醫(yī)藥行業(yè)中的尋租行為及其治理措施

楊學(xué)偉，徐愛軍，陸榮強(qiáng)，周春紅

（南京中醫(yī)藥大學(xué)經(jīng)貿(mào)管理學(xué)院，江蘇 南京 210046）

尋租的概念是由美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家安妮·克魯格在探討國際貿(mào)易保護(hù)主義政策形成原因的《尋租社會(huì)的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)》中正式提出來的。目前，尋租的定義多種多樣。如布坎南等人把尋租定義為“人們憑借政府保護(hù)進(jìn)行的尋求財(cái)富轉(zhuǎn)移而造成的浪費(fèi)資源的活動(dòng)”；塔洛克認(rèn)為，“尋租是指那種利用資源并通過政治過程獲得特權(quán)，從而構(gòu)成對(duì)他人利益的損害大于租金獲得者收益的行為”；而巴格瓦蒂列提出了用“直接的非生產(chǎn)性尋利”來表達(dá)尋租的基本內(nèi)涵[1]。筆者認(rèn)為，針對(duì)我國的現(xiàn)實(shí)情況，更為通俗的定義是：尋租是利用行政、法律的手段，阻礙生產(chǎn)要素在不同產(chǎn)業(yè)之間的自由流動(dòng)、自由競爭，從而維護(hù)或攫取既得利益的行為[2]。隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，不正當(dāng)?shù)膶ぷ庑袨橐呀?jīng)遍及各個(gè)領(lǐng)域，醫(yī)藥行業(yè)也不例外?，F(xiàn)就醫(yī)藥行業(yè)中尋租行為的表現(xiàn)、產(chǎn)生原因進(jìn)行分析，并提出針對(duì)性治理措施。

1 表現(xiàn)

筆者借鑒布坎南對(duì)尋租行為的劃分方法，將我國醫(yī)藥行業(yè)中的尋租行為劃分為以下3個(gè)層面。

第一層面的尋租行為：是指醫(yī)藥行業(yè)中管理權(quán)力的主體通過有限準(zhǔn)入的方式設(shè)租，產(chǎn)生租金并獲取租金的活動(dòng)。該層面的設(shè)租行為主要借助醫(yī)藥行業(yè)中管理者設(shè)立的準(zhǔn)入制度、審批制度等形式來完成。管理者設(shè)立這些制度的初衷是想借此來甄選醫(yī)藥行業(yè)經(jīng)營的參與者，汰劣存優(yōu)，提高經(jīng)營者的整體水平，但有限準(zhǔn)入的管制無形中卻為“租”的設(shè)立打下了基礎(chǔ)。在醫(yī)藥行業(yè)中，新藥審批、藥品集中招標(biāo)采購等都有可能引發(fā)尋租行為。例如，某些管理者經(jīng)受不起尋租者的利益誘惑，利用職務(wù)之便，濫用職權(quán)，在審批新藥過程中為尋租者開辟捷徑，擅自降低藥品的審批標(biāo)準(zhǔn)，使得一些不符合標(biāo)準(zhǔn)的藥品經(jīng)過所謂的“正當(dāng)渠道”流入市場，這會(huì)給廣大人民群眾的健康造成嚴(yán)重危害。

第二層面的尋租行為：是指由于第一層面的尋租行為給醫(yī)藥行業(yè)的管理者帶來了好處，從而吸引人們耗費(fèi)精力和錢財(cái)去爭奪行業(yè)管理權(quán)的活動(dòng)。從第一層面的尋租行為來看，有了權(quán)力，就有了促使尋租者向其“進(jìn)貢”的可能性。因?yàn)獒t(yī)藥生產(chǎn)者會(huì)千方百計(jì)地向有審批權(quán)的管理者行賄，讓其產(chǎn)品通過審批進(jìn)入市場，而管理者則會(huì)從中撈到大量的好處來滿足私欲。

第三層面的尋租行為：是指醫(yī)藥行業(yè)的管理者采取措施將暗租變?yōu)槊髯獾膶ぷ饣顒?dòng)，通過合法手段賺取租金。例如，制定文件定期向醫(yī)藥企業(yè)收取一定的費(fèi)用，實(shí)質(zhì)上就是合法外衣下的變相之“租”。

2 產(chǎn)生原因

2.1 政府過度干預(yù)、制度不完善是根本原因

經(jīng)濟(jì)學(xué)中尋租理論研究的內(nèi)容，絕對(duì)不是尋利活動(dòng)和尋租活動(dòng)在道德層面上的差別，而是產(chǎn)生這些活動(dòng)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制條件。經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為，在決定一個(gè)社會(huì)大多數(shù)成員經(jīng)濟(jì)行為方式的眾多因素中，經(jīng)濟(jì)體制往往起著決定性作用。目前，我國正處于醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的探索過程中，由于各方面體制的不完善，法律制度的不健全，以及政府和衛(wèi)生行政部門對(duì)醫(yī)藥領(lǐng)域的過度干預(yù)，造成了尋租的盛行。歸根到底，尋租是醫(yī)藥領(lǐng)域的制度缺陷造成的，改革期間出現(xiàn)體制上的疏漏為尋租創(chuàng)造了條件。因此，要抑制醫(yī)藥行業(yè)中的尋租行為，應(yīng)從制度上著手。

2.2 尋租成本小于尋租收益是直接原因

任何經(jīng)濟(jì)活動(dòng)都是成本與收益比較的過程，醫(yī)藥行業(yè)中的尋租活動(dòng)也是尋租成本和尋租收益比較的過程。只有當(dāng)尋租收益大于尋租成本的時(shí)候，尋租活動(dòng)才會(huì)發(fā)生。以新藥審批尋租活動(dòng)為例，其尋租成本包括：為尋求新藥審批的“捷徑”而向管理者“進(jìn)貢”的花費(fèi)（成本一）；因“捷徑”存在而給廣大人民群眾帶來的福利損失（成本二）；因?qū)で蟆敖輳健?，花費(fèi)大量人力、財(cái)力、物力，沒有余力去進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新和研發(fā)新藥而造成的長期福利損失（成本三）。從醫(yī)藥行業(yè)的整體角度來看，尋租成本肯定是大于尋租收益的。但由于只是成本一由尋租者承擔(dān)，而成本二和成本三與尋租者并沒有直接的聯(lián)系，是由社會(huì)分擔(dān)的，這樣就造成了新藥審批的尋租過程中尋租的私人成本低于尋租的社會(huì)成本。尋租者尋租時(shí)只是比較自己承擔(dān)的尋租成本和收益，并不會(huì)從醫(yī)藥行業(yè)的整體角度去比較尋租的成本和收益，因此才會(huì)進(jìn)行有損于社會(huì)福利的尋租活動(dòng)，即尋找新藥審批的“捷徑”，而不會(huì)把精力用于有利于社會(huì)福利增加的新藥研發(fā)活動(dòng)。

2.3 行業(yè)監(jiān)管不力是重要原因

制度設(shè)計(jì)的目的是對(duì)行為進(jìn)行規(guī)范，但在制度執(zhí)行過程中往往會(huì)出現(xiàn)偏差，這時(shí)就需要監(jiān)管方的監(jiān)督。然而當(dāng)約束、監(jiān)管制度執(zhí)行效果的公眾、第三方機(jī)構(gòu)、主管機(jī)關(guān)無法監(jiān)管或“視而不見”時(shí)，這個(gè)制度也就形同虛設(shè)了。由于對(duì)相關(guān)信息的獲取能力有限，公眾只能憑借被監(jiān)管者所提供的部分公開資料進(jìn)行監(jiān)管，而被監(jiān)管者不可能將有關(guān)尋租行為的信息披露出來，公眾很可能受被監(jiān)督者的蒙騙和操縱，因此公眾對(duì)醫(yī)藥行業(yè)中尋租行為的監(jiān)管往往有心無力。第三方機(jī)構(gòu)行業(yè)協(xié)會(huì)因受制于管理者的權(quán)威（我國第三方機(jī)構(gòu)并不是獨(dú)立的，在很大程度上依托于政府），往往不愿主動(dòng)檢舉或舉報(bào)。而作為監(jiān)管主力的主管部門，多與被監(jiān)管者處于同一系統(tǒng)，監(jiān)管意愿不強(qiáng)烈。

3 治理措施

3.1 減少政府干預(yù)，完善制度設(shè)計(jì)，縮小醫(yī)藥行業(yè)尋租空間

從我國目前的現(xiàn)實(shí)情況來看，醫(yī)藥行業(yè)的尋租活動(dòng)中都有政府的“存在”，而政府在尋租活動(dòng)中往往不是處于被動(dòng)地位，政府主動(dòng)創(chuàng)租和抽租的現(xiàn)象越來越多，究其原因是行政干預(yù)太多。政府管得太多，醫(yī)藥行業(yè)管理者手中的權(quán)力就會(huì)太大，其出于私利運(yùn)用手中的權(quán)力發(fā)揮作用的空間就會(huì)太大，尋租也就不可避免。因此，在醫(yī)藥行業(yè)中要盡量減少政府干預(yù)。在市場機(jī)制和政府干預(yù)的協(xié)調(diào)方面，凡是不必采用政府干預(yù)的，堅(jiān)決不進(jìn)行政府干預(yù)，以放松管制，縮小尋租空間；凡是可采用政府干預(yù)的，也要進(jìn)行成本分析，如果干預(yù)成本跟市場調(diào)節(jié)的成本差不多，也應(yīng)放棄政府干預(yù)；即便是必須采用政府干預(yù)的，也應(yīng)采取措施使政府干預(yù)的內(nèi)容具有公開性和競爭性，變暗租為明租[3]。除此之外，要從根本上取消設(shè)租的條件，完善制度設(shè)計(jì)。例如，嘉興市中醫(yī)醫(yī)院在設(shè)備和基建項(xiàng)目招標(biāo)采購中，推行“委員會(huì)制”的決策機(jī)制，招標(biāo)采購過程貫徹“三權(quán)分離”的思想，形成相互制約的內(nèi)部監(jiān)督體系。這些措施在實(shí)施的2年多時(shí)間里，顯示出前瞻性和有效性，實(shí)現(xiàn)了公開、公平、公正和誠信的招標(biāo)原則，從源頭上防止了購銷活動(dòng)中的權(quán)力尋租[4]。

3.2 加大對(duì)尋租行為的打擊力度，增加醫(yī)藥行業(yè)尋租成本

從醫(yī)藥行業(yè)中尋租行為產(chǎn)生的直接原因可以看出，要減少醫(yī)藥行業(yè)的尋租行為，必須增加尋租的成本，提高尋租的風(fēng)險(xiǎn)，也就是要進(jìn)行醫(yī)藥行業(yè)的制度創(chuàng)新。如完善法律制度，加大對(duì)醫(yī)藥行業(yè)尋租行為的打擊力度和懲罰力度，增大尋租者的機(jī)會(huì)成本，減少其尋租的預(yù)期收益，使其在從事尋租活動(dòng)前會(huì)權(quán)衡利弊，自覺減少尋租行為。與此同時(shí)，要促進(jìn)醫(yī)藥行業(yè)中理性的經(jīng)濟(jì)人開展有益于社會(huì)的尋利活動(dòng)，就必須增加尋利的預(yù)期收益。從制度創(chuàng)新的角度看，就是要構(gòu)建這樣一種制度，使得醫(yī)藥行業(yè)中尋利者的收益較大、成本較小，從而激發(fā)起理性經(jīng)濟(jì)人進(jìn)行尋利活動(dòng)的動(dòng)力。在醫(yī)藥領(lǐng)域中，要完善藥品研發(fā)的專利制度，保證新藥的研發(fā)者和生產(chǎn)者在一定時(shí)期內(nèi)的利潤，促進(jìn)廣大藥品生產(chǎn)商加大新藥研發(fā)的資金投入，而不是把大量的資金用于仿制藥和不正當(dāng)?shù)膶で笮滤帉徟敖輳健钡膶ぷ庑袨椤?/p>

3.3 完善監(jiān)督機(jī)制，增強(qiáng)對(duì)醫(yī)藥行業(yè)尋租行為的監(jiān)管力度

應(yīng)加快完善醫(yī)藥行業(yè)公共權(quán)力的監(jiān)督機(jī)制。如果沒有監(jiān)督機(jī)制的約束或者監(jiān)督機(jī)制不夠完善，公共權(quán)力必然會(huì)被濫用，成為尋租者利用的工具，從而損害社會(huì)福利[5]。解決醫(yī)藥行業(yè)監(jiān)管的問題，首先是要依靠主管部門發(fā)揮作用，在主管部門實(shí)行崗位定期輪換制度，使監(jiān)管方不會(huì)由于與被監(jiān)管方的關(guān)聯(lián)關(guān)系而不敢履職盡責(zé)；其次，要加強(qiáng)第三方機(jī)構(gòu)如醫(yī)藥行業(yè)協(xié)會(huì)的建設(shè)，使之保持自身獨(dú)立性，吸收廣大消費(fèi)者、醫(yī)藥生產(chǎn)經(jīng)營者等利益相關(guān)者參與，使之履行行業(yè)監(jiān)督職能，對(duì)醫(yī)藥行業(yè)中的尋租行為進(jìn)行行業(yè)監(jiān)管；最后，要加強(qiáng)新聞輿論監(jiān)督，充分利用公眾輿論的力量，充分發(fā)揮公眾輿論的積極作用，形成對(duì)醫(yī)藥行業(yè)的有效監(jiān)督。

3.4 加強(qiáng)思想教育，建立輿論機(jī)制，營造反尋租的社會(huì)氛圍

筆者認(rèn)為，還應(yīng)加強(qiáng)公民的思想教育，用正反兩方面的事例去教育和引導(dǎo)政府工作人員和廣大人民群眾。醫(yī)藥行業(yè)中的尋租行為本身就不僅僅是一個(gè)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，還包含著很多政治和道德層面的意義。對(duì)醫(yī)藥行業(yè)中擁有管理權(quán)力的政府官員加強(qiáng)道德教育和廉政教育，培養(yǎng)敬業(yè)精神、工作責(zé)任感、榮譽(yù)感等，使其認(rèn)識(shí)到醫(yī)藥這個(gè)特殊產(chǎn)品的質(zhì)量對(duì)廣大人民群眾的重要性，意識(shí)到自己的責(zé)任重大。加強(qiáng)醫(yī)藥行業(yè)管理者的素質(zhì)教育，從道義上提倡官員廉政，增強(qiáng)他們抵制金錢等物質(zhì)誘惑的免疫力，使他們珍惜和合理使用手中的權(quán)力[6]。同時(shí)，對(duì)公民和醫(yī)藥生產(chǎn)經(jīng)營者即“經(jīng)濟(jì)人”也要進(jìn)行思想道德教育，引導(dǎo)其通過正當(dāng)?shù)氖侄蝸碇\取自身的利益。

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