反壟斷法中的公共利益及其實(shí)現(xiàn)

蔣悟真

反壟斷法中的公共利益及其實(shí)現(xiàn)

蔣悟真＊

一、問(wèn)題的提出

追求和維護(hù)公共利益是現(xiàn)代反壟斷法的基本價(jià)值訴求,對(duì)“公共利益”的考量總是被允許超越市場(chǎng),作為一個(gè)合法的反競(jìng)爭(zhēng)事由存在?！?〕See CUTs,“Public Interest”Issues in Competition Analysis,CC IER-5-2008.在反壟斷法的語(yǔ)境中,公共利益承載著確定反競(jìng)爭(zhēng)行為是否適用反壟斷法、適用反壟斷法的反競(jìng)爭(zhēng)行為是否可以豁免、不能豁免的反競(jìng)爭(zhēng)行為的合理性及應(yīng)受懲罰性等重大功能。這就意味著,在反壟斷法的實(shí)施中,多重因素決定了反壟斷法對(duì)公共利益的確定性需求。這些需求主要來(lái)自:①為避免公共利益淪為“多數(shù)人的暴政”,立法必須明確公共利益的范疇。②盡管現(xiàn)代國(guó)家既擔(dān)當(dāng)起了保護(hù)競(jìng)爭(zhēng)秩序的職責(zé),也獨(dú)占了對(duì)壟斷行為的處罰權(quán),但是隨著國(guó)家擁有愈來(lái)愈大的處罰權(quán),為了避免國(guó)家處罰權(quán)濫用以及立法中關(guān)于公共利益規(guī)定的具體制度成為權(quán)力尋租的根據(jù),有必要明確個(gè)案中公共利益認(rèn)定的基本內(nèi)容及程序,〔2〕Thom asC.A rthur認(rèn)為美國(guó)聯(lián)邦最高法院通過(guò)SugarInstitute,Inc.v.UnitedStates,297 U.S.553(1936)等案的判決中夸大了《謝爾曼法》授予聯(lián)邦法官的解釋權(quán)。See Thom asC.A rthur,W orkable Antitrust Law:The Statu to ry App roach to Antitrust,62TulaneLawReview,1988,pp.1163、1171-1175.對(duì)這些權(quán)力予以適當(dāng)控制。這就要求國(guó)家干預(yù)權(quán)的行使主體在干預(yù)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行時(shí),必須獲得法律事先的明確授權(quán),合理設(shè)定權(quán)力行使的范圍和正當(dāng)使用的方式。③由于經(jīng)濟(jì)是復(fù)雜的,無(wú)論從現(xiàn)實(shí)還是從發(fā)展的眼光看,競(jìng)爭(zhēng)政策與公共利益或者整體經(jīng)濟(jì)利益都存在沖突的可能性,為增強(qiáng)制度的透明度,穩(wěn)定各方預(yù)期也必須明確認(rèn)定公共利益的方法?！?〕M.RyanW illiam s,RecentDevelopm ent:The Devil They Know:The DOJ’s Flawed Antitrust Leniency Program and ItsCurious Pursuitof Sto lt-N ielsen,85N.C.L.Rev.974,M arch 2007.這也包括公共利益認(rèn)定機(jī)構(gòu)處理案件時(shí)需遵循的案件調(diào)查、行政審理和裁決程序。然而,基于對(duì)世界主要國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)法的文本分析,消費(fèi)者團(tuán)結(jié)和信任社 (CUTs)認(rèn)為大多數(shù)國(guó)家(如美國(guó)、英國(guó)和南非等國(guó)家)在其反壟斷法中都有明確的關(guān)于保護(hù)公共利益的規(guī)定,但是都沒(méi)有關(guān)于“公共利益”的定義,甚至沒(méi)有明確規(guī)定公共利益考量因素的范圍?！?〕See CUTs,sup ra note 1.實(shí)踐中關(guān)于公共利益的認(rèn)定無(wú)章可循的事實(shí)則直接導(dǎo)致了在反壟斷實(shí)踐中普遍存在“公共利益”豁免濫用的現(xiàn)象。如 1930年代,美國(guó)羅斯福政府為應(yīng)對(duì)危機(jī)頒布《國(guó)家產(chǎn)業(yè)復(fù)興法》,以公共利益之名,將過(guò)去認(rèn)為非法的價(jià)格協(xié)議和產(chǎn)量限制協(xié)議合法化。再如在 Sirius衛(wèi)星廣播公司和 XM衛(wèi)星廣播控股公司并購(gòu)案中,美國(guó)聯(lián)邦通信委員會(huì) (FCC)錯(cuò)誤地估計(jì)了二者合并對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的影響,以公共利益為名批準(zhǔn)了兩大巨頭的合并。事實(shí)證明,無(wú)論是 30年代美國(guó)政府的錯(cuò)誤,還是21世紀(jì)的美國(guó)衛(wèi)星廣播巨頭 SiriusXM衛(wèi)星廣播公司 (SIR I)的出現(xiàn)最終都是由消費(fèi)者為此類“錯(cuò)誤”買單?！霸凇怖妗谋幼o(hù)下,壟斷協(xié)議及經(jīng)營(yíng)者集中很可能被豁免,消費(fèi)者福利將被貶損?！薄?〕See LeighM.M urray,SiriusM istake:The FCC’s Failure to Stop aM erger toM onopo ly in Satellite Radio,59Am.U.L.Rev.83,October,2009.可見,盡管“公共利益催生了反壟斷法”,〔6〕RobertH.Bork,TheAntitrustParadox:APolicyatWarWithItself,Second edition,The Free Press(1993),p.19.但是在反壟斷法的實(shí)施中,公共利益在個(gè)案中的認(rèn)定卻并非易事,并且如果沒(méi)有透明的、持續(xù)的公共利益認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和方法,那么公共利益的認(rèn)定必將異化為利益集團(tuán)“羅生門”;如果沒(méi)有公正的、可操作的程序保障機(jī)制,那么個(gè)案中公共利益的認(rèn)定很可能成為專制腐化的病灶、恣意裁判的藏垢之所。

在處于轉(zhuǎn)型時(shí)期的中國(guó),由于國(guó)有企業(yè)性質(zhì)的特殊性及長(zhǎng)期以來(lái)形成的利益影響,如果不能夠很好界定公共利益,當(dāng)國(guó)有企業(yè)的利益與公平競(jìng)爭(zhēng)發(fā)生沖突之時(shí),反壟斷法將極有可能成為政府借保護(hù)競(jìng)爭(zhēng)之名行破壞競(jìng)爭(zhēng)之實(shí)的工具,國(guó)有企業(yè)將成為立法模糊的最大受益者。〔7〕See Zhengxin Huo,A TigerW ithout Teeth:The Antitrust Law of The Peop le’s Republic of China,10Asian-PacificL.&Pol’yJ.32(2008).如最重要的鹽業(yè)專營(yíng)的理由在于:為了消費(fèi)者的身體健康,必須讓他們食用加碘鹽,而為了保證消費(fèi)者食用加碘鹽食鹽必須實(shí)行“壟斷經(jīng)營(yíng)”。時(shí)至今日,我國(guó)碘缺乏的現(xiàn)象大為改觀,但有些高水碘地區(qū)還在被供應(yīng)碘鹽,食用加碘鹽導(dǎo)致了這些地區(qū)甲狀腺疾病增多。鹽業(yè)專營(yíng)究竟是為了保護(hù)公共利益,還是為了維持壟斷帶來(lái)的高利潤(rùn)值得深思。由此觀之,在中國(guó),合理地界定反壟斷法中的公共利益并為其提供實(shí)體上、程序上的保護(hù),是我國(guó)反壟斷法實(shí)施過(guò)程中一個(gè)舉足輕重的問(wèn)題,但我國(guó)相關(guān)競(jìng)爭(zhēng)立法中淺嘗輒止的規(guī)定根本滿足不了實(shí)現(xiàn)立法宗旨的需要,對(duì)公共利益實(shí)現(xiàn)相關(guān)問(wèn)題的研究亟待深入。

二、反壟斷法立法中的公共利益界定

(一)反壟斷立法中公共利益定義的困境

從比較法的角度來(lái)看,少有法律對(duì)公共利益作明確定義,在反壟斷法中亦是如此。在反壟斷法中定義公共利益之難的原因,可歸納為三點(diǎn):第一,從法律外在視角來(lái)考察:“公共”的不確定性和“利益”的不確定性醞釀了公共利益天生的不確定性?！肮病钡牟淮_定性強(qiáng)調(diào)公共利益的受益主體是不確定的,“利益”的不確定性來(lái)自利益內(nèi)容的不確定性、利益的多面性,這種不確定性的根本問(wèn)題在于公共利益的抽象性?！?〕參見陳新民:《德國(guó)公法學(xué)基礎(chǔ)理論》(上冊(cè)),山東人民出版社 2001年版,頁(yè) 182-205。自古以來(lái),盡管對(duì)公共利益的論述可以追述到柏拉圖、亞里士多德、霍布斯等人的著作中,但是公共利益始終爭(zhēng)議性地并存在政治、哲學(xué)、經(jīng)濟(jì)及法律的領(lǐng)域中。在這些領(lǐng)域內(nèi),由公共利益的抽象性導(dǎo)致的界定公共利益的困境似乎從未被克服過(guò)?！?〕V.Held,ThePublicInterestandIndividualInterest,Basic Books(1970),p.210.第二,從法律內(nèi)在視角來(lái)考察:公共利益從來(lái)都是開放性的概念,公共利益的內(nèi)容必然隨著動(dòng)態(tài)的國(guó)家社會(huì)不同情形而有所不同,呈現(xiàn)不確定性與多面性。然而,任何認(rèn)知論上的定義都有其固有的局限性,且立法者認(rèn)識(shí)能力有限,不可能預(yù)見將來(lái)的所有事情,即使立法者能預(yù)見到將來(lái)的一些事情,他也可能由于表現(xiàn)手段有限而不能把它們完全納入法律規(guī)范。易言之,即便立法中能夠界定公共利益,這種界定也只能是公共利益接受社會(huì)、國(guó)家法秩序的價(jià)值概念對(duì)其進(jìn)行判斷的彈性表征,而不可能客觀、完整表達(dá)公共利益應(yīng)有的全部?jī)?nèi)涵。第三,從反壟斷法的起源來(lái)考察:“‘確定性’也許并不是法律和司法固有的性質(zhì),尤其不是普通法固有的性質(zhì)。作為反壟斷法鼻祖的《謝爾曼法》淵源于普通法”,〔10〕(美)歐內(nèi)斯特·蓋爾霍恩、威廉姆·科瓦契奇、斯蒂芬·卡爾金斯:《反壟斷法與經(jīng)濟(jì)學(xué)》(第 5版),任勇、鄧志松、尹建平譯,法律出版社 2009年版,頁(yè) 3。這就可以解釋為什么“在世界各國(guó)的法律系統(tǒng)中,沒(méi)有哪一個(gè)法律系統(tǒng)能夠像反壟斷法律系統(tǒng)那樣具有不確定性及如此眾多的理解和執(zhí)行歧義”?！?1〕See CUTs,sup ra no te 1反壟斷法中公共利益的定義之難根深蒂固,這就可以解釋為什么鮮有立法對(duì)其做出定義。退一步而言,即便立法者能給“公共利益”一個(gè)明確的定義,公共利益的實(shí)現(xiàn)也絕非易事。因?yàn)椴粌H概念過(guò)于彌散 (diffuse)的公共利益將難以指導(dǎo)行動(dòng),而且在市場(chǎng)的外衣下,過(guò)于狹隘的公共利益定義會(huì)阻礙立法者給本該受到特殊保護(hù)的利益以應(yīng)得的保護(hù)。〔12〕M ike Feintuck,ThePublicInterestinRegulation,Oxford University Press(2004),pp.204-225.

然而,公共利益定義之難并不意味這道難題無(wú)解。事實(shí)上,任何法律都不是完備的,在人類放棄被柏拉圖稱為“最優(yōu)”的方式——哲王之治,轉(zhuǎn)而求助于異己的、獨(dú)立于自身的規(guī)則體系——法治,來(lái)協(xié)調(diào)社會(huì)中的利益沖突之時(shí),人類就已經(jīng)認(rèn)識(shí)到法律固有的不合目的性、不周延性、模糊性、滯后性等缺陷。由于任何社會(huì)都不可能處于一個(gè)沒(méi)有法律規(guī)則的“真空”階段,“服從壞的法律并主張通過(guò)合法途徑對(duì)其加以修改,這要比不服從法律好一些”?！?3〕(英)沃克:《牛津法律大辭典》,光明日?qǐng)?bào)出版社 1988年版,頁(yè) 519。進(jìn)一步而言,反壟斷法對(duì)公共利益的價(jià)值追求,也表現(xiàn)為以建立和維護(hù)自由、有序的競(jìng)爭(zhēng)秩序?yàn)榛緝?nèi)容。因?yàn)榱己玫淖杂?、公平的市?chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序,最有利于提升消費(fèi)者的福利,也是實(shí)現(xiàn)消費(fèi)者權(quán)益的一般性條件。反壟斷法就是通過(guò)化解由反競(jìng)爭(zhēng)行為所引起的經(jīng)營(yíng)者與消費(fèi)者、經(jīng)營(yíng)者之間的矛盾沖突,通過(guò)對(duì)競(jìng)爭(zhēng)秩序的維護(hù)和對(duì)資源的優(yōu)化配置,來(lái)促進(jìn)公共利益。值得一提的是,盡管關(guān)于什么類型的競(jìng)爭(zhēng)秩序最能夠在競(jìng)爭(zhēng)自由與競(jìng)爭(zhēng)秩序之間謀求一種動(dòng)態(tài)的平衡與一致沒(méi)有定論,盡管蘊(yùn)藏在保護(hù)競(jìng)爭(zhēng)或維護(hù)競(jìng)爭(zhēng)秩序之中的根本性價(jià)值目標(biāo)在不同國(guó)家、不同時(shí)期具有不同的內(nèi)容和優(yōu)先性,但是我們可以確定的是反壟斷法的根本性價(jià)值目標(biāo)在于通過(guò)保護(hù)競(jìng)爭(zhēng)或維護(hù)競(jìng)爭(zhēng)秩序來(lái)實(shí)現(xiàn)社會(huì)整體經(jīng)濟(jì)效率和社會(huì)實(shí)質(zhì)公平?！?4〕參見吳宏偉、魏煒:“論反壟斷法的價(jià)值目標(biāo)”,《法學(xué)家》2005年第 3期。因此,即便模糊性、不確定性是反壟斷法不可克服的缺陷,但這絕對(duì)不能成為人們放棄反壟斷立法的理由,也不是人們可以任憑公共利益在反壟斷法實(shí)施中信馬由韁的借口。

(二)公共利益的立法表達(dá)方式

公共利益的概念盡管抽象,但絕非飄渺不可及;公共利益概念的羅生門特征只是表象,因?yàn)楣怖鎸?shí)際上是價(jià)值問(wèn)題,可以借助思考、討論、批判及訴諸憲法理念及法理,在不同情況取得某些程度的具體結(jié)論?！?5〕參見陳新民 ,見前注〔8〕,頁(yè) 206。現(xiàn)代諸多部門法律中都涉及維護(hù)公共利益的立法條款,通過(guò)正面或反面類型化的列舉,或通過(guò)概念解析或概念辨析來(lái)闡明公共利益的內(nèi)涵,相關(guān)表達(dá)方式的制度設(shè)計(jì)經(jīng)驗(yàn)值得我國(guó)反壟斷法借鑒。以域外物權(quán)立法中的公共利益概念界定為例,確定公共利益主要有兩種方式:一是概括式。即在與土地征用有關(guān)的法律法規(guī)中僅原則性地規(guī)定“只有出于公共利益方可發(fā)動(dòng)土地征用權(quán)”,但對(duì)到底哪些屬于“公共利益”未加以明確界定。如澳大利亞 1989年《土地征用法》規(guī)定,“公共目的”是指議會(huì)有權(quán)力制定法律來(lái)限定的與國(guó)家土地有關(guān)意圖的任何目的?！?6〕See Australia LandsA cquisition A ct1989,Part II-Interp retation,Section 6.二是列舉式。即在與土地征用有關(guān)的法律中詳盡地列出在哪些“公共利益”的情況下方能發(fā)動(dòng)征用權(quán),例如日本、韓國(guó)等。從立法實(shí)踐來(lái)看,采取列舉式立法模式的國(guó)家從數(shù)量上來(lái)說(shuō)是絕對(duì)的多數(shù)。而列舉式立法模式體現(xiàn)的是在認(rèn)清公共利益定義難的現(xiàn)實(shí)情況后,“通過(guò)憲法解釋、法律解釋,不斷細(xì)化公共利益的內(nèi)容,建立公共利益類型化制度”〔17〕韓大元:“憲法文本中‘公共利益’的規(guī)范分析”,《法學(xué)論壇》2005年第 1期,頁(yè) 9。的一種變通,是立法“不拋棄不放棄但要講究策略”原則的體現(xiàn)?！?8〕王利明教授認(rèn)為,從現(xiàn)實(shí)需要來(lái)看,對(duì)公共利益進(jìn)行類型化,其積極意義至少有四:有利于對(duì)公共利益進(jìn)行更為準(zhǔn)確的界定和更為周密的保護(hù);有利于為其他利益形態(tài)的保障提供依據(jù);有利于為公權(quán)力的正確行使提供指導(dǎo)和規(guī)范;有利于司法機(jī)關(guān)在個(gè)案中準(zhǔn)確判斷公共利益是否存在,有助于法官按照類型化的指引辦案,防止向一般條款逃逸。參見王利明:“論征收制度中的公共利益”,《政法論壇》2009年第 2期。誠(chéng)如拉倫茨所言:“當(dāng)抽象的一般概念及其邏輯體系不足以掌握生活現(xiàn)象或意義脈絡(luò)的多樣表現(xiàn)形態(tài)時(shí),大家首先會(huì)想到的輔助思考形式是‘類型’?！薄?9〕(德)卡爾·拉倫茨:《法學(xué)方法論》,陳愛娥譯,商務(wù)印書館 2004年版,頁(yè) 347。進(jìn)一步而言,列舉式的立法模式還可一分為二:①封閉式列舉。這種模式下,法律對(duì)于“公共利益”作出了詳盡的列舉。如日本土地征用法和其他法律將符合公共利益的征地范圍嚴(yán)格限定在關(guān)系國(guó)家和民眾利益的公益事業(yè)項(xiàng)目之內(nèi),共包括 17類。②開放式列舉。在這一模式下,法律既具體列舉,又設(shè)置兜底條款。例如,我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)《土地法》第 208條規(guī)定:“因下列事業(yè)的需要可依本法的規(guī)定征收私有土地,但征收的范圍,應(yīng)以其事業(yè)所必須者為限:國(guó)防設(shè)施;交通事業(yè);公用事業(yè);水利事業(yè);公共衛(wèi)生;政府機(jī)關(guān)、地方自治機(jī)關(guān)及其他公共建筑;教育、學(xué)術(shù)及慈善事業(yè);國(guó)營(yíng)事業(yè);其他由政府興辦以公益為目的的事業(yè)?！辫b于概括式立法模式與封閉式列舉模式都難以承載公共利益的界定問(wèn)題,筆者認(rèn)為采取開放式列舉界定公共利益的方法更為恰當(dāng)。惟其如此,才能應(yīng)對(duì)未來(lái)社會(huì)不斷發(fā)展和新興事物不斷產(chǎn)生的需要,同時(shí)也能夠使法律具有處理千變?nèi)f化之法律現(xiàn)象所需要的規(guī)范彈性。〔20〕參見黃茂榮:《法學(xué)方法與現(xiàn)代民法》,中國(guó)政法大學(xué)出版社 2001年版,頁(yè) 301。因此,對(duì)于公共利益的考量,我國(guó)未來(lái)的反壟斷法實(shí)施細(xì)則仍有必要借鑒上述其他部門法的立法經(jīng)驗(yàn)。

(三)反壟斷法的選擇

任何法都是在一定的價(jià)值觀指引下,以保護(hù)某類對(duì)象的利益為旨?xì)w的。因此,一部法律發(fā)展的歷史,可以說(shuō)就是法所保護(hù)的對(duì)象或保護(hù)的利益轉(zhuǎn)換的歷史。法律的革命,其實(shí)質(zhì)就是由社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件及價(jià)值觀念轉(zhuǎn)化而引起的法所保護(hù)的對(duì)象或利益的巨大變化或轉(zhuǎn)向。分析反壟斷法保護(hù)對(duì)象的轉(zhuǎn)向,可以管窺其與傳統(tǒng)私法或當(dāng)代中國(guó)主流法律理論的迥異。〔21〕參見劉水林:“反壟斷法的挑戰(zhàn)——對(duì)反壟斷法的整體主義解釋”,《法學(xué)家》2010年第 1期。

1.類型化的中心價(jià)值

當(dāng)“作為請(qǐng)求權(quán)、作為法學(xué)家使用的利益”和“作為好處、作為經(jīng)濟(jì)學(xué)家使用的利益”〔22〕(美)羅斯科·龐德:《法理學(xué)》(第三卷),廖德宇譯,法律出版社 2007年版,頁(yè) 23。相區(qū)分的時(shí)候,在現(xiàn)代社會(huì)背景下,有著悠久歷史的公共利益理論發(fā)生了從法律外抽象的政治理念向法律內(nèi)具體概念的轉(zhuǎn)向。內(nèi)在法律視角下的公共利益是作為法律文本中一個(gè)具體的法律概念出現(xiàn)的,有著特定的指涉對(duì)象?！?3〕參見倪斐:“論公共利益的現(xiàn)代法律轉(zhuǎn)向”,《政治與法律》2009年第 9期。因此,要對(duì)作為利益之一的公共利益進(jìn)行保護(hù),首先必須確定哪些類型的利益應(yīng)被認(rèn)可和保護(hù) (受益對(duì)象)及利益包含哪些具體內(nèi)容 (尤其是核心內(nèi)容)。類型不是無(wú)緣由的臆想,“在描述事件的屬類時(shí),類型學(xué)的思考總是維持其與指導(dǎo)性價(jià)值觀點(diǎn)間的聯(lián)系,因?yàn)樗斜豢剂康奶卣鞫既∠蛴谶@個(gè)——促成整體類型的——中心價(jià)值,惟有如此,它們‘才具有價(jià)值’”?！?4〕拉倫茨 ,見前注〔19〕,頁(yè) 101。我們必須承認(rèn),每個(gè)價(jià)值目標(biāo),可以形成一個(gè)公共利益,而在一個(gè)公共利益的標(biāo)的上,可能存在幾個(gè)價(jià)值標(biāo)準(zhǔn),不同的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)之間的沖突又似乎不可避免。如正義是法的一般價(jià)值目標(biāo),而我國(guó)反壟斷法的目標(biāo)中還蘊(yùn)含了效率的內(nèi)容,那么當(dāng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)認(rèn)為A和 B公司存在壟斷協(xié)議行為卻很難獲取證據(jù)之時(shí),它是應(yīng)該赦免“告密者”來(lái)獲取證據(jù) (效率),還是應(yīng)該等待調(diào)查獲取證據(jù),以便給從事相同危害行為的 A和 B公司同樣的處罰 (正義)?在效率與公平正義之間的取舍該如何進(jìn)行?是由二者形成兩個(gè)公益之后,再選擇一個(gè)最優(yōu)的公益,而淘汰其他的公共利益?還是應(yīng)該在不同的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)中,選擇一個(gè)最優(yōu)考慮的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn),而后形成公共利益?〔25〕See K lein,W.:Zum Begriff des?ffen tlichen Interesses,1969,S.72-74.立法的現(xiàn)實(shí)告訴我們,答案當(dāng)然是后者。在各國(guó)反壟斷法的立法宗旨中,世界各國(guó)反壟斷立法無(wú)論采用概括式還是列舉概括式立法模式,也無(wú)論其對(duì)“公共利益”解釋有何不同的角度,但萬(wàn)變不離其宗,歸納起來(lái)都是解釋“在什么樣的條件下可以啟動(dòng)公共利益豁免”,〔26〕M ike Feintuck,sup ra note 11,p.18.并且解釋的目標(biāo)是為了保護(hù)與增進(jìn)消費(fèi)者福利?！?7〕RobertH.Bork,sup ra note 6,p.51.如《經(jīng)濟(jì)合作組織競(jìng)爭(zhēng)法的基本框架》規(guī)定:“競(jìng)爭(zhēng)法的基本目的是改善經(jīng)濟(jì)效能,以使消費(fèi)者享受較低的價(jià)格、更多的選擇和更好的產(chǎn)品質(zhì)量?！?009年修訂的《加拿大競(jìng)爭(zhēng)法》第 1條強(qiáng)調(diào)要為消費(fèi)者提供競(jìng)爭(zhēng)性價(jià)格和商品選擇。日本 2005年修訂的《禁止私人壟斷及確保公平交易法》旨在通過(guò)禁止私人壟斷等手段以確保一般消費(fèi)者的福利。2004年修訂的《芬蘭競(jìng)爭(zhēng)法》第 1條強(qiáng)調(diào),在適用該法時(shí),應(yīng)對(duì)消費(fèi)者的福利給予特別關(guān)注。類似的規(guī)定也出現(xiàn)在韓國(guó)、南非、新加坡等國(guó)家的競(jìng)爭(zhēng)法中。可以說(shuō),對(duì)消費(fèi)者福利的保護(hù),不僅是美國(guó)反托拉斯法的主線,而且是多樣化的各國(guó)反壟斷法立法宗旨的契合點(diǎn)。反壟斷法上的消費(fèi)者福利導(dǎo)向已經(jīng)在世界上的大多數(shù)國(guó)家和地區(qū)獲得支持,并成為“公共利益”解釋的國(guó)際趨勢(shì)?！?8〕這里所指的消費(fèi)者福利,并非指?jìng)€(gè)別的消費(fèi)者利益。反壟斷法保護(hù)的重心所指涉的對(duì)象是整體的消費(fèi)者福利,包括所有消費(fèi)者與經(jīng)營(yíng)者共處的自由與公平的競(jìng)爭(zhēng)秩序、消費(fèi)者自身利益的增擴(kuò)等等。其實(shí),反壟斷法對(duì)行為是否違法以及維護(hù)的社會(huì)整體或公共利益的判定標(biāo)準(zhǔn)是目的程序式的。臺(tái)灣學(xué)者蘇永欽教授指出,“規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的競(jìng)爭(zhēng)秩序,不但是一個(gè)法律問(wèn)題,更是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題。經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象的掌握,不同于白紙黑字的法律條文。經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的力量,本質(zhì)上就有超出人為法律框架的潛能……故而以追求安定性的法律來(lái)規(guī)范不斷變化的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象,本是一項(xiàng)極為困難的任務(wù)。正因?yàn)槿绱?立法者往往在制定經(jīng)濟(jì)法時(shí),使用的是‘目的程式’(僅表示出立法者意欲追求的目標(biāo))而非一般傳統(tǒng)法律的‘條件程式’(法律預(yù)先規(guī)定構(gòu)成要件及法律效果)。”參見蘇永欽:“經(jīng)濟(jì)法——已開發(fā)國(guó)家的任務(wù)與難題”,轉(zhuǎn)引自賴源河編審:《公平交易法新論》,中國(guó)政法大學(xué)出版社、元照出版公司 2002年版,頁(yè) 36。大陸學(xué)者類似的看法參見劉水林,見前注〔21〕。

反壟斷法中公共利益的內(nèi)容涉及面廣,且很模糊,如節(jié)約能源、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、自然壟斷行業(yè)、農(nóng)業(yè)以及保護(hù)環(huán)境等等。誠(chéng)然,某些公共利益的內(nèi)容并非一定直接是 (甚或不是)消費(fèi)者福利本身,對(duì)消費(fèi)者利益的維護(hù)也往往不那么直接和明顯,〔29〕反壟斷法盡管強(qiáng)調(diào)保護(hù)消費(fèi)者利益,但是這種保護(hù)與消費(fèi)者作為個(gè)體所對(duì)特定的商品與服務(wù)享有的權(quán)利無(wú)關(guān)。See Zhengxin Huo,sup ra note 7.但是,利益的背后最終關(guān)心指涉的對(duì)象或價(jià)值追求的目標(biāo)卻是消費(fèi)者福利。在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中,違法的競(jìng)爭(zhēng)行為對(duì)個(gè)體利益的損害常常為個(gè)體所不知不覺,比如占有市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)地位的企業(yè)進(jìn)行掠奪性定價(jià),在短期內(nèi)這是對(duì)消費(fèi)者有利的,但是從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看,這種行為不利于消費(fèi)者獲得長(zhǎng)期的低價(jià)格,所以,基于公共利益的理由應(yīng)該禁止這種行為。這也證明,反壟斷法對(duì)市場(chǎng)行為的基本態(tài)度——著重于規(guī)制或者控制某種行為,防止該種行為超出“公共利益”的限度。

2.類型化的實(shí)現(xiàn)方式

公共利益的類型化并不意味著要在反壟斷法或者某一部法律中對(duì)全部公共利益的類型進(jìn)行詳細(xì)列舉。因?yàn)?①公共利益不僅涉及社會(huì)生活的很多領(lǐng)域,且其內(nèi)涵與外延具有明顯的開放性與不確定性。希冀在一部反壟斷法中用一個(gè)列舉涉及公共利益情形的法條來(lái)解決界定公共利益的問(wèn)題是不現(xiàn)實(shí)的。如由于壟斷協(xié)議行為是“最重大的反競(jìng)爭(zhēng)行為”,〔30〕OECD,Repo rton the Natu re and Impactof Hard Co re Cartels and Sanctions against Cartels underNationalCompetition Law s,July 2002,http://www.oecd.org/dataoecd/16/20/2081831.pdf,last visit at July 08,2009.因此在基于公共利益的事由對(duì)其可豁免性進(jìn)行考量時(shí)應(yīng)該較濫用市場(chǎng)支配地位及經(jīng)營(yíng)者集中行為的考量更加嚴(yán)格。且反壟斷法尚未詳細(xì)列舉對(duì)數(shù)種壟斷行為的豁免事由,當(dāng)然單憑反壟斷法也不能完成這項(xiàng)工作,這就要求在以后的反壟斷法實(shí)施細(xì)則或者相關(guān)實(shí)施辦法中對(duì)該問(wèn)題做出進(jìn)一步的補(bǔ)充。②公共利益有不同的層次,反壟斷法不宜做籠統(tǒng)的規(guī)定。公共利益的層次復(fù)雜性決定了在法律上對(duì)其類型化是困難的,我國(guó)反壟斷法應(yīng)該對(duì)此盡量做出明確規(guī)定,但這并不要求反壟斷法本身必須給公共利益一個(gè)確定的術(shù)語(yǔ)解釋,也并不要求反壟斷法中需包含涉及公共利益的全部情形。現(xiàn)實(shí)的選擇是:反壟斷法中公共利益的界定應(yīng)該在與憲法所保護(hù)的公民的生存權(quán)、安全權(quán)、私有財(cái)產(chǎn)權(quán)等不抵觸的情況下,突出以“保護(hù)與增進(jìn)消費(fèi)者福利”為中心價(jià)值而形成反壟斷法中的公共利益。并且,反壟斷法中公共利益可根據(jù)壟斷行為的不同特征進(jìn)而細(xì)分為不同的公共利益的具體情形,以此為標(biāo)準(zhǔn)來(lái)分析我國(guó)反壟斷法中公共利益的界定模式。據(jù)此,我們可發(fā)現(xiàn),我國(guó)《反壟斷法》在第 1條明確規(guī)定該法制定的目的之一是要維護(hù)公共利益和消費(fèi)者利益 (可以視為概括性條款),在第 7、15、28、55、56條就采取排除法或列舉法對(duì)某些壟斷協(xié)議和行為予以豁免,在 27條明確規(guī)定了經(jīng)營(yíng)者集中審查中有關(guān)公共利益界定的類型?？梢?我國(guó)反壟斷立法中關(guān)于公共利益界定的方式基本上是概括式與列舉式相結(jié)合。這種層次分明的類型化,將大大提升反壟斷法中公共利益的開放性,使它能緊跟社會(huì)發(fā)展的步伐、適應(yīng)具體時(shí)勢(shì)的客觀需要。因此,筆者認(rèn)為,如果說(shuō)我國(guó)反壟斷立法中關(guān)于公共利益界定存在闕如,那么這種闕如不應(yīng)由立法模式的不恰當(dāng)來(lái)承擔(dān)責(zé)任,且未來(lái)反壟斷立法的完善也不應(yīng)該拘泥于立法模式的選擇探討,而應(yīng)該立足于如何將壟斷協(xié)議、經(jīng)營(yíng)者集中的公共利益類型科學(xué)化,如何補(bǔ)充關(guān)于濫用市場(chǎng)支配地位及行政壟斷中公共利益類型的規(guī)定等具體可操作的問(wèn)題。

三、反壟斷法執(zhí)法中公共利益的認(rèn)定

公共利益的概念即便是在類型化之后,仍然存在一定程度的不確定性和模糊性。當(dāng)然,這種不確定性絕不是意味可以任意擴(kuò)大行政執(zhí)法行為合法化的空間,相反,它是對(duì)政府行為的嚴(yán)格約束和政府行政水平的考驗(yàn)。在這種條件下,把價(jià)值問(wèn)題轉(zhuǎn)換為程序問(wèn)題不失為打破僵局的一個(gè)明智之舉。因?yàn)槌绦蛩哂械慕Y(jié)構(gòu)開放和過(guò)程緊縮的特性,一方面,可以限制行政官吏的裁量權(quán),維持法的穩(wěn)定性和自我完結(jié)性;另一方面,可以使法律系統(tǒng)具有更大的可塑性和適應(yīng)能力?！?1〕參見季衛(wèi)東:《法律程序的意義——對(duì)中國(guó)法制建設(shè)的另一種思考》,中國(guó)法制出版社 2004年版,頁(yè)15。將公共利益的認(rèn)定納入程序控制的范疇,首先應(yīng)該從執(zhí)法程序的明晰做起?！?2〕需指出的是,在現(xiàn)代法治社會(huì),只有立法和司法機(jī)關(guān)才擁有最終認(rèn)定什么是公共利益的權(quán)力。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)是要靠行政行為來(lái)實(shí)現(xiàn)立法和司法機(jī)關(guān)所認(rèn)定的公共利益。

(一)認(rèn)定的主體:多元下的平等

我國(guó)《反壟斷法》第 15條第 1款第七項(xiàng)則將公共利益認(rèn)定的權(quán)限交給“法律”和國(guó)務(wù)院,〔33〕我國(guó)《反壟斷法》在 15條第 1款第 7項(xiàng)規(guī)定指出,具有“法律和國(guó)務(wù)院規(guī)定的其他情形”的壟斷協(xié)議可以不適用本法第 13條、第 14條的規(guī)定,即獲得豁免。這樣的做法有待商榷。首先,“法律”不是一個(gè)客觀存在的主體,主體虛化的外衣之下,這項(xiàng)本該屬于公眾的權(quán)力將旁落到客觀存在的、狹隘的特定集團(tuán)手中。其次,國(guó)務(wù)院是最高的行政機(jī)構(gòu),代表國(guó)家行使執(zhí)法權(quán)力的機(jī)構(gòu) (國(guó)家發(fā)改委、工商總局、商務(wù)部)是其下屬機(jī)構(gòu)。在“父愛主義”情節(jié)困擾下的行政機(jī)構(gòu),當(dāng)“孩子”成為爭(zhēng)議一方之時(shí),要求“父親”來(lái)評(píng)判并秉持公平,這顯然是不切實(shí)際的做法。進(jìn)而言之,由作為糾紛一方當(dāng)事人的執(zhí)法機(jī)構(gòu)來(lái)充當(dāng)認(rèn)定主體也是不科學(xué)的,因?yàn)檫@有違“任何人都不能充當(dāng)自己案件的法官”的自然正義的法則。進(jìn)一步而言,有學(xué)者甚至認(rèn)為“從各國(guó)經(jīng)驗(yàn)來(lái)看,對(duì)公共利益的具體判斷都是由法院來(lái)進(jìn)行的。由司法機(jī)關(guān)按照法律所認(rèn)可的表決程序和表決規(guī)則認(rèn)可公共利益,是大多數(shù)國(guó)家和地區(qū)的通行做法”?！?4〕參見王軼、關(guān)淑芳:“論物權(quán)法中的‘公共利益’”,載《判解研究》2007年第 2輯。不過(guò),筆者認(rèn)為,這種在個(gè)案中,由法官通過(guò)判決來(lái)判斷公共利益是否可以發(fā)動(dòng)的做法并不意味法官或者司法機(jī)構(gòu)就是公共利益的認(rèn)定主體,至少不是唯一的認(rèn)定主體。其原因在于:①公共利益既然標(biāo)榜為公共的利益,那就只有作為公共的眾人才有判斷的權(quán)力。任何排斥民眾的參與,排斥議會(huì)的監(jiān)督,單純以行政機(jī)關(guān)甚至行政領(lǐng)導(dǎo)人個(gè)人意志進(jìn)行的所謂公共利益的判斷,都缺乏冠以公共利益之名的正當(dāng)理由。那種認(rèn)為民眾的愿望可以被“精英”而不是人民參與討論、投票、決定更容易確定的做法更是無(wú)稽之談?！?5〕R ichard A.Posner,The Sup rem e Court,2004 Term:Foreword:A Po litical Court,119Harv.L.Rev.31,2005.②公共利益的認(rèn)定涉及憲法分權(quán)問(wèn)題,該權(quán)力的行使貫穿立法、執(zhí)法、司法的全過(guò)程。立法者只能對(duì)此做出概括性規(guī)定,執(zhí)法者一般充當(dāng)組織公共利益具體判斷標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)定的角色 (如電價(jià)上漲,國(guó)家發(fā)改委負(fù)責(zé)組織聽證會(huì)),當(dāng)且僅當(dāng)當(dāng)事人之間對(duì)公共利益的認(rèn)定產(chǎn)生糾紛和沖突時(shí),法院才介入,對(duì)兩造各執(zhí)的理由進(jìn)行判斷,確定爭(zhēng)執(zhí)的問(wèn)題是否屬于公共利益?？傊?在公共利益認(rèn)定的過(guò)程中,公眾是一個(gè)很重要的角色,不僅行政機(jī)關(guān)難以越俎代庖,司法機(jī)關(guān)也同樣難以用判決裁定代替公眾的判斷。為保證公眾認(rèn)定公共利益的主體性權(quán)利,對(duì)公共利益認(rèn)定最基本的要求是:

1.立法應(yīng)該明確公眾的參與權(quán)及參與途徑

這可以改變一般公眾缺乏對(duì)“公共利益”一詞的解釋權(quán)和話語(yǔ)權(quán)的狀況。按照美國(guó)《反托拉斯程序和處罰法》(Tunney法案)規(guī)定,協(xié)議裁決在生效前 60天,必須將其內(nèi)容公布于《聯(lián)邦公報(bào)》(FederalRegister)上接受民眾評(píng)論,以確定協(xié)議是否滿足公共利益要求。如在微軟案件中,美國(guó)司法部收到 3萬(wàn)多份評(píng)論,其中有 1.25萬(wàn)參與者反對(duì)協(xié)議,1萬(wàn)人表示贊同,9500人并未表示觀點(diǎn)?！?6〕JoeW ilcox,M icrosoft,DOJ tweak settlem ent term s,Feb.28,2002,http://new s.cnet.com/2100-1001-847355.htm l,last visit at Ju ly 04,2009.在美國(guó)的司法實(shí)踐中,法院在確定是否符合公共利益時(shí),一般都會(huì)以是否經(jīng)過(guò)民意代表審查作為標(biāo)準(zhǔn),而極力避免自己另做判斷。特別值得注意的是,由于壟斷組織不僅運(yùn)用它們所擁有的經(jīng)濟(jì)權(quán)力,排除人們通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)獲取物質(zhì)成功的機(jī)會(huì),而且壟斷組織憑借他們擁有的巨大財(cái)富腐蝕立法程序,以犧牲社會(huì)其他成員為代價(jià)謀取自身利益?！?7〕DavidM illon,The Sherm an A ctand Balance of Power,61S.Cal.L.Rev.,1219(1988).在我國(guó)行政壟斷仍很猖獗,許多行政壟斷控制的行業(yè)無(wú)不濫用其所擁有的壟斷優(yōu)勢(shì),把為了保證供給而采取的“壟斷”變成了企業(yè)獲得“壟斷暴利”和企業(yè)員工獲得“壟斷福利”的工具,嚴(yán)重?fù)p害了社會(huì)的公共福利。〔38〕參見胡鴻高:“論公共利益的法律界定——從要素解釋的路徑”,《中國(guó)法學(xué)》2008年第 4期。而一旦行政部門利益與公共利益沖突,政府可能利用各種手段阻礙公眾參與、表達(dá)意見,包括提高參與成本,設(shè)置參與障礙等,或者將公眾參與形式化,最終使得競(jìng)爭(zhēng)秩序遭到破壞。所以,我們既要警惕某些個(gè)人利益、部門利益、階層利益以普遍的公共利益面目出現(xiàn),也要警惕公共權(quán)力的膨脹與濫用,還要警惕未經(jīng)公共性論辯,以簡(jiǎn)單多數(shù)的投票方式用個(gè)人利益之和的“眾意”代替“公意”?！?9〕參見沈湘平:“個(gè)人利益、普遍利益與公共性批判”,《哲學(xué)研究》2008年第 10期。因此,我國(guó)反壟斷立法應(yīng)當(dāng)明確公眾參與公共利益認(rèn)定的機(jī)會(huì)和途徑,如聽證會(huì)等形式,從而強(qiáng)調(diào)和推崇公共利益價(jià)值判斷的基礎(chǔ)應(yīng)該從數(shù)量判斷向質(zhì)量判斷轉(zhuǎn)型。

2.程序應(yīng)該公開透明

以公共利益為理由豁免一些具有反競(jìng)爭(zhēng)效果的行為會(huì)侵犯一些消費(fèi)者的合法權(quán)利及傷害一些經(jīng)營(yíng)者的基本權(quán)利。因此,在發(fā)動(dòng)公共利益的過(guò)程中必須做到?jīng)Q策和執(zhí)行全過(guò)程的公開透明,依法保障公眾及行政相對(duì)人的知情權(quán)、聽證權(quán)、陳述權(quán)、申辯權(quán)、參與決策權(quán)等程序權(quán)利和民主權(quán)利的有效行使,最終保障該發(fā)動(dòng)行為的合法有效。

(二)認(rèn)定的方法:以協(xié)商為基礎(chǔ)

在 2002年臺(tái)灣微軟案中,面對(duì)臺(tái)灣微軟公司提出的行政和解申請(qǐng),公平交易委員會(huì)的基本立場(chǎng)是,和解應(yīng)以符合公共利益為前提。由于臺(tái)灣地區(qū)《公平交易法》規(guī)定的最高罰款金額為 2500萬(wàn)元,對(duì)微軟來(lái)說(shuō)嚇阻效果不大,而由微軟提出包括降價(jià)等在內(nèi)的改善方案,比較符合臺(tái)灣的公眾利益,因此,公平交易委員會(huì)同意行政和解?！?0〕參見王先林:《W TO競(jìng)爭(zhēng)政策與中國(guó)反壟斷法》,北京大學(xué)出版社 2005年版,頁(yè) 9。事實(shí)上,美國(guó)律師協(xié)會(huì)的研究表明,至少有 70%的反托拉斯糾紛是通過(guò)協(xié)商的方式解決的,〔41〕See R C lifford Potter,Settlem entof C laim s and L itigation in theUS:LegalRules,Negotiation Strategies and In-House Guidelines,14Int’lBus.Law.51(1986).且?guī)缀跛兄卮蟮陌讣际峭ㄟ^(guò)協(xié)商和解的方式結(jié)案。2009年,在歷經(jīng)近 8年的爭(zhēng)議之后微軟公司也最終與歐盟委員會(huì)達(dá)成和解。值得一提的是,經(jīng)營(yíng)者與執(zhí)法機(jī)構(gòu)之間的和解 (承諾)都是以不違反公共利益為前提的,任何違反公共利益的和解都將歸于無(wú)效。

在反壟斷實(shí)踐中,以協(xié)商為基礎(chǔ)的經(jīng)營(yíng)者承諾制度在反壟斷實(shí)踐中大行其道的原因在于,實(shí)體規(guī)則的原則性與不確定性大大減損了反壟斷法直接適用的效力,反壟斷立法難以對(duì)現(xiàn)實(shí)中復(fù)雜的壟斷違法行為作出周密規(guī)定。同時(shí),反壟斷立法中公共利益的不確定性留下了諸多難題于執(zhí)法中。如隨著新經(jīng)濟(jì)時(shí)代的來(lái)臨,反托拉斯執(zhí)法面臨的課題皆比以往來(lái)得復(fù)雜 (如產(chǎn)品周期變短、產(chǎn)業(yè)集資、瓜分市場(chǎng)或是因技術(shù)壟斷而形成獨(dú)占等)。在嚴(yán)重的不確定性面前,掌管市場(chǎng)交易秩序的反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)規(guī)范廠商競(jìng)爭(zhēng)行為時(shí),常常會(huì)面臨“三難困境”:一是即便其窮盡調(diào)查手段也未必能發(fā)現(xiàn)事實(shí)真相;二是違法事實(shí)難以證明的情況;三是即便能夠發(fā)現(xiàn)與證明違法事實(shí),也不符合成本及效率的要求。因此,在反壟斷執(zhí)法實(shí)踐中,執(zhí)法機(jī)關(guān)除了事前頻繁運(yùn)用非正式手段,讓政策利害關(guān)系人得以了解最新的政策走向之外,事后則大多以“協(xié)商”等溫和方式,禁止或調(diào)整可能違法的廠商行為,并借此監(jiān)控廠商未來(lái)的一舉一動(dòng),以維護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。對(duì)執(zhí)法困境的克服以及由實(shí)體到程序的轉(zhuǎn)向,已使現(xiàn)代反壟斷法逐漸走向程序化。當(dāng)前世界各國(guó)反壟斷法在現(xiàn)代的發(fā)展,逐漸表現(xiàn)出由實(shí)體制度建構(gòu)向協(xié)商制度建構(gòu)轉(zhuǎn)變的傾向,壟斷判斷與懲罰往往只能由執(zhí)法者通過(guò)具體案件加以確定,在某種程度上,反壟斷的重心不再是立法問(wèn)題,而是執(zhí)法問(wèn)題。在現(xiàn)代社會(huì)各種復(fù)雜的利益矛盾沖突中,經(jīng)營(yíng)者與執(zhí)法機(jī)構(gòu)之間的協(xié)商應(yīng)建立在對(duì)多元主義和社會(huì)分化的充分考量之上,其目的在于為多元的社會(huì)利益主體表達(dá)提供充足的合法性。

就公共利益認(rèn)定的方式而言,首先要求把協(xié)商議題限制在公共利益范圍之內(nèi),并且“協(xié)商強(qiáng)制公民的建議必須以共同的善為依歸”?！?2〕(美)詹姆斯·博曼、威廉·雷吉主編:《協(xié)商民主:論理性與政治》,陳家剛等譯,中央編譯出版社2006年版 ,頁(yè) 8“導(dǎo)言 ”。這就要求,一方面有必要引進(jìn)該制度以提高反壟斷法的執(zhí)法效率;另一方面為避免執(zhí)法機(jī)構(gòu)被經(jīng)營(yíng)者俘獲達(dá)成有損于公共利益或者其他利益相關(guān)者的和解契約,必須加強(qiáng)對(duì)和解契約的締結(jié)過(guò)程及內(nèi)容的監(jiān)督。例如,以美國(guó)為例,一個(gè)具體的經(jīng)營(yíng)者承諾契約是這樣運(yùn)行的:①由當(dāng)事雙方 (執(zhí)法機(jī)構(gòu)與壟斷行為嫌疑人)在平等的基礎(chǔ)上訂立契約,形成“承諾書”(decree)。該承諾書在生效前,應(yīng)該公布一段時(shí)間 (通常為60天),供公眾評(píng)論。②法院應(yīng)該對(duì)承諾書的內(nèi)容進(jìn)行司法審查。在參考公示期間公眾的反饋意見及專家意見后做出同意或者否定承諾書的裁決。③如果法院認(rèn)為該承諾書不符合公共利益,那么當(dāng)事方可以重新協(xié)商或者提出上訴;如果法院認(rèn)為該承諾書符合公共利益,那么雙方當(dāng)事人可以開始執(zhí)行該協(xié)議。協(xié)議裁決的成立并不代表反托拉斯局自此就可高枕無(wú)憂,而執(zhí)行任務(wù)才是具體落實(shí)的開始。對(duì)于當(dāng)事人履行裁決情況的掌握,才是對(duì)相關(guān)主管機(jī)關(guān)執(zhí)法能力的真正考驗(yàn)。倘若當(dāng)事人違反裁決中的規(guī)定,反托拉斯局將可同時(shí)對(duì)當(dāng)事人提起民事與刑事訴訟給予制裁,指控當(dāng)事人藐視法庭。另外,也可向當(dāng)事人收取罰金或是將其違反協(xié)議裁決、繼續(xù)從事不當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為期間賺取的利潤(rùn)予以沒(méi)收?！?3〕SeeM ax Neim an,DefendingGovernment:WhyBigGovernmentWorks,Prentice Hall,Inc. (1999),pp.57-58.當(dāng)然,雙方當(dāng)事人也可以向法院提出修改或者終止該裁決。由于當(dāng)事人提出申請(qǐng)的動(dòng)機(jī)并非一定是為了維護(hù)競(jìng)爭(zhēng)秩序,這個(gè)時(shí)候必須提出充分的證據(jù)以資證明。也因?yàn)槿绱?由被告主動(dòng)提出的修正案,大多都會(huì)被反托拉斯局駁回。

(三)認(rèn)定的例外:授予特別介入權(quán)

一般來(lái)說(shuō),因?yàn)楦?jìng)爭(zhēng)損害公共利益的案件常常是一些占有較大市場(chǎng)份額的企業(yè)所實(shí)施的行為。但是,在某些特殊的情況下,在市場(chǎng)份額、營(yíng)業(yè)額等方面沒(méi)有達(dá)到立法所規(guī)定的最低門檻的企業(yè)也可能通過(guò)非法競(jìng)爭(zhēng)做出損害公共利益的行為,如濫用相對(duì)優(yōu)勢(shì)地位的行為。在這種情況下,通常執(zhí)法機(jī)構(gòu)不會(huì)對(duì)該行為的競(jìng)爭(zhēng)狀況做出評(píng)估,這也意味著,這些行為難以得到制裁。針對(duì)這種特殊情況,英國(guó)競(jìng)爭(zhēng)法規(guī)定,國(guó)務(wù)秘書享有特別干預(yù)權(quán)。換言之,即便沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)狀況評(píng)估,國(guó)務(wù)秘書可以根據(jù)公共利益的考量禁止該行為。目前只有國(guó)家和公共安全已被指定為公共利益的考量因素,但是國(guó)務(wù)秘書保留通過(guò)成文法進(jìn)一步增加公共利益考量因素的權(quán)力。在美國(guó)也存在類似規(guī)定,反托拉斯局在行政資源有限或是有其它案件等著優(yōu)先處理的情況下,會(huì)主動(dòng)修正或終止協(xié)議裁決中的相關(guān)規(guī)定,借以分?jǐn)傆邢薜臋C(jī)關(guān)資源?！?4〕Ibid,p.58.即只要反托拉斯局或是當(dāng)事人認(rèn)為裁決的規(guī)定不合時(shí)宜,皆可向法院提出修改或是終止該裁決的請(qǐng)求。特別介入權(quán)使得反壟斷法對(duì)競(jìng)爭(zhēng)秩序的維護(hù)更具有情景性,可以克服立法、執(zhí)法中的剛性問(wèn)題,因此為眾多國(guó)家所采納。在我國(guó),國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)反壟斷行政執(zhí)法工作、擬訂有關(guān)競(jìng)爭(zhēng)政策、組織調(diào)查、評(píng)估市場(chǎng)總體競(jìng)爭(zhēng)狀況及發(fā)布評(píng)估報(bào)告。筆者認(rèn)為,將對(duì)基于公共利益的特別介入權(quán)授予國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì),不但可以發(fā)揮其調(diào)查、評(píng)估市場(chǎng)總體競(jìng)爭(zhēng)狀況及發(fā)布評(píng)估報(bào)告的可能,而且可以讓其更好地完成協(xié)調(diào)工作。

四、反壟斷法司法中公共利益的保護(hù)

“在反壟斷法領(lǐng)域,完成立法過(guò)程只是一個(gè)初步成就,更大的挑戰(zhàn)實(shí)際上存在于后續(xù)的實(shí)施過(guò)程中?！薄?5〕李國(guó)海:《英國(guó)競(jìng)爭(zhēng)法研究》,法律出版社 2008年版,頁(yè) 4。因?yàn)椤巴Ａ粼诹⒎▽用娴姆?只是一種紙面或口頭的規(guī)制,在進(jìn)入現(xiàn)實(shí)生活之前,不管它們?nèi)绾喂际菦](méi)有任何價(jià)值的。法律規(guī)定的權(quán)利義務(wù),只有通過(guò)適用于具體案件的司法過(guò)程才能‘從精神王國(guó)進(jìn)入現(xiàn)實(shí)王國(guó)’,真正‘降臨塵世’。”〔46〕(德)拉德布魯赫:《法學(xué)導(dǎo)論》,米健等譯,中國(guó)大百科全書出版社 1997年版,頁(yè) 100。反壟斷法中的實(shí)體規(guī)則紛紛轉(zhuǎn)向,或更新或簡(jiǎn)化,以執(zhí)法程序?yàn)橹饕獌?nèi)容的程序規(guī)則日漸完善,不僅執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)法權(quán)限得以擴(kuò)張,而且其也獲得立法賦予的更大的自由裁量空間,此時(shí),對(duì)于反壟斷法中公共利益的保護(hù)而言,更多的應(yīng)該將其注意力轉(zhuǎn)移到防止執(zhí)法權(quán)濫用而損害公共利益上。這就不僅要求以嚴(yán)格的法律程序控制執(zhí)法者的執(zhí)法活動(dòng),還意味著在現(xiàn)代反壟斷立法中應(yīng)該蘊(yùn)藏著維護(hù)公共利益且具有如下內(nèi)容的司法程序保障及制衡機(jī)制。

(一)反壟斷司法審查

對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督與制約是現(xiàn)代法治的基本內(nèi)容和要求,而裁定立法或者行政行為是否違反憲法或者是否違法的司法審查則成為現(xiàn)代司法的精髓?！熬S護(hù)司法審查的權(quán)力,對(duì)于政府的每一個(gè)人來(lái)說(shuō)都是重要的和不可或缺的。沒(méi)有了它,憲法將不能稱為憲法,政府也不能成為政府。”〔47〕EarlW arren,W ebster and the Court,Dartmouth College A lum niM agazine,M ay 19,1969,p.34.在美國(guó)反托拉斯法的實(shí)踐中,為避免協(xié)商中出現(xiàn)權(quán)力濫用、協(xié)商超越公共利益范疇的現(xiàn)象,Tunney法案規(guī)定,在法官判決達(dá)成和解之前,雙方還應(yīng)跨越兩道障礙。一是確定這一過(guò)程中各方都光明正大,沒(méi)有任何影響協(xié)議的政治黑箱,包括適當(dāng)封鎖各方的通信和其他事項(xiàng);二是法官還必須確定和解是否符合公眾的利益。如果法官認(rèn)為和解協(xié)議不符合公共意愿,他有義務(wù)拒絕協(xié)議。美國(guó)反托拉斯法中司法審查還根據(jù)具體的壟斷行為和訴訟材料規(guī)定了不同的審查標(biāo)準(zhǔn)。以專家證言為例,美國(guó)最高法院在道伯特案件中指出,對(duì)專家意見的司法審查基本圍繞三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)展開,即專家證言是否建立在充分的事實(shí)基礎(chǔ)之上,是否與案件待證事實(shí)具有關(guān)聯(lián)性,其研究與經(jīng)驗(yàn)是否具有相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜业耐人疁?zhǔn)。如果不能滿足上述標(biāo)準(zhǔn),專家證言將被排除?！?8〕Daubertv.MerrellDowPharmaceuticals,Inc.,509 U.S.579(1993).在反壟斷案件中,被告的行為是否具有促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)或反競(jìng)爭(zhēng)的效果或者被告的壟斷行為與原告所遭受的損害結(jié)果之間是否具有因果關(guān)系等在很大程度上是依賴專家證言來(lái)判斷的,一旦專家證詞被排除,那么案件的結(jié)果不言自明。

雖然我國(guó)的反壟斷法中引入了協(xié)商解決機(jī)制,但是沒(méi)有明確規(guī)定基于公共利益的個(gè)案司法審查制度。為確保不發(fā)生基于公共利益對(duì)實(shí)施限制競(jìng)爭(zhēng)行為人免于處罰或者減輕處罰、協(xié)商超越公共利益范疇的現(xiàn)象,應(yīng)該在反壟斷法中規(guī)定所有與公共利益相關(guān)的個(gè)案都應(yīng)該公布并接受司法審查。法院在保護(hù)公共利益中的角色不在于必須辨明某一特定的同意裁決將最有利于服務(wù)社會(huì),而在于確保政府在達(dá)成同意裁決的過(guò)程中沒(méi)有違反職責(zé)及該和解是否在公共利益考量的范圍之內(nèi)。〔49〕U.S.v.VulcanMaterialsCompanyandFloridaRockIndustries,1:07-cv-02044,(2008).司法機(jī)關(guān)將以其中立的地位,對(duì)諸種競(jìng)爭(zhēng)利益沖突作出終局判斷。具體而言,可以由法官判斷政府的實(shí)際行動(dòng)是否符合公共使用的目的。經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的協(xié)商程序,司法對(duì)公共利益的認(rèn)定結(jié)果,政府應(yīng)當(dāng)尊重;相反地,如果沒(méi)有經(jīng)過(guò)利益相關(guān)者各方參與的認(rèn)定程序 (尤其是反行政壟斷中,行政執(zhí)法機(jī)關(guān)往往受到相關(guān)行政壟斷勢(shì)力及部門的影響),法院對(duì)公共利益的認(rèn)定應(yīng)當(dāng)予以否認(rèn)或裁定由執(zhí)法機(jī)關(guān)重新啟動(dòng)相關(guān)協(xié)商性程序。

(二)建立和完善反壟斷公益訴訟制度

早在古羅馬時(shí)期,就已強(qiáng)調(diào)“凡市民均可提起”公益訴訟。在現(xiàn)代社會(huì),法律制度更為關(guān)注社會(huì)的終極價(jià)值,司法制度本身正面臨深刻的變革。公共利益是各國(guó)反壟斷法明確保護(hù)的利益類型,當(dāng)其受到損害時(shí)法律應(yīng)能提供直接有效的司法救濟(jì)。從各國(guó)立法和司法實(shí)踐看,對(duì)公共利益的保護(hù)有三種不同方式,即行政執(zhí)法救濟(jì)方式、民事訴訟救濟(jì)方式和刑事訴訟救濟(jì)方式。盡管刑事訴訟一般不直接向當(dāng)事人提供救濟(jì),但可以間接提供救濟(jì),因此也將其視為一種救濟(jì)方式。訴權(quán)的授予使得通常由行政執(zhí)法救濟(jì)的事項(xiàng)擴(kuò)大到民事訴訟的領(lǐng)域,這是公眾行使公共利益受益權(quán)的保障。在印度,壟斷和限制性貿(mào)易慣例委員會(huì) (MRTPC)通過(guò) 1984年Shyam煤氣公司案確定限制貿(mào)易慣例 (RTPs)只有當(dāng)它們損害公眾利益時(shí)才具有可訴性?！?0〕本案中,作為Bharat石油有限公司獨(dú)家經(jīng)銷商的 Shyam煤氣公司被訴有限制競(jìng)爭(zhēng)行為,如只有在消費(fèi)者以市場(chǎng)價(jià)格兩倍的基礎(chǔ)上向其購(gòu)買了煤氣灶或者輕便電爐之后,才為消費(fèi)者提供煤氣接入服務(wù)。印度壟斷和限制性貿(mào)易慣例委員會(huì)認(rèn)為該公司損害了公共利益,于是起訴了該公司。而在我國(guó),對(duì)公共利益的救濟(jì)方式偏重于行政執(zhí)法救濟(jì)。損害公共利益的行為往往被直接視為破壞社會(huì)公共秩序或社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序的行為,由行政執(zhí)法機(jī)關(guān)予以處罰和糾正 (情節(jié)嚴(yán)重的由檢察機(jī)關(guān)提起刑事公訴)。由此可見,我國(guó)在保護(hù)公共利益的程序方面,仍然是以特定主體的實(shí)體民事權(quán)利受到實(shí)際損害作為起訴權(quán)取得的前提。其缺乏一個(gè)能夠?yàn)樯鐣?huì)公眾權(quán)益提供司法救濟(jì)的訴訟主體制度,且尚未擺脫傳統(tǒng)民事訴訟理論中原告適格理論的影響。

縱觀世界各國(guó)以及國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)立法的發(fā)展,民事訴訟主體范圍呈現(xiàn)明顯擴(kuò)大趨勢(shì)。其主要表現(xiàn)為:起訴權(quán)主體由個(gè)別競(jìng)爭(zhēng)者、個(gè)別消費(fèi)者擴(kuò)大到代表公眾利益的官員、官方機(jī)構(gòu)以及消費(fèi)者保護(hù)團(tuán)體、行業(yè)聯(lián)合會(huì)和協(xié)會(huì)等社會(huì)團(tuán)體;由直接、實(shí)際受到損害的當(dāng)事人發(fā)展到間接、可能受到損害的當(dāng)事人。如何在個(gè)案中維護(hù)公共利益,它已不是執(zhí)法機(jī)構(gòu)的專屬權(quán)限,作為公共的眾人也具有判斷的權(quán)力。因此,要建立一項(xiàng)能夠有效保護(hù)公共利益的司法救濟(jì)制度,必須將社會(huì)公眾確定為公共利益(或權(quán)利)的主體,擴(kuò)大起訴權(quán)主體范圍,并根據(jù)損害行為以及訴訟請(qǐng)求等不同情況合理配置起訴權(quán)。與此相適應(yīng),我國(guó)應(yīng)當(dāng)建立以維護(hù)公共利益為目的的訴訟制度——民事公訴制度?！?1〕參見簡(jiǎn)萬(wàn)成:“訴訟主體制度的局限與突破——社會(huì)公共利益司法救濟(jì)問(wèn)題探討”,《全國(guó)法院第十四屆學(xué)術(shù)研討會(huì)》2002年第 14卷。我國(guó)反壟斷法中訴權(quán)僅僅局限于“經(jīng)營(yíng)者實(shí)施壟斷行為,給他人造成損失的”及“對(duì)行政復(fù)議決定不服的,可以依法提起行政訴訟”的案件相關(guān)當(dāng)事人,根本不存在公共利益損害司法救濟(jì)的路徑。因此,筆者建議在反壟斷法實(shí)施細(xì)則中增加相應(yīng)規(guī)定。仍需特別指出的是,當(dāng)某一反競(jìng)爭(zhēng)行為因基于對(duì)公共利益考量而予以豁免或者適用除外時(shí),或者因?yàn)檫_(dá)成和解而中止或終止調(diào)查時(shí),可能會(huì)對(duì)利害關(guān)系人造成影響,因此,反壟斷法必須為第三人權(quán)益損失提供一個(gè)有效的救濟(jì)路徑。換言之,應(yīng)該細(xì)化關(guān)于公共利益的損害賠償制度。損害賠償作為一種制裁方式,可以給行為人以威懾,是最好的保護(hù)公共利益的方式之一。這方面可以借鑒臺(tái)灣地區(qū)及美國(guó)的做法。臺(tái)灣地區(qū)《公平交易法》在規(guī)定“公平交易委員會(huì)對(duì)于違反本法規(guī)定,危害公共利益之情事,得依檢舉或職權(quán)調(diào)查處理”(第 26條)的同時(shí)規(guī)定“事業(yè)違反本法之規(guī)定,致侵害他人權(quán)益者,應(yīng)負(fù)損害賠償責(zé)任”(第 31條);而美國(guó)則規(guī)定,當(dāng)國(guó)家受到反托拉斯法禁止行為的損害時(shí),可以由檢察官代表國(guó)家提起訴訟,國(guó)家可獲賠償實(shí)際損失和訴訟費(fèi)。

五、結(jié) 語(yǔ)

誠(chéng)如美國(guó)華盛頓第二巡回上訴法院在AT&T案件判決中所言:“不能為了競(jìng)爭(zhēng)而隨便引入競(jìng)爭(zhēng),也不能為了壟斷而鼓勵(lì)壟斷,通信產(chǎn)業(yè)中衡量產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的最終尺度是公共利益,而不是那些事實(shí)上靠壟斷地位而獲利的那些人的私人利益。”〔52〕USv.AT&T,427 F.Supp.57,Sec II(DCDC 1976).我國(guó)反壟斷法也從立法宗旨、適用除外制度、豁免制度等多個(gè)方面對(duì)公共利益予以保護(hù),且就具體行為而言,《反壟斷法》也在第15條第 1款第四項(xiàng)及第 28條規(guī)定了一些認(rèn)定公共利益的具體考量因素。但正如上文所分析,再加上我國(guó)反壟斷法中原則性規(guī)定較多,可操作性不強(qiáng),尤其是實(shí)施經(jīng)驗(yàn)欠缺,相關(guān)反壟斷執(zhí)法機(jī)制仍在摸索與建設(shè)之中,因而,較好地維護(hù)和實(shí)現(xiàn)公共利益幾乎成為了我國(guó)反壟斷法的不能承受之重?！胺傻闹饕饔弥痪褪钦{(diào)整及調(diào)和種種相互沖突的利益,無(wú)論是個(gè)人的利益還是社會(huì)的利益。這在某種程度上必須通過(guò)頒布一些評(píng)價(jià)各種利益的重要性和提供調(diào)整這種利益沖突標(biāo)準(zhǔn)的一般性規(guī)則方能實(shí)現(xiàn)?！薄?3〕(美)博登海默:《法理學(xué)、法律哲學(xué)與法律方法》,鄧正來(lái)譯,中國(guó)政法大學(xué)出版社 1999年版,頁(yè)398。也正基于此,欲使公共利益不再僅僅是為保護(hù)普通消費(fèi)者福利而設(shè)置的一道虛幻的風(fēng)景,欲使公共利益擺脫“羅生門”式概念的臭名,欲為公共利益提供實(shí)在的保護(hù),從現(xiàn)實(shí)狀況而言,仍需強(qiáng)調(diào)在個(gè)案中依賴法定的程序、依托其中心價(jià)值目標(biāo)(保護(hù)與增進(jìn)消費(fèi)者福利),并結(jié)合反壟斷立法中列舉的具體壟斷行為對(duì)其進(jìn)行綜合判斷。

＊江西財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院教授。本文系國(guó)家社科基金項(xiàng)目“反壟斷法實(shí)施問(wèn)題研究”(項(xiàng)目編號(hào):08CFX031)的階段性成果。本文寫作過(guò)程中,邱本教授、喻玲博士、金善明博士對(duì)文章的修改提出了諸多富有啟發(fā)性的意見,謹(jǐn)致十分的謝意。當(dāng)然,文章責(zé)任由作者承擔(dān)。