對(duì)推進(jìn)種子監(jiān)管長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)的探討

李少弟，付長(zhǎng)岐，李紹亮，李小軍，朱曉俠

（岐山縣種子管理工作站，陜西岐山 722400）

國(guó)以農(nóng)為本，農(nóng)以種為先。種子作為最基本的特殊農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料，是農(nóng)業(yè)科技的先導(dǎo)和載體，是提高農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量和品質(zhì)的物質(zhì)基礎(chǔ)，對(duì)農(nóng)業(yè)的貢獻(xiàn)愈來(lái)愈顯著。圍繞新形勢(shì)下確保品種種植安全、供種數(shù)量安全、種子質(zhì)量安全和種子產(chǎn)業(yè)安全的種業(yè)發(fā)展總目標(biāo)，強(qiáng)化種子管理工作的首要任務(wù)就是在與法規(guī)不沖突、有特色、可操作的前提下創(chuàng)新種子管理機(jī)制，構(gòu)建有機(jī)聯(lián)系、相互配套、有效運(yùn)用、持久穩(wěn)健的種子監(jiān)管長(zhǎng)效機(jī)制，促使做大做強(qiáng)民族種業(yè)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收和農(nóng)村穩(wěn)定。

1 構(gòu)建種子監(jiān)管長(zhǎng)效機(jī)制的必要性

1.1 適應(yīng)種業(yè)發(fā)展新形勢(shì)的需要

隨著國(guó)家對(duì)“三農(nóng)”工作的加強(qiáng)，“種子工程”項(xiàng)目的實(shí)施，種業(yè)體制的改革和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的推進(jìn)，我國(guó)種子事業(yè)進(jìn)入了一個(gè)新的歷史發(fā)展時(shí)期。國(guó)際種業(yè)全球化趨勢(shì)加快，國(guó)外種業(yè)跨國(guó)公司的不斷進(jìn)入使我國(guó)民族種業(yè)面臨一定的威脅。國(guó)內(nèi)種業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程加快，種業(yè)普遍缺乏競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。因此，搶抓機(jī)遇，迎接挑戰(zhàn)，提高綜合實(shí)力，扶持做大做強(qiáng)民族種業(yè)，是種子管理工作的一項(xiàng)戰(zhàn)略任務(wù)。

1.2 適應(yīng)種業(yè)持續(xù)發(fā)展的需求

農(nóng)業(yè)是安天下、穩(wěn)民心的戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)。種子安全是糧食安全的前提，是農(nóng)業(yè)安全的先決條件之一。因此，種業(yè)作為農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，必須持續(xù)健康快速發(fā)展，支撐起現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展對(duì)良種的剛性需求，為國(guó)計(jì)民生和農(nóng)業(yè)安全提供保障。

1.3 適應(yīng)目前種子市場(chǎng)的需求

我國(guó)種業(yè)通過(guò)提升科技創(chuàng)新能力、增強(qiáng)良種供應(yīng)能力和強(qiáng)化種子管理保障能力對(duì)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展作出了應(yīng)有的突出貢獻(xiàn)。但是，新形勢(shì)下種子市場(chǎng)出現(xiàn)了新的情況和問(wèn)題，必須通過(guò)強(qiáng)化種子管理來(lái)規(guī)范市場(chǎng)秩序。目前，舊的營(yíng)銷體系已解體，新的營(yíng)銷模式和網(wǎng)絡(luò)正在摸索培育中，種子市場(chǎng)出現(xiàn)了經(jīng)營(yíng)主體多元化、供應(yīng)網(wǎng)點(diǎn)擴(kuò)大化、從業(yè)人員復(fù)雜化的局面。特別是遍布鄉(xiāng)村的種子門店小而散，質(zhì)量安全最薄弱，是一旦發(fā)生種子質(zhì)量安全問(wèn)題后無(wú)力賠償?shù)慕?jīng)營(yíng)主體。假劣種子等違法坑農(nóng)事件時(shí)有發(fā)生，雖經(jīng)不斷嚴(yán)格整治，局部反彈率依然較高，加之使用種子的廣大農(nóng)民依法維權(quán)意識(shí)比較淡薄，經(jīng)濟(jì)承受能力比較低，極易導(dǎo)致聚眾鬧事、集體上訪等過(guò)激行為。因此，種子市場(chǎng)監(jiān)管將是一項(xiàng)長(zhǎng)期的、艱巨的、重要的工作任務(wù)。

1.4 適應(yīng)種子管理體制改革的需要

近年來(lái)我國(guó)深化種子體制改革，實(shí)現(xiàn)了政企、事企徹底脫鉤?，F(xiàn)階段種子的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)受到自然和市場(chǎng)因素的雙重約束，既要確保農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用種安全，又要保障種子企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)，這對(duì)種子管理機(jī)構(gòu)依法管理種子和科學(xué)調(diào)控種子提出了更新更高的要求。因此，積極探索，通過(guò)法律手段、政策手段、經(jīng)濟(jì)手段構(gòu)建科學(xué)的管理機(jī)制是各級(jí)種子管理機(jī)構(gòu)的新課題，要求破解難點(diǎn)，抓出特點(diǎn)，挖掘亮點(diǎn)，提升看點(diǎn)，依法運(yùn)用行政權(quán)利的國(guó)家強(qiáng)制性維護(hù)種業(yè)各方合法權(quán)益。

2 建立健全種子監(jiān)管長(zhǎng)效機(jī)制的內(nèi)容

2.1 從業(yè)人員素質(zhì)提升機(jī)制

種子產(chǎn)業(yè)是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及到品種資源保護(hù)和培育、種子生產(chǎn)、加工、包裝、經(jīng)營(yíng)、使用和管理多個(gè)層面和多個(gè)環(huán)節(jié)，提高種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者、使用者和管理者的綜合素質(zhì)是種業(yè)持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)工作。

一是通過(guò)法規(guī)和服務(wù)能力培訓(xùn)、新品種新技術(shù)推介、守法誠(chéng)信意識(shí)和職業(yè)道德培養(yǎng)、經(jīng)營(yíng)質(zhì)量承諾等方式，提高種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者依法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和承諾服務(wù)意識(shí)。

二是對(duì)于種子使用者，通過(guò)宣傳咨詢活動(dòng)、媒體宣傳引導(dǎo)、印發(fā)公開(kāi)信、示范點(diǎn)帶動(dòng)等途徑，提高種子使用者依法維權(quán)和識(shí)假辨假能力。

三是通過(guò)法規(guī)學(xué)習(xí)培訓(xùn)、法規(guī)及辦案知識(shí)競(jìng)賽、執(zhí)法現(xiàn)場(chǎng)練兵、典型案例剖析、案卷評(píng)查、執(zhí)法調(diào)研、論文撰寫(xiě)等方法，提高種子管理者依法行政能力。

2.2 種子市場(chǎng)監(jiān)管責(zé)任機(jī)制

種子執(zhí)法管理程序要求嚴(yán)，政策性強(qiáng)，制約因素多，因此任務(wù)艱巨，社會(huì)責(zé)任重大。從種子監(jiān)管執(zhí)法規(guī)范化運(yùn)行出發(fā)，必須強(qiáng)化責(zé)任管理。

一是建立相應(yīng)管理制度，包括學(xué)習(xí)培訓(xùn)、會(huì)議、執(zhí)法人員管理、財(cái)務(wù)、檔案、監(jiān)督、廉政、舉報(bào)投訴處理等五大類23項(xiàng)制度，做到編印成冊(cè)，上墻公示，約束管理行為。

二是制訂執(zhí)法制度，包括執(zhí)法人員廉潔自律、行政執(zhí)法公示、重大案件集體討論、執(zhí)法取證、行政處罰程序、執(zhí)法過(guò)錯(cuò)告誡、執(zhí)法工作效能投訴、失職責(zé)任追究、限時(shí)辦結(jié)、服務(wù)承諾、文書(shū)案卷歸檔、罰沒(méi)收繳物品處理等制度，確保執(zhí)法人員按法定權(quán)限和程序行使權(quán)力，履行職責(zé)。

三是制訂種子執(zhí)法管理責(zé)任考核監(jiān)督辦法，包括考核內(nèi)容、獎(jiǎng)罰標(biāo)準(zhǔn)、考核程序及結(jié)果應(yīng)用，提高管理執(zhí)法效能。

四是不斷完善種子執(zhí)法體系、種子信息體系、種子質(zhì)量體系建設(shè)，提高綜合管理和調(diào)控能力。

2.3 種子市場(chǎng)準(zhǔn)入準(zhǔn)出機(jī)制

種子是國(guó)家的一般禁止和限制商品，只有具備一定條件，經(jīng)有關(guān)行政主管部門審查批準(zhǔn)并發(fā)給相應(yīng)證照，才能解除這種禁止和限制，開(kāi)展種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。在嚴(yán)格種子市場(chǎng)準(zhǔn)入準(zhǔn)出方面，包括依法取得種子生產(chǎn)許可證和種子經(jīng)營(yíng)許可證、推廣的品種經(jīng)過(guò)審定和認(rèn)定、轉(zhuǎn)基因品種推廣經(jīng)過(guò)安全性評(píng)價(jià)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)品種保護(hù)、設(shè)立經(jīng)營(yíng)分支機(jī)構(gòu)和委托代銷及銷售包裝種子三種情況的備案、非主要農(nóng)作物品種登記、銷售的種子必須加工包裝和經(jīng)過(guò)質(zhì)量檢驗(yàn)合格并且附有規(guī)范的種子標(biāo)簽、建立種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)檔案等內(nèi)容。只有抓好源頭，嚴(yán)格把關(guān)，才能減少種子事故，遏制重大事故發(fā)生，維護(hù)種子市場(chǎng)秩序。

2.4 種子質(zhì)量檢驗(yàn)監(jiān)督機(jī)制

種子質(zhì)量安全是種子工作的生命線，也是種子企業(yè)生存和發(fā)展的根本。

一是種子管理機(jī)構(gòu)必須有按規(guī)定經(jīng)過(guò)培訓(xùn)取得法定資格的種子質(zhì)量檢驗(yàn)人員，并且持證上崗；有相應(yīng)的質(zhì)量檢驗(yàn)室，依據(jù)有關(guān)規(guī)定配備檢驗(yàn)設(shè)備設(shè)施，按國(guó)頒種子質(zhì)量檢驗(yàn)規(guī)程依法開(kāi)展經(jīng)常性的質(zhì)量田間檢驗(yàn)和室內(nèi)檢驗(yàn)，積極配合上級(jí)抽驗(yàn)和聯(lián)檢，并按規(guī)定上報(bào)和公示檢驗(yàn)結(jié)果。聘請(qǐng)種子質(zhì)量義務(wù)監(jiān)督員，動(dòng)員社會(huì)力量參與監(jiān)督。

二是種子企業(yè)必須建立自己的種子質(zhì)量控制體系，堅(jiān)持種子生產(chǎn)技術(shù)規(guī)程，嚴(yán)格按“先檢后收、先檢后調(diào)、先檢后售和質(zhì)量不達(dá)標(biāo)不出售”的原則，認(rèn)真搞好企業(yè)自檢；積極配合管理部門抽檢，推進(jìn)種子質(zhì)量安全追溯系統(tǒng)建設(shè)。

2.5 種子企業(yè)信用管理機(jī)制

建立健全種子企業(yè)信用體系是促進(jìn)種子市場(chǎng)秩序持續(xù)好轉(zhuǎn)的重要環(huán)節(jié)。種子管理機(jī)構(gòu)在完善現(xiàn)有誠(chéng)信種子企業(yè)評(píng)選辦法、大力開(kāi)展種子示范店創(chuàng)建和“兩賬兩票”、“一卡一書(shū)”等有效管理方法的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)建立監(jiān)管對(duì)象電子檔案，記錄生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為、監(jiān)督抽檢結(jié)果、違反法規(guī)行為、消費(fèi)者投訴等內(nèi)容。實(shí)行監(jiān)管對(duì)象信用等級(jí)分類管理，對(duì)信譽(yù)好的企業(yè)和門店按年度給予表彰獎(jiǎng)勵(lì)；對(duì)失信企業(yè)和門店限期整改或予以警示；對(duì)多次違法性質(zhì)嚴(yán)重的企業(yè)和門店列入黑名單，作為重點(diǎn)打擊對(duì)象，向社會(huì)曝光并予以重點(diǎn)監(jiān)控，必要時(shí)吊銷經(jīng)營(yíng)許可證，依法取締。通過(guò)政企持之以恒的共同努力，建立起企業(yè)自律與市場(chǎng)監(jiān)管相結(jié)合、種子銷售與技術(shù)服務(wù)相結(jié)合、扶優(yōu)扶強(qiáng)與打擊懲處相結(jié)合、政府打假與企業(yè)打假相結(jié)合的機(jī)制，加大懲戒失信企業(yè)力度，大力倡導(dǎo)守法誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)，構(gòu)建新型種子經(jīng)營(yíng)網(wǎng)絡(luò)，暢通放心種子下鄉(xiāng)進(jìn)村渠道，提高新優(yōu)品種覆蓋率。

2.6 執(zhí)法部門協(xié)調(diào)合作機(jī)制

農(nóng)業(yè)行政主管部門是種子行政管理的主體，各級(jí)種子管理站是受委托開(kāi)展種子行政管理工作的機(jī)構(gòu)，只有積極爭(zhēng)取其他相關(guān)執(zhí)法部門的有力配合，才能整合資源，形成合力，強(qiáng)化種子行政管理。實(shí)行農(nóng)業(yè)行政部門與工商、質(zhì)檢、公安、供銷、物價(jià)等執(zhí)法部門的結(jié)合，種子專業(yè)執(zhí)法與農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法結(jié)合，縣級(jí)種子執(zhí)法與省、市種子機(jī)構(gòu)交叉聯(lián)合執(zhí)法結(jié)合的“三個(gè)結(jié)合”，建立健全聯(lián)席會(huì)議制度，信息通報(bào)制度和協(xié)調(diào)配合制度，共同依法管好種子市場(chǎng)。

2.7 種子管理檢打聯(lián)動(dòng)機(jī)制

依法開(kāi)展種子打假專項(xiàng)治理行動(dòng)和日常市場(chǎng)檢查，嚴(yán)厲打擊違法行為，是種子監(jiān)管的重要手段。在種子市場(chǎng)檢查上，要求增加廣度、深度和頻率，強(qiáng)化力度。突出重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)時(shí)段、重點(diǎn)作物進(jìn)行拉網(wǎng)式檢查，做到橫向到邊，縱向到頭，不留死角。按照“標(biāo)本兼治，著力治本，打防結(jié)合和屬地管理”的原則，實(shí)行規(guī)范化、精細(xì)化管理。并創(chuàng)新查處方法，把突擊檢查放在節(jié)假日和班外，粉碎不法商販僥幸鉆空子心理，減少管理成本，提高效率。對(duì)問(wèn)題種子必須追根溯源，徹查到底，深挖大案、要案。通過(guò)嚴(yán)厲打擊，震懾違法行為。不僅做到有案必查，而且要辦案從快從嚴(yán)，公平公正，不辦人情案，不延期辦案。該行政處罰的處罰，該移送上級(jí)和司法部門的移送，確保結(jié)案率達(dá)到百分之百。

2.8 種子市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制

種子行政管理的另一項(xiàng)重要工作就是通過(guò)調(diào)查研究預(yù)測(cè)預(yù)警，未雨綢繆，采取對(duì)策，確保種業(yè)和用種安全。

一是制訂風(fēng)險(xiǎn)隱患上報(bào)和預(yù)警辦法，及時(shí)準(zhǔn)確向上級(jí)報(bào)送有關(guān)數(shù)據(jù)和情況。

二是主持召開(kāi)由多方組成的聯(lián)席會(huì)議，研究市場(chǎng)態(tài)勢(shì)，分析隱患因素，形成決議，提供政府有關(guān)部門采取綜合調(diào)控措施，保障供種。做到先期評(píng)估，先期預(yù)測(cè)，先期防范，先期化解。

三是公告品種布局意見(jiàn)和消費(fèi)警示，向社會(huì)公開(kāi)發(fā)布主推品種、慎用缺陷品種和淘汰退出品種，形成優(yōu)良品種主導(dǎo)市場(chǎng)的機(jī)制。

四是在查處市場(chǎng)出現(xiàn)的假劣種子和違法廣告案件時(shí)及時(shí)發(fā)布消費(fèi)警示，以媒體播報(bào)、張貼公告等形式告知社會(huì)，提高廣大農(nóng)民群眾識(shí)假辨假能力，防止上當(dāng)受騙，杜絕假劣種子坑農(nóng)害農(nóng)。五是探討種子進(jìn)入社會(huì)保險(xiǎn)的辦法，以便化解風(fēng)險(xiǎn)，減少損失，維護(hù)利益。

2.9 種子事故應(yīng)急處理機(jī)制

種子作為有生命的特殊生產(chǎn)資料，自身價(jià)值可能并不高，但它生產(chǎn)出來(lái)的產(chǎn)品往往是其價(jià)值的數(shù)十倍乃至上百倍。因此，如果種子出現(xiàn)問(wèn)題，它所帶來(lái)的損失也是巨大的。種子事故的必然性和嚴(yán)重性決定了必須建立應(yīng)急處理機(jī)制。

一是種子企業(yè)要良種良法一齊推，加強(qiáng)售后服務(wù)。對(duì)因氣候和栽培等非種子質(zhì)量原因引起的種子事故，積極引導(dǎo)群眾采取補(bǔ)救措施，減少損失。對(duì)因種子質(zhì)量或銷售未經(jīng)審定品種等原因引起的種子事故所帶來(lái)的減產(chǎn)，積極做好經(jīng)濟(jì)賠償，自覺(jué)接受行政處罰。

二是種子管理機(jī)構(gòu)建立舉報(bào)投訴制度，公布舉報(bào)投訴電話和網(wǎng)址，設(shè)立舉報(bào)投訴信箱，堅(jiān)持24小時(shí)值班，暢通舉報(bào)投訴渠道，及時(shí)獲取種子事故和種子案件信息。

三是種子管理機(jī)構(gòu)對(duì)受理的一般種子事故要組織專家進(jìn)行田間現(xiàn)場(chǎng)鑒定，必要時(shí)進(jìn)行種子質(zhì)量檢驗(yàn)，形成鑒定結(jié)論，以便界定責(zé)任，妥善地依法處置。

四是種子管理機(jī)構(gòu)探索制訂突發(fā)種子質(zhì)量嚴(yán)重事件應(yīng)急預(yù)案和應(yīng)急響應(yīng)業(yè)務(wù)流程，由同級(jí)農(nóng)業(yè)行政主管部門審批發(fā)布。當(dāng)種子事故達(dá)到不同級(jí)別應(yīng)急響應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，啟動(dòng)不同級(jí)別應(yīng)急響應(yīng)命令，同時(shí)發(fā)布預(yù)警信號(hào)，及時(shí)匯報(bào)地方政府，積極做好應(yīng)急處置，采取相應(yīng)應(yīng)急補(bǔ)救措施，把損失減少到最低程度，及時(shí)化解矛盾糾紛，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定。

3 推進(jìn)種子監(jiān)管長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)的措施

3.1 提高認(rèn)識(shí)，推進(jìn)構(gòu)建

縣級(jí)種子管理機(jī)構(gòu)要認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹全國(guó)種子管理工作會(huì)議精神，充分認(rèn)識(shí)種子管理工作的重要性，把加強(qiáng)種子管理工作作為農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收、保證糧食安全的基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性舉措來(lái)抓，增強(qiáng)種子監(jiān)管的責(zé)任感和緊迫感，轉(zhuǎn)變思想觀念，改進(jìn)工作方式，在各級(jí)農(nóng)業(yè)主管部門的領(lǐng)導(dǎo)和省市種子管理站的指導(dǎo)下，不斷推進(jìn)種子監(jiān)管長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)。

3.2 強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)，精心組織

加強(qiáng)種子行政管理是農(nóng)業(yè)部門的職責(zé)所在。在成立種子管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組的同時(shí)，制定種子市場(chǎng)監(jiān)管工作實(shí)施方案，強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，突出監(jiān)管重點(diǎn)，明確部門工作職責(zé)，把種子監(jiān)管與農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法統(tǒng)籌結(jié)合，加強(qiáng)工作安排和協(xié)調(diào)，進(jìn)一步提升種子監(jiān)管水平，從而帶動(dòng)種子執(zhí)法工作再上新臺(tái)階。改善執(zhí)法裝備，保障執(zhí)法經(jīng)費(fèi)。積極推進(jìn)種子管理機(jī)構(gòu)實(shí)行參公管理，達(dá)到機(jī)構(gòu)健全，隊(duì)伍穩(wěn)定，管理規(guī)范。根據(jù)種業(yè)發(fā)展的新形勢(shì)，組織種子市場(chǎng)調(diào)研，把握脈膊，掌握動(dòng)態(tài)，積極探索，不斷健全完善種子監(jiān)管長(zhǎng)效機(jī)制，在鞏固中提升，提升中創(chuàng)新，創(chuàng)新中發(fā)展，使之規(guī)范化、系統(tǒng)化、科學(xué)化。

3.3 加強(qiáng)督導(dǎo)，推進(jìn)落實(shí)

以農(nóng)業(yè)部確定開(kāi)展“種子執(zhí)法年”活動(dòng)為契機(jī)，強(qiáng)化種子監(jiān)管工作。啟動(dòng)執(zhí)法責(zé)任考核機(jī)制，按考核制度規(guī)范種子執(zhí)法行為。積極配合上級(jí)對(duì)種子監(jiān)管的檢查監(jiān)督，主動(dòng)接受社會(huì)各界對(duì)種子管理工作的監(jiān)督指導(dǎo)。狠抓種子監(jiān)管各項(xiàng)工作落實(shí)，把種子監(jiān)管長(zhǎng)效機(jī)制運(yùn)用到種子監(jiān)管經(jīng)常性工作中去，常抓不懈，不斷提高種子執(zhí)法監(jiān)管水平，為推動(dòng)種子市場(chǎng)秩序持續(xù)好轉(zhuǎn)，促進(jìn)種業(yè)安全，維護(hù)品種選育者、種子生產(chǎn)者、經(jīng)營(yíng)者和使用者的合法權(quán)益提供堅(jiān)強(qiáng)保證。