司法機(jī)關(guān)及相關(guān)行政主管部門。目前，應(yīng)重點(diǎn)加強(qiáng)各地草原監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)建設(shè)，明確各級草原監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)工作職能，理順管理體制，增編、增人、增經(jīng)費(fèi)，重點(diǎn)解決草原監(jiān)督管理部門技術(shù)裝備落后的問題，建立起一個權(quán)責(zé)明確、行為規(guī)范、監(jiān)督有效、保障有利的草原監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)。同時，加強(qiáng)草原執(zhí)法培訓(xùn)工作，切實(shí)提高全體執(zhí)法人員的整體素質(zhì)，建立一支高素質(zhì)的執(zhí)法隊(duì)伍。

各級行政執(zhí)法人員應(yīng)努力做到以下幾點(diǎn)：

一是要敢于執(zhí)法。執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)排除社會環(huán)境的干擾，認(rèn)真行使法律賦予的執(zhí)法權(quán)力，自覺遵守草原法律的有關(guān)規(guī)定，嚴(yán)格依照草原法律規(guī)定辦事，不徇私枉法，恪盡職守。

二是要精于執(zhí)法。執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)熟悉精通各有關(guān)草原方面的法律法規(guī)及執(zhí)法程序。熟悉各種有關(guān)草原的執(zhí)法業(yè)務(wù)。有過硬的思想政治素質(zhì)，較強(qiáng)的執(zhí)法能力，能夠正確進(jìn)行調(diào)查取證，準(zhǔn)確認(rèn)定案情事實(shí)和劃清責(zé)任界線，正確運(yùn)用法律，做到不枉不縱，保證辦案質(zhì)量。

三是要善于執(zhí)法。在執(zhí)法過程中，執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)既能堅(jiān)持運(yùn)用法律原則的嚴(yán)肅性，做到是非清楚，責(zé)任明確，處理公正嚴(yán)明；又能較好地運(yùn)用處罰裁量權(quán)，根據(jù)不同的案情事實(shí)及情節(jié)和主客觀原因，靈活掌握應(yīng)承擔(dān)的法律后果，做到合情合理與合法相結(jié)合，糾正違法行為，切實(shí)保護(hù)國家草原生態(tài)安全。

四是要文明執(zhí)法。文明執(zhí)法，重要的一點(diǎn)是要提高執(zhí)法者的素質(zhì)，凈化執(zhí)法隊(duì)伍，提高執(zhí)法素質(zhì)，讓執(zhí)法者既懂法又遵法，這是“文明執(zhí)法”的一個基本要求。文明執(zhí)法，還要明確概念，加強(qiáng)法律法規(guī)的宣傳教育。讓群眾清楚什么樣的執(zhí)法行為才是文明執(zhí)法，將執(zhí)法中肯定會有的依法強(qiáng)制行為、暴力行為與文明執(zhí)法行為、關(guān)系執(zhí)法行為準(zhǔn)確的界定開來。這樣，才能獲得農(nóng)牧民的理解和支持，才能減少不必要的抵觸情緒和誤解。

三、建立和完善草原執(zhí)法過程中的程序保障制度

現(xiàn)代行政程序法的原理，不僅要求對行政立法程序予以規(guī)范，而且意味著在行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)的整個過程中，確保行政相對人尤其是有利害關(guān)系的行政相對人的知情權(quán)和參與權(quán)。

在草原執(zhí)法中，進(jìn)一步具體化聽證制度。《中華人民共和國行政處罰法》第42條規(guī)定了聽證制度。所謂聽證制度，廣義上講是指行政機(jī)關(guān)聽取當(dāng)事人意見的程序之總稱，包括與行政機(jī)關(guān)聽取利害關(guān)系人意見相關(guān)的所有程序。狹義上講是指行政機(jī)關(guān)以正式聽證會的形式聽取當(dāng)事人意見的程序或制度。目前，我國草原執(zhí)法中已經(jīng)引入了聽證制度。但由于聽證制度的適用在我國屬剛剛起步，從國家執(zhí)法機(jī)關(guān)到行政相對人都不熟悉，加上執(zhí)法工作量大、執(zhí)法隊(duì)伍薄弱等原因?qū)ζ溥m用并不廣。強(qiáng)調(diào)草原執(zhí)法中應(yīng)用聽證制度的理由：其一，在我國草原生態(tài)保護(hù)不僅具有政治性，而且具有全民利益性，草原生態(tài)保護(hù)也是全民穩(wěn)定富足生產(chǎn)生活的保障；其二，聽證制度的適用能更好地體現(xiàn)監(jiān)督執(zhí)法的合理和公正性，及時發(fā)現(xiàn)糾正不良的執(zhí)法手段和方式，促進(jìn)草原執(zhí)法的完善；其三，突出聽證制度的適用，能加強(qiáng)執(zhí)法的群眾基礎(chǔ)，增加執(zhí)法的群眾合意，使草原執(zhí)法更容易為人們所接受和認(rèn)同，同時也提高執(zhí)法的效率。

四、建立草原執(zhí)法職能分離制度

政府的基本職能在于組織公共產(chǎn)品和供給。因此，對于屬于公共產(chǎn)品這一屬性的草原而言，各個草原行政主管機(jī)關(guān)除應(yīng)嚴(yán)格依照草原法律法規(guī)秉公執(zhí)法外，要作好草原糾紛的仲裁人，站在利益沖突之外來調(diào)整利益沖突。否則，草原行政主管機(jī)關(guān)一旦在草原管理活動中成為利益當(dāng)事人，也就失去了作為公共權(quán)力實(shí)施者的資格。這不僅不能維護(hù)國家草原的生態(tài)安全，還會導(dǎo)致出現(xiàn)所謂的“政治創(chuàng)租”或“政治抽租”現(xiàn)象，以致最后導(dǎo)致“政治失靈”和資源配置失效。

五、建立草原執(zhí)法責(zé)任制，嚴(yán)格草原執(zhí)法檢查

行政執(zhí)法責(zé)任制是一種把執(zhí)法質(zhì)量和執(zhí)法者個人責(zé)任聯(lián)系起來的制度，其目的在于提高執(zhí)法人員的責(zé)任和業(yè)務(wù)水平，保證執(zhí)法質(zhì)量。

1.草原執(zhí)法工作應(yīng)當(dāng)明確領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制和責(zé)任追究制?！吨腥A人民共和國草原法》規(guī)定：“應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對草原保護(hù)、建設(shè)和利用的管理”，但沒有對草原監(jiān)督管理工作的領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)作出規(guī)定。為了進(jìn)一步明確各級人民政府對草原監(jiān)督管理工作的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，應(yīng)加快制定相關(guān)的規(guī)定。

2.強(qiáng)化草原執(zhí)法責(zé)任制。新時期，草原生態(tài)保護(hù)要求草原執(zhí)法必須依法界定執(zhí)法職責(zé)，科學(xué)設(shè)定執(zhí)法崗位，規(guī)范執(zhí)法程序。為了適應(yīng)這個要求要建立相應(yīng)的公正、公開、合理的評議考核制和執(zhí)法過錯或錯案責(zé)任追究制，評議考核應(yīng)當(dāng)聽取公眾的意見。同時，要采取執(zhí)法質(zhì)量和績效的考評結(jié)果與執(zhí)法人員的榮辱觀、職務(wù)升降、經(jīng)濟(jì)利益等掛鉤的有效辦法。

六、建立健全草原執(zhí)法監(jiān)督體系

建立健全草原執(zhí)法監(jiān)督體系是指要逐步健全完善以人民政府為領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督，草原行政主管部門歸口管理監(jiān)督，各有關(guān)行政管理部門配合管理監(jiān)督，人大、政協(xié)執(zhí)法檢查監(jiān)督和群眾社會輿論監(jiān)督相結(jié)合的草原執(zhí)法監(jiān)督體系，從而保障和監(jiān)督草原政策、法律的有效實(shí)行。

地方各級人民政府要依法建立健全草原執(zhí)法責(zé)任制，積極采取措施組織做好各有關(guān)草原的綜合調(diào)查、評價、規(guī)劃、調(diào)解、配置、征用、撥用及權(quán)屬轉(zhuǎn)移等工作；依法監(jiān)督檢查各有關(guān)草原的綜合利用和保護(hù)情況；依法查處草原破壞、污染及被非法侵占和轉(zhuǎn)移等事件；依法查處和糾正越權(quán)審批有關(guān)草原征用、劃撥及圈占等草原非法行政行為及放棄監(jiān)督管理的草原違法失職行為，嚴(yán)格做到依法進(jìn)行草原管理的行政行為。

各級草原行政主管部門應(yīng)當(dāng)通過嚴(yán)格執(zhí)行草原監(jiān)督管理法律制度，依法辦理各有關(guān)草原征用、劃撥及其權(quán)屬轉(zhuǎn)移手續(xù)，執(zhí)行草原綜合利用建設(shè)項(xiàng)目“三同時”制度及草原綜合利用統(tǒng)計(jì)制度，監(jiān)督檢查草原執(zhí)法違法案件。調(diào)處草原破壞、損壞糾紛案件。監(jiān)督檢查草原經(jīng)濟(jì)法的執(zhí)行情況，查處并糾正草原行政執(zhí)法中不利于草原使用安全的非法行政行為，以監(jiān)督草原法律制度的有效施行。

各級草原行政主管部門應(yīng)當(dāng)依照各有關(guān)法律的規(guī)定，在各自的職責(zé)范圍內(nèi)，做好草原法律法規(guī)的監(jiān)督檢查工作。各級人大、政協(xié)要通過審議政府工作報告及有職能主管部門的工作情況匯報，審議提案，視察基層工作，檢查執(zhí)法工作，處理群眾來信來訪，查處重大草原違法破壞案件及其相關(guān)法定對策措施的貫徹落實(shí)。同時，要大力鼓勵和支持廣大人民群眾和社會新聞宣傳媒體積極參與草原執(zhí)法情況的社會輿論監(jiān)督，大膽檢舉、揭發(fā)、控告破壞損壞草原的違法犯罪行為和草原執(zhí)法的違法行政失職行為。

只有建立健全和強(qiáng)化了上述綜合性的草原執(zhí)法監(jiān)督體系，才能有效監(jiān)督和保證草原法律制度的有效貫徹執(zhí)行。