美國突發(fā)動(dòng)物疫情的應(yīng)急管理

吳佳俊 曹翠萍 趙婷 付雯 王赫

2009年3月，由我國農(nóng)業(yè)部獸醫(yī)局組織的學(xué)習(xí)培訓(xùn)團(tuán)，赴美開展“突發(fā)動(dòng)物疫情應(yīng)急管理”培訓(xùn)活動(dòng)。在美學(xué)習(xí)期間，培訓(xùn)團(tuán)在二個(gè)聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)——美國農(nóng)業(yè)部動(dòng)物衛(wèi)生與流行病中心和國家野生動(dòng)物研究中心及相關(guān)州、縣政府、高校及實(shí)驗(yàn)室、獸醫(yī)診療機(jī)構(gòu)進(jìn)行了考察和觀摩。通過學(xué)習(xí)、座談與參觀，對(duì)美國獸醫(yī)體系及突發(fā)動(dòng)物疫情的應(yīng)急管理、運(yùn)行方式等有了進(jìn)一步的了解。

1.美國畜牧業(yè)、寵物業(yè)的發(fā)展及動(dòng)物疫病防控體系

美國是畜牧業(yè)生產(chǎn)大國，牛肉產(chǎn)量占世界首位，豬肉產(chǎn)量居世界第2位，也是世界第2大禽肉生產(chǎn)國，其雞蛋產(chǎn)量?jī)H次于中國；寵物數(shù)量名列世界前茅。據(jù)報(bào)道，2007年美國寵物貓、狗、鳥和馬的數(shù)量分別為8000萬只、7000萬只、1000萬羽和700萬匹左右，大約30%～40%美國家庭飼養(yǎng)17只狗或2.2只貓。

美國對(duì)外來重大動(dòng)物疫病的防控措施主要實(shí)行以聯(lián)邦政府監(jiān)管為主的垂直管理制度，美國農(nóng)業(yè)部動(dòng)物與植物檢疫署(APHIS)下屬的獸醫(yī)服務(wù)部門(VS)具體負(fù)責(zé)相關(guān)獸醫(yī)事務(wù)，VS管轄國家獸醫(yī)診療實(shí)驗(yàn)室(NVSL)、獸醫(yī)生物制品中心(CVB)、動(dòng)物衛(wèi)生與流行病學(xué)中心(CEAH)、國家動(dòng)物健康應(yīng)急管理中心、國家動(dòng)物健康項(xiàng)目中心(NCAHP)和國家進(jìn)出口檢疫中心(NCIE)，APHIS在東西部分別設(shè)立了地區(qū)辦公室，并在每個(gè)州派駐工作人員，主要負(fù)責(zé)機(jī)場(chǎng)和港口的出入境檢疫、國內(nèi)屠宰檢疫及列入聯(lián)邦防控計(jì)劃的疫病監(jiān)督和處置工作。各州、縣、市政府根據(jù)本地畜牧業(yè)和寵物業(yè)的發(fā)展情況成立相應(yīng)的管理部門，負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)動(dòng)物疫情監(jiān)測(cè)預(yù)警、處置和食品安全監(jiān)管。

1.1 獸醫(yī)體制

聯(lián)邦和地方政府雇用的獸醫(yī)人員占全美獸醫(yī)總數(shù)的很小一部分，多數(shù)為私人持照獸醫(yī)，是美國獸醫(yī)的主體。持照獸醫(yī)師和獸醫(yī)技師在保護(hù)動(dòng)物健康，減少疫病發(fā)生，防控動(dòng)物疫病過程中發(fā)揮著重要作用。持照獸醫(yī)主要從事牲畜和寵物疾病的診療工作，私人獸醫(yī)通過國家考核認(rèn)證后可以參與政府組織的疫病突發(fā)處理和檢疫活動(dòng)。美國持照獸醫(yī)從業(yè)門檻高、地位高、收入高。獸醫(yī)行業(yè)是美國十大熱門行業(yè)之一，平均收入在8萬美元以上，尤其是寵物獸醫(yī)，在美國非常熱門。獸醫(yī)教育水平高，入學(xué)難度大。

1.2 獸醫(yī)協(xié)會(huì)

獸醫(yī)協(xié)會(huì)對(duì)獸醫(yī)行業(yè)發(fā)展和重大動(dòng)物疫病的控制功不可沒，獸醫(yī)協(xié)會(huì)和獸醫(yī)技師協(xié)會(huì)的影響力非常大。美國獸醫(yī)協(xié)會(huì)有全國總會(huì)、各州分會(huì)、各縣分會(huì)、縣內(nèi)區(qū)分會(huì)。根據(jù)人數(shù)多少，選出州立分會(huì)和全國總會(huì)代表，成立董事會(huì)。獸醫(yī)協(xié)會(huì)有兩大主要目標(biāo)，一是代表獸醫(yī)的利益，通過收集政府和議會(huì)的動(dòng)態(tài)信息，游說政府和議會(huì)通過有利于獸醫(yī)行業(yè)的法律和規(guī)定；組織獸醫(yī)的繼續(xù)教育，更新知識(shí)，適應(yīng)市場(chǎng)需求；二是為公眾和消費(fèi)者提供信息服務(wù)，及時(shí)通知消費(fèi)者當(dāng)?shù)匾卟⌒畔?，積極推進(jìn)獸醫(yī)公共衛(wèi)生教育。

2.突發(fā)動(dòng)物疫情的應(yīng)急管理情況

2.1 組織構(gòu)架

美國農(nóng)業(yè)部APHIS下設(shè)應(yīng)急預(yù)備和響應(yīng)部門，具體負(fù)責(zé)美國動(dòng)植物的突發(fā)事件，其中動(dòng)物突發(fā)事件由國家突發(fā)動(dòng)物健康管理中心(NCAHEM)負(fù)責(zé)。NCAHEM主要有三大常設(shè)處室：準(zhǔn)備和突發(fā)協(xié)調(diào)室、國家獸醫(yī)物質(zhì)儲(chǔ)備室和機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)室。由于政府獸醫(yī)力量不能滿足應(yīng)急反應(yīng)的需要，又發(fā)展了兩個(gè)輔助機(jī)構(gòu)，以協(xié)助政府獸醫(yī)，一是建立國家動(dòng)物健康應(yīng)急響應(yīng)團(tuán)體，主要由經(jīng)認(rèn)證的持照獸醫(yī)、動(dòng)物健康技術(shù)員(AHT)、獸醫(yī)技術(shù)員、有一定學(xué)歷或符合相應(yīng)要求的大學(xué)生等志愿者所組成；二是建立突發(fā)應(yīng)急管理系統(tǒng)(EMRS)，主要用于2002年弗吉尼亞爆發(fā)的低致病性禽流感疫情和2003年加州爆發(fā)的新城疫疫情及2007～2008年新墨西哥州和加州爆發(fā)的牛結(jié)核病。

疫情發(fā)生時(shí)一般會(huì)設(shè)置或啟動(dòng)現(xiàn)場(chǎng)突發(fā)事件指揮系統(tǒng)，包括四個(gè)基礎(chǔ)部門、3名官員和1名負(fù)責(zé)人。四個(gè)基礎(chǔ)部門包括行動(dòng)組、計(jì)劃組、聯(lián)絡(luò)組和財(cái)務(wù)組，分別負(fù)責(zé)執(zhí)行計(jì)劃、制定計(jì)劃、聯(lián)絡(luò)活動(dòng)、財(cái)務(wù)活動(dòng)。新聞發(fā)布官員、安全監(jiān)督官員和聯(lián)絡(luò)官員分別負(fù)責(zé)信息的發(fā)布、工作環(huán)境的安全監(jiān)督和聯(lián)系應(yīng)急相關(guān)部門。

2.2 突發(fā)動(dòng)物疫情應(yīng)急管理體系的基本特點(diǎn)

第一，指令鏈順暢，名稱固定統(tǒng)一。統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)是美國應(yīng)急管理體系的重要特征。不僅架構(gòu)統(tǒng)一，而且名詞或術(shù)語的定義也基本一致。這種標(biāo)準(zhǔn)的結(jié)構(gòu)和定義對(duì)時(shí)間急迫的應(yīng)急反應(yīng)是非常必要的，促進(jìn)了部門內(nèi)、部門間的交流，避免歧義。

第二，目標(biāo)明確，步驟清晰。應(yīng)急指揮部在啟動(dòng)預(yù)案前，首先討論本次應(yīng)急活動(dòng)的大小目標(biāo)，按照目標(biāo)制定預(yù)案，討論哪些目標(biāo)是最優(yōu)先的，需要集中力量進(jìn)行處理，哪些目標(biāo)是可以暫緩的，目標(biāo)的分級(jí)有助于解決主要問題，也為后續(xù)救援力量的分配提供依據(jù)。步驟清晰首先體現(xiàn)在部門設(shè)置方面，應(yīng)急管理系統(tǒng)不僅設(shè)有執(zhí)行組，還設(shè)有計(jì)劃組，執(zhí)行計(jì)劃不僅包括行動(dòng)地點(diǎn)、人數(shù)和內(nèi)容，還包括其他有用信息，如當(dāng)?shù)貧庀?、氣溫、?lián)絡(luò)人員和地形圖等，具有很強(qiáng)的操作性。

第三，考慮周全，保障全面。應(yīng)急管理體系覆蓋面廣，參與目標(biāo)制定的單位不僅包括主管單位，還有動(dòng)物、環(huán)保、旅游、漁業(yè)等多家相關(guān)部門參加，不留缺口。保障全面是美國應(yīng)急管理的特點(diǎn)之一，在3名官員中就有1名安全監(jiān)督員，主要負(fù)責(zé)應(yīng)急響應(yīng)時(shí)作業(yè)現(xiàn)場(chǎng)的安全問題，以免在行動(dòng)過程中造成不必要的人員傷害和損失。

3.幾點(diǎn)體會(huì)

3.1 應(yīng)急體系長效化是美國疫病防控的基本形式

近50年來，美國很少發(fā)生大規(guī)模的重大動(dòng)物疫情，這與美國應(yīng)急體系的常態(tài)化、長效化有很大關(guān)系，有助于疫情的早發(fā)現(xiàn)和早處理，將損失控制在萌芽階段。

3.1.1 有效的疫情報(bào)告制度

美國聯(lián)邦法律和各州法律對(duì)動(dòng)物疫情的報(bào)告制度有嚴(yán)格規(guī)定，如加州法律規(guī)定，任何人只要懷疑動(dòng)物患有疫病，都有責(zé)任向相關(guān)政府管理機(jī)構(gòu)報(bào)告。高額的違法成本和嚴(yán)格的執(zhí)法制度確保農(nóng)場(chǎng)主和獸醫(yī)們不敢越雷池一步；另一方面，美國政府和非政府組織的大力宣傳，使民眾越來越認(rèn)識(shí)到動(dòng)物疫情的及時(shí)報(bào)告對(duì)自己和周圍動(dòng)物的健康非常必要。1999年以后流行的西尼羅河熱、高致病性禽流感及猴痘病毒，進(jìn)一步加深民眾認(rèn)識(shí)到及時(shí)報(bào)告動(dòng)物疫情的重要性。

3.1.2 及時(shí)的疫情處理制度

一旦接到疫情報(bào)告，當(dāng)?shù)卣墓俜将F醫(yī)會(huì)立刻將疫情匯報(bào)給州政府和美國農(nóng)業(yè)部，同時(shí)根據(jù)規(guī)定及時(shí)對(duì)疫情進(jìn)行相關(guān)處理。如果出現(xiàn)重大的動(dòng)物疫情，美國農(nóng)業(yè)部會(huì)派人員(12h內(nèi)抵達(dá)現(xiàn)場(chǎng))和當(dāng)?shù)卣黄鸩⒓缱鲬?zhàn)。當(dāng)州政府無力處理疫情時(shí)，可以求助于美國聯(lián)邦政府，由聯(lián)邦政府協(xié)調(diào)，提供人力、物力和財(cái)力。此外，如聯(lián)邦政府認(rèn)為州政府無法完成疫情處理任務(wù)時(shí)，可以依據(jù)聯(lián)邦法律接管此次行動(dòng)。例如，2003年在美國加州爆發(fā)了新城疫，美國農(nóng)業(yè)部與加州政府合作，順利完成了此次突發(fā)動(dòng)物疫情的處置行動(dòng)。

3.1.3 定期培訓(xùn)和演習(xí)制度

這是美國應(yīng)急體系中的重要組成部分，科技的進(jìn)步和疫病的發(fā)展要求美國官方獸醫(yī)及時(shí)了解國內(nèi)外動(dòng)物疫病和控制措施的變化發(fā)展。一是高質(zhì)量的培訓(xùn)，為了保證培訓(xùn)質(zhì)量，師資人員必需獲得相應(yīng)認(rèn)證；二是培訓(xùn)內(nèi)容實(shí)用性，培訓(xùn)不僅含有理論知識(shí)，更多的是對(duì)過去發(fā)生疫情處置情況的總結(jié)和反思，為下一次疫情做好準(zhǔn)備。定期演習(xí)制度有助于促進(jìn)相關(guān)部門之間的熟悉與溝通和加強(qiáng)疫情處置人員的操作熟練程度。

3.2 獸醫(yī)體系產(chǎn)業(yè)化是美國疫病防控的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)

二次世界大戰(zhàn)后，美國畜牧業(yè)規(guī)模化發(fā)展迅速，寵物市場(chǎng)蓬勃發(fā)展，為美國獸醫(yī)的發(fā)展帶來了很大機(jī)遇，為突發(fā)動(dòng)物疫情的處置奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

3.2.1 嚴(yán)格的獸醫(yī)行業(yè)準(zhǔn)入和監(jiān)管制度

美國大約有7萬名持照獸醫(yī)，嚴(yán)格的行業(yè)準(zhǔn)人制度不但保護(hù)了消費(fèi)者利益，而且確保了獸醫(yī)隊(duì)伍的高水平。主要體現(xiàn)在下列幾方面：一是獸醫(yī)學(xué)院的DVM學(xué)位(或VMD)不對(duì)外國留學(xué)生開放；二是國內(nèi)學(xué)生申請(qǐng)讀獸醫(yī)專業(yè)的資格十分困難，錄取比率約為1／15～1／20，取得生物學(xué)等相關(guān)學(xué)科的本科學(xué)位人員，需要通過GRE考試后才能報(bào)考獸醫(yī)學(xué)院，最終畢業(yè)取得獸醫(yī)專業(yè)資格一般需要8～10年；三是嚴(yán)格的獸醫(yī)資格認(rèn)證考試，一些州的法律只要求通過北美獸醫(yī)資格認(rèn)證考試即可在該州取得從業(yè)執(zhí)照，但也有一些州(如加州)規(guī)定還需通過該州舉行的培訓(xùn)和州考。此外，如果要成為獸醫(yī)專家，則還需具備1年見習(xí)獸醫(yī)經(jīng)歷和3年臨床經(jīng)驗(yàn)。同時(shí)美國獸醫(yī)的監(jiān)管制度也十分嚴(yán)格，對(duì)于違反聯(lián)邦或者州法律的獸醫(yī)，將依法進(jìn)行處理，嚴(yán)重者將被吊銷執(zhí)照。嚴(yán)格的行業(yè)準(zhǔn)入和監(jiān)管制度在確保獸醫(yī)隊(duì)伍的業(yè)務(wù)水平和職業(yè)道德水平的基礎(chǔ)上，對(duì)保障動(dòng)物疫情的及時(shí)報(bào)告和控制，并將大多數(shù)疫情嚴(yán)格控制在發(fā)生地發(fā)揮了關(guān)鍵作用。

3.2.2 開放和細(xì)分的市場(chǎng)

這是美國獸醫(yī)產(chǎn)業(yè)的顯著特征。除了屠宰檢疫、進(jìn)出口檢疫、發(fā)證和疫情處理，政府對(duì)獸醫(yī)與其開辦的診所和實(shí)驗(yàn)室所從事的領(lǐng)域沒有過多的限制。例如，私人實(shí)驗(yàn)室開具的診斷報(bào)告具有法律效力；取得政府認(rèn)證的私人獸醫(yī)可以簽發(fā)州與州之間的動(dòng)物調(diào)運(yùn)健康證明，也可協(xié)助屠宰檢疫和疫情處理工作。在寬松的環(huán)境下，加上獸醫(yī)協(xié)會(huì)的推動(dòng)，美國獸醫(yī)事業(yè)蒸蒸日上。開放的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)激烈，加速了大型獸醫(yī)服務(wù)公司的出現(xiàn)。Antech公司便是典型之一，公司下屬近400家獸醫(yī)院和31個(gè)檢測(cè)實(shí)驗(yàn)室，年?duì)I業(yè)額為10億美元左右，其中實(shí)驗(yàn)室的營業(yè)額約為4億美元。市場(chǎng)成熟的另一個(gè)標(biāo)志便是市場(chǎng)的細(xì)分程度，美國畜牧業(yè)的不斷發(fā)展，尤其是寵物市場(chǎng)和賽馬行業(yè)的蓬勃發(fā)展，極大推動(dòng)了美國獸醫(yī)行業(yè)的細(xì)分。除了普通小型的私人診所，美國獸醫(yī)行業(yè)還有以加州大學(xué)戴維斯分校和科羅拉多州州立大學(xué)獸醫(yī)院為代表的綜合性大型醫(yī)院，分別設(shè)有小動(dòng)物和大動(dòng)物門診，又進(jìn)一步分設(shè)不同的醫(yī)療處室，設(shè)有住院部和營養(yǎng)配置等部門，擁有CT、核磁共振等大型設(shè)備。以洛杉磯獸醫(yī)特別護(hù)理中心為代表的專科性護(hù)理醫(yī)院和科羅拉多州獸醫(yī)院的動(dòng)物腫瘤醫(yī)院，前者以心血管疾病見長，后者主要針對(duì)動(dòng)物腫瘤疾病，可視為美國獸醫(yī)行業(yè)分工細(xì)化的典型。此外，美國的獸醫(yī)技術(shù)輔助人員，即注冊(cè)獸醫(yī)技師(其協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)人自稱獸醫(yī)護(hù)士)，在動(dòng)物健康保障行業(yè)也發(fā)揮著非常重要的作用。

3.3 獸醫(yī)體系信息化是美國疫病防控的有效手段

美國獸醫(yī)體系的信息化程度較高，這與硬件設(shè)施和軟件水平密切相關(guān)，后者主要體現(xiàn)在資源的共享機(jī)制。

典型事例一：美國從1989年開始，每5年公布一次全國養(yǎng)豬業(yè)的調(diào)查報(bào)告，覆蓋了全美95%豬群信息，涉及到養(yǎng)豬條件、疾病防控措施與出欄數(shù)等各方面信息。最新版(2006～2007)報(bào)告除包括養(yǎng)豬業(yè)內(nèi)容外，還增加養(yǎng)牛業(yè)和乳業(yè)等內(nèi)容。

典型事例二：美國野生動(dòng)物研究中心每年在阿拉斯加和加拿大的候鳥遷徙地給候鳥戴上數(shù)百萬個(gè)腳環(huán)，然后從美國管理獰獵的政府部門收集由獵人和民眾上交的候鳥腳環(huán)并進(jìn)行數(shù)理統(tǒng)計(jì)，大約每年回收數(shù)十萬個(gè)腳環(huán)，從而分析禽流感和候鳥遷徙路線的關(guān)系。

以上事例分別代表了養(yǎng)殖業(yè)者和政府、普通民眾和政府的合作。