印尼新礦業(yè)法的主要內(nèi)容及影響

凌 文，王小馬

(中國(guó)神華能源股份有限公司， 北京 100011)

1 印尼新礦業(yè)法出臺(tái)的背景

1.1 工作合同曾是有效的制度安排

20世紀(jì)60年代的印尼，是個(gè)典型的發(fā)展中國(guó)家，內(nèi)有赤字，外有外債。從1969年開(kāi)始制定和實(shí)施國(guó)家五年發(fā)展規(guī)劃，工、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)開(kāi)始得到有序發(fā)展。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略上，蘇哈托政權(quán)改變了蘇加諾時(shí)期的經(jīng)濟(jì)民族主義政策，確定了對(duì)外開(kāi)放、促進(jìn)投資、與外商合作開(kāi)發(fā)礦產(chǎn)資源和林業(yè)資源、面向出口等發(fā)展戰(zhàn)略，印尼經(jīng)濟(jì)開(kāi)始穩(wěn)步增長(zhǎng)，直到蘇哈托下臺(tái)。

這段時(shí)期，印尼的礦業(yè)法主要是1967年的礦業(yè)法以及1969年制定的該法的實(shí)施條例。依據(jù)1967年的礦業(yè)法,印度尼西亞礦業(yè)管理是以中央為主,地方為輔。礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)分類管理,法律將礦產(chǎn)資源分為A、B、C三大類。A類為戰(zhàn)略礦產(chǎn),包括石油、天然氣、煤、鎳、鈷、錫、鈾等放射性礦產(chǎn)。這7類礦產(chǎn)只能由國(guó)家經(jīng)營(yíng)。外國(guó)公司作為政府機(jī)構(gòu)或國(guó)營(yíng)公司的承包人,經(jīng)議會(huì)批準(zhǔn)后，也可按合同規(guī)定參與戰(zhàn)略性礦產(chǎn)的勘查和開(kāi)發(fā)。B類為重要礦產(chǎn),包括鐵、錳、鋁土礦、銅、金、銀等34種礦產(chǎn)。這些礦產(chǎn)可以由國(guó)營(yíng)公司、本土公司、合資公司和個(gè)體投資者進(jìn)行勘查和開(kāi)發(fā)。A、B類礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)權(quán)的授予，由中央主管部門負(fù)責(zé)。C類主要是非金屬礦產(chǎn),主要由省政府管理。1967年、礦業(yè)法規(guī)定外資通過(guò)和中央政府簽訂標(biāo)準(zhǔn)工作合同(COW、COOW)來(lái)開(kāi)采礦產(chǎn)品，內(nèi)資通過(guò)標(biāo)準(zhǔn)工作合同和授予礦業(yè)權(quán)來(lái)開(kāi)采礦產(chǎn)品。

應(yīng)該說(shuō)，這種主要針對(duì)外資的工作合同制度，在蘇哈托時(shí)代是有效率的制度安排。工作合同具有手續(xù)簡(jiǎn)潔、面積大、期限長(zhǎng)等優(yōu)點(diǎn)，贏得了國(guó)外礦業(yè)投資者的青睞。在20世紀(jì)90年代，印尼是國(guó)際礦業(yè)投資的熱點(diǎn)地區(qū)，主要原因是當(dāng)時(shí)印尼經(jīng)濟(jì)的繁榮以及蘇哈托政權(quán)為外國(guó)投資者提供了良好的法律保障。以煤炭為例，目前，印尼國(guó)內(nèi)的大煤炭企業(yè)都是通過(guò)第一代工作合同建立的企業(yè)，國(guó)有企業(yè)在煤炭行業(yè)中的地位在逐漸下降，當(dāng)?shù)厥跈?quán)(KP)企業(yè)的產(chǎn)量也很少。不同性質(zhì)企業(yè)產(chǎn)量比重如圖1所示。

圖1 不同性質(zhì)企業(yè)產(chǎn)量

1.2 后蘇哈托時(shí)代印尼礦業(yè)秩序混亂

亞洲金融危機(jī)后，印尼國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)迅速惡化，蘇哈托下臺(tái)。蘇哈托時(shí)代的政治格局被打破，地方要求自治和獲取更大利益的呼聲提高。在這種中央新政府和地方的博弈過(guò)程中，1999年，印度尼西亞議會(huì)通過(guò)了有關(guān)地方自治的22號(hào)法,2001年5月開(kāi)始實(shí)施,從此印尼礦業(yè)管理(至少有相當(dāng)部分)進(jìn)入了一個(gè)地方自治的時(shí)代。22號(hào)法將中央政府的一些權(quán)力下放到了地方政府,包括礦權(quán)管理、稅收和產(chǎn)業(yè)政策等。政府相應(yīng)出臺(tái)了對(duì)于1967年礦業(yè)法的2001年95號(hào)政府修正令,地方政府(省及縣市)被授權(quán)可批發(fā)礦業(yè)開(kāi)采許可證。其具體規(guī)定是：1萬(wàn)ha(含1萬(wàn)ha)以下的礦區(qū)，當(dāng)?shù)乜h長(zhǎng)有審批權(quán)；1萬(wàn)～2.5萬(wàn)ha或者礦區(qū)跨幾個(gè)縣，則當(dāng)?shù)厥￠L(zhǎng)有審批權(quán)；2.5萬(wàn)ha以上或者礦區(qū)跨幾個(gè)省，則審批權(quán)在中央能礦部。

1999年的22號(hào)法，給予地方政府礦業(yè)管理較大的權(quán)力。這與1967年的礦業(yè)法直接相矛盾,1967年礦業(yè)法主要表現(xiàn)為集中管理,而1999年的22號(hào)法已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)榉稚⒐芾?。事?shí)上,在2001年5月以后，1967年的11號(hào)法在對(duì)礦產(chǎn)經(jīng)營(yíng)保護(hù)方面，似乎已經(jīng)失去了應(yīng)有的法律效力,特別是對(duì)新的礦業(yè)投資。依據(jù)22號(hào)法,地方政府有權(quán)頒發(fā)采礦授權(quán)。2001年以后，非能源礦產(chǎn)的采礦授權(quán)主要由地方政府頒發(fā)。據(jù)2007年初統(tǒng)計(jì),地方政府已經(jīng)發(fā)放了1 200多份采礦授權(quán),大大超過(guò)了中央政府在2001年以前30多年頒發(fā)的采礦授權(quán)總數(shù)(597份)。

22號(hào)法也賦予了地方政府礦業(yè)外資的審批權(quán),標(biāo)準(zhǔn)工作合同也由地方政府負(fù)責(zé)簽發(fā)。但外國(guó)投資者普遍存在疑慮,擔(dān)心地方政府無(wú)法使合同條款得到保證。此外,地方政府還各自頒布相應(yīng)的管理新條例,這些條例與現(xiàn)行的法規(guī)相矛盾。這些造成了投資者對(duì)法律認(rèn)知方面的混亂。

隨著1997金融危機(jī)及蘇哈托政權(quán)倒臺(tái)，特別是2001年實(shí)行地方自治以來(lái)，外國(guó)對(duì)印尼礦業(yè)投資處于下滑狀態(tài)。近兩年，隨著國(guó)際礦產(chǎn)價(jià)格的猛升，投資礦業(yè)又有轉(zhuǎn)暖跡象，但總體仍處于徘徊狀態(tài)。根據(jù)印尼投資協(xié)調(diào)署統(tǒng)計(jì)，近10年，外國(guó)投資印尼礦業(yè)數(shù)據(jù)，如表1所示。

表1 外資投資印尼礦業(yè)情況

1.3 利好法律相繼頒布

為了結(jié)束印尼國(guó)內(nèi)這種投資環(huán)境混亂、中央和地方矛盾重重、行政效率低下的局面，印尼政府一直致力于協(xié)調(diào)各方面關(guān)系，創(chuàng)造良好的投資環(huán)境，相繼有相關(guān)法律出臺(tái)。

1.3.1 印尼新投資法明顯進(jìn)步

自1997年亞洲金融風(fēng)暴爆發(fā)后，印尼長(zhǎng)期積累的政治、經(jīng)濟(jì)、宗教和民族矛盾全面浮現(xiàn)，投資環(huán)境惡化。為吸引外資，印尼國(guó)會(huì)在2007年3月29日通過(guò)了《Law of the republic of Indonesia number 25 of 2007 regarding Investment》(簡(jiǎn)稱“《投資法》”)，該法于2007年4月26日正式頒布，并于同日生效。新投資法主要亮點(diǎn)包括：

(1)外資與內(nèi)資享有平等法律待遇。原投資法律主要由《外國(guó)投資法》和《國(guó)內(nèi)投資法》及相關(guān)條例等組成，內(nèi)、外資分別規(guī)定于兩部法律，法律待遇之不同不言而喻。此次修訂二法合一，明確規(guī)定“公正地、無(wú)差別地對(duì)待外來(lái)投資”，外資和內(nèi)資享有同等法律地位，其待遇得到了重要提升。

(2)增強(qiáng)投資者土地權(quán)益確定性。新法大幅延長(zhǎng)土地權(quán)法定期限，其中商業(yè)用途土地使用權(quán)最長(zhǎng)95年，建筑物土地使用權(quán)最長(zhǎng)80年，其他土地使用權(quán)最長(zhǎng)70年；舊法對(duì)應(yīng)期限依次為60年、50年、25年。土地權(quán)法定期限大幅延長(zhǎng)，增強(qiáng)了投資者對(duì)未來(lái)風(fēng)險(xiǎn)的可預(yù)期程度和投資信心。

(3)實(shí)行便捷服務(wù)，簡(jiǎn)化投資程序。新法明確其“投資協(xié)調(diào)委員會(huì)”負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)和執(zhí)行“一站式綜合窗口服務(wù)”，批準(zhǔn)公司成立和核發(fā)執(zhí)照，協(xié)助投資者獲得服務(wù)救濟(jì)、財(cái)政便利和投資資訊。新法這一規(guī)定，將大大簡(jiǎn)化投資批準(zhǔn)程序，提高行政效率，減少部門掣肘，克制程序性腐敗，保護(hù)投資者積極性。

(4)明確投資爭(zhēng)端解決機(jī)制。新法規(guī)定，應(yīng)通過(guò)協(xié)商解決政府與投資者的爭(zhēng)端，如協(xié)商不成，可由雙方同意的國(guó)際仲裁機(jī)構(gòu)仲裁或通過(guò)訴訟程序解決。爭(zhēng)端解決機(jī)制的明確，在相當(dāng)大程度上保護(hù)了投資者，特別是外國(guó)投資者的利益。

(5)在其他許多方面取得了突破。新法對(duì)外國(guó)人簽證管理規(guī)定更為寬松；取消了最低投資額限制和要求外資股份逐步轉(zhuǎn)讓的規(guī)定；保證投資資本及盈利能夠自由匯出，規(guī)定了在稅收、進(jìn)出口等多方面的便利；經(jīng)濟(jì)特區(qū)寫入新法；強(qiáng)化了投資協(xié)調(diào)委員會(huì)的職能，提升了中央政府的投資管理權(quán)限。

1.3.2 新油氣法實(shí)施

2001年10月，印尼立法機(jī)構(gòu)通過(guò)了油氣法22/2001號(hào)法令，該法律將從2003年底以后限制Pertamina在印尼石油業(yè)上游開(kāi)發(fā)的壟斷經(jīng)營(yíng)權(quán)。同時(shí)，Pertamina的部分管理權(quán)限也將移交至其他實(shí)體。不過(guò)，在該法律通過(guò)后三年的情況來(lái)看，Pertamina的一些管理權(quán)限仍沒(méi)有完成移交。在2004年7月以前，Pertamina一直壟斷著印尼國(guó)內(nèi)石油產(chǎn)品的零售和批發(fā)權(quán)，不過(guò)隨著外國(guó)公司進(jìn)入印尼零售石油產(chǎn)品市場(chǎng)許可證的實(shí)施，這種壟斷經(jīng)營(yíng)的局面被改變，第一批進(jìn)入印尼零售石油產(chǎn)品市場(chǎng)的公司是BP公司和馬來(lái)西亞國(guó)家石油公司Petronas。

2 新礦業(yè)法的主要內(nèi)容

2008年12月，印尼國(guó)會(huì)通過(guò)了大家期待已久的新礦業(yè)法，2009年1月，總統(tǒng)簽字生效。蘇哈托下臺(tái)后，政治動(dòng)蕩、原有礦業(yè)法和自治法案矛盾，導(dǎo)致印尼礦業(yè)法律法規(guī)的解釋、執(zhí)行都表現(xiàn)為極大的不確定性。印尼新礦業(yè)法案經(jīng)過(guò)長(zhǎng)時(shí)間討論而最終通過(guò)，是結(jié)束這種混亂狀態(tài)的階段性成果。盡管到目前為止，還沒(méi)有實(shí)施細(xì)則頒布，存在大量不明確的地方，但它畢竟是研究印尼礦業(yè)投資環(huán)境的一個(gè)硬制度，值得我們好好研究。

印尼新礦業(yè)法是前文討論過(guò)的印尼國(guó)內(nèi)環(huán)境和國(guó)際礦業(yè)制度日益完善的國(guó)際環(huán)境共同作用的結(jié)果，是2007年外資法基本精神在礦業(yè)領(lǐng)域的反映。礦業(yè)法的頒布也反映了印尼立法精神的連續(xù)。下面對(duì)舊礦業(yè)法下的礦業(yè)體系和新礦業(yè)法下的體系做個(gè)對(duì)比。

從表2可以看出，印尼在新礦業(yè)法中徹底放棄了通過(guò)工作合同來(lái)吸引外資的做法。新礦業(yè)法沿著2007年投資法的方向，逐漸和國(guó)際上發(fā)達(dá)礦業(yè)法律體系接軌，基本實(shí)行內(nèi)、外資同等待遇原則。為順應(yīng)地方獲取更多自主權(quán)的趨勢(shì)，協(xié)調(diào)中央與地方的關(guān)系，礦業(yè)權(quán)的授予下放到了地方。為了發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)，法律要求加工和冶煉環(huán)節(jié)必須在國(guó)內(nèi)進(jìn)行，必須優(yōu)先雇傭當(dāng)?shù)鼗蛴∧釃?guó)內(nèi)的礦業(yè)服務(wù)公司，并不得雇傭自己的下屬公司。

3 新礦業(yè)法的影響

前文提到，后蘇哈托時(shí)代，投資者最大的擔(dān)心是政策的不確定性。新礦業(yè)法頒布的使礦業(yè)投資政策向確定性邁進(jìn)了一步，但負(fù)面的影響也非常明顯。新礦業(yè)法規(guī)定的勘探、開(kāi)采面積以及期限，都小于原先的COW、COOW，這無(wú)疑會(huì)打擊投資大型項(xiàng)目的積極性。法律規(guī)定必須在國(guó)內(nèi)加工、冶煉，必須雇傭國(guó)內(nèi)服務(wù)公司，這無(wú)疑限制了公司生產(chǎn)的自由度，增加運(yùn)營(yíng)成本。

同時(shí)，目前影響投資的最大因素，是實(shí)施條例還沒(méi)有頒布。投資者期待在新礦業(yè)法實(shí)施條例中，明確解決以下問(wèn)題：原有COW、COOW的法律地位的明確；原有KP轉(zhuǎn)換的具體規(guī)定；要求外資投產(chǎn)5年后撤資的具體做法。法律規(guī)定原有COW、COOW在合同期限內(nèi)會(huì)得到尊重，但法律又規(guī)定需要在一年內(nèi)通過(guò)修訂遵守新法律，包括5年內(nèi)符合在國(guó)內(nèi)加工、冶煉的要求。不明確的部分，到底是繼承原合同，還是遵守新法律急需確定。法律并沒(méi)有對(duì)原有的KP轉(zhuǎn)換做出明確規(guī)定，是可以轉(zhuǎn)變?yōu)樾碌V業(yè)法律下的礦業(yè)許可，還是保持KP直到期限結(jié)束。如果可以直接轉(zhuǎn)為新的礦業(yè)許可，對(duì)外資來(lái)說(shuō)是一個(gè)好信息。法律規(guī)定投產(chǎn)5年后撤資，但并沒(méi)有明確規(guī)定撤資的比例和方式。

除了上面法律條文的問(wèn)題，一個(gè)更關(guān)鍵的問(wèn)題是地方和中央的關(guān)系。盡管中央和地方在礦業(yè)權(quán)授予方面是明確的，但一些更細(xì)的條款并沒(méi)有明確。2007年、2008年，地方政府不間斷的頒布條例，要求礦業(yè)公司上繳更多稅費(fèi)。 地方政府在執(zhí)行法律和政策方面的誠(chéng)信問(wèn)題，也使得投資者擔(dān)憂。

表2 新舊礦業(yè)法律體系對(duì)比

前文提到蘇哈托時(shí)代的工作合同，以其手續(xù)簡(jiǎn)捷、面積大、期限長(zhǎng)贏得了國(guó)外礦業(yè)投資者的青睞，是一種有效的制度安排。所以，新礦業(yè)法對(duì)國(guó)外投資者的吸引力不如原先的工作合同，但和蘇哈托下臺(tái)后的混亂局面相比是一種進(jìn)步。

法律的更改是一個(gè)社會(huì)硬制度的變化，它反映了社會(huì)中各方力量博弈對(duì)比的變化。這種制度很好的貫徹，需要整個(gè)社會(huì)方方面面進(jìn)一步沿著與其相適應(yīng)的方向改變。印尼整個(gè)社會(huì)的文化、政府的通明度、行政效率能否沿著這個(gè)好的趨勢(shì)演進(jìn)，是一個(gè)很難判斷的問(wèn)題。正是基于這種認(rèn)識(shí)，筆者對(duì)印尼未來(lái)礦業(yè)投資環(huán)境持謹(jǐn)慎樂(lè)觀態(tài)度。

[1] Draft Law of concerning Mineral and Coal Mining[EB/OL].

[2] Law Number 11/1967 on the Basic Provisions of Mining[EB/OL].

[3] 宋國(guó)明.新世紀(jì)以來(lái)印度尼西亞重要的礦業(yè)法規(guī)政策及其影響[J].國(guó)土資源情報(bào)，2007(10):25-47.

[4] 肖榮臣.印尼《投資法》為外國(guó)投資者提供新機(jī)遇[EB/OL].駐印尼使館經(jīng)商參處.