余承君,劉希林,2
(1.中山大學(xué)地理科學(xué)與規(guī)劃學(xué)院,廣東廣州510275;2.中山大學(xué)自然災(zāi)害研究中心,廣東廣州510275)
中國是世界上頻遭自然災(zāi)害侵?jǐn)_的國家之一。據(jù)2007年公布的《國家綜合減災(zāi)“十一五”規(guī)劃》,近15年來,我國平均每年因各類自然災(zāi)害造成約3億人次受災(zāi),倒塌房屋約300萬間,緊急轉(zhuǎn)移安置人口約800萬人,直接經(jīng)濟(jì)損失近2 000億元[1]。隨著城市化進(jìn)程的加速,城市地區(qū)發(fā)生自然災(zāi)害造成的生命和財(cái)產(chǎn)損失會(huì)更大。據(jù)張業(yè)成等人對(duì)20世紀(jì)不同年代自然災(zāi)害破壞損失及對(duì)中國社會(huì)經(jīng)濟(jì)影響程度的研究表明,無論是受災(zāi)人口還是財(cái)產(chǎn)損失,其絕對(duì)值都急劇增加[2]。而當(dāng)前GDP的高速增長并沒有整體性改善城市的綜合抗災(zāi)能力和災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理水平。陳颙等研究得出的自然災(zāi)害損失與GDP關(guān)系表明,自然災(zāi)害損失與GDP的二次方呈正相關(guān)關(guān)系[3]。
面對(duì)這種嚴(yán)峻的自然災(zāi)害形勢(shì),有學(xué)者從自然孕災(zāi)環(huán)境和致災(zāi)因子的角度來理解災(zāi)害的內(nèi)涵,力圖從中尋求緩解災(zāi)害和降低損失的途徑和方法;也有學(xué)者從社會(huì)環(huán)境和公共管理角度尋找突破口,進(jìn)而從政策、制度、規(guī)范和應(yīng)急行為等方面闡述災(zāi)害問題,如質(zhì)疑災(zāi)害管理體系中的防災(zāi)措施、應(yīng)急預(yù)案、救災(zāi)行動(dòng)等措施的有效性和可行性。然而,風(fēng)險(xiǎn)管理體系和災(zāi)害管理體系在整個(gè)災(zāi)害綜合管理框架中是理論和實(shí)踐的關(guān)系,是“源”和“流”的關(guān)系。風(fēng)險(xiǎn)體系完善與否、成效高低、可行性大小均直接影響到災(zāi)害管理體系的有效性和現(xiàn)實(shí)性,并最終決定整個(gè)災(zāi)害綜合管理體系在實(shí)際操作中的成效。
早在1933年,美國成立田納西河流域管理局(TVA),進(jìn)行了田納西河流域的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)工作,其中考慮了眾多的社會(huì)因素,如流域高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)內(nèi)居民遷移的宣傳與說服工作等[4];1990年,中國香港為了緩解邊坡災(zāi)害設(shè)立土力工程處(GEO),建立邊坡風(fēng)險(xiǎn)管理體制,明確強(qiáng)調(diào)了政府和公眾等社會(huì)因素的責(zé)任與義務(wù)[5];林蓉輝從災(zāi)害保險(xiǎn)賠付效益的角度闡述了自然災(zāi)害的風(fēng)險(xiǎn)管理[6];黃崇福在“第一屆中日風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和管理學(xué)術(shù)研討會(huì)”上提出將社會(huì)因素納入災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)理論之中,并將社會(huì)系統(tǒng)的各個(gè)要素考慮進(jìn)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)分析的研究體系和模型建構(gòu)之中[7]。2000年以來,對(duì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)中社會(huì)因素的研究日益受到重視,許多學(xué)者相繼從社會(huì)因素的層面對(duì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析。劉希林等分析了土地規(guī)劃與災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)系[8];蘇桂武等認(rèn)識(shí)到了自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)是對(duì)于行為主體—人類及其社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)而言的,并認(rèn)為災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)隨事件尺度而變化[9]。史培軍等從政府行政體系方面剖析了如何改進(jìn)自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的管理工作[10]。張繼權(quán)等從預(yù)警機(jī)制、救災(zāi)應(yīng)急等方面倡導(dǎo)推行綜合自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理[11]。郭躍則從災(zāi)害管理模型和制度的改進(jìn)層面來對(duì)自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的特征進(jìn)行分析[12];Gamper等則從社會(huì)參與的角度論述其對(duì)自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理的影響[13]。王紹玉等提出防災(zāi)減災(zāi)能力對(duì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理的貢獻(xiàn),并指出人類活動(dòng)對(duì)致災(zāi)因子的影響,由此倡議應(yīng)轉(zhuǎn)變風(fēng)險(xiǎn)管理工作的重心[14]。
郭躍在分析自然災(zāi)害的原因、過程和結(jié)果時(shí)就認(rèn)識(shí)并強(qiáng)調(diào)了災(zāi)害的社會(huì)性,并主張從社會(huì)屬性的角度緩解自然災(zāi)害對(duì)人類的影響[15]。也就是說,災(zāi)害自身的社會(huì)性進(jìn)一步夯實(shí)和鞏固了災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理中社會(huì)屬性的重要性。目前大部分研究還是基于自然災(zāi)變分析方法來對(duì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行定性或定量分析,或者將自然因素與社會(huì)因素進(jìn)行災(zāi)害學(xué)上的綜合分析,單獨(dú)對(duì)社會(huì)群體意識(shí)和行為因素對(duì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)影響的深入探討仍然不多。因此,本文力求基于社會(huì)因素對(duì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的影響層面來探討它們與災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理的相互關(guān)系和相互作用。
每個(gè)人自出生之日起就處于各自不同的環(huán)境中,其中包括了自然和社會(huì)環(huán)境的差異。因此,個(gè)人所形成的對(duì)自然災(zāi)害的感受和理解均不相同。為了滿足自身的經(jīng)濟(jì)利益,社會(huì)中的個(gè)體往往會(huì)不擇手段,甚至不惜破壞自然環(huán)境。
為了改變這種窘?jīng)r,主要還是應(yīng)加強(qiáng)針對(duì)個(gè)人災(zāi)害意識(shí)的教育,包括家庭教育、學(xué)校教育和生活教育。父母是人生最好的老師,因此家庭教育永遠(yuǎn)都要放在培養(yǎng)個(gè)人災(zāi)患意識(shí)的第一位。家庭教育要做到的目的是,強(qiáng)調(diào)哪些是災(zāi)害,如何發(fā)生和對(duì)人類造成傷害;學(xué)校教育則需注重學(xué)生災(zāi)害意識(shí),進(jìn)一步杜絕致災(zāi)意識(shí)、強(qiáng)化防災(zāi)思想;生活教育則需要個(gè)人的自我發(fā)展和親身體驗(yàn)來逐漸理解和掌握災(zāi)害對(duì)日常生活的影響,如通過各種傳播媒介來了解。
就某一自然災(zāi)害而言如山體滑坡、泥石流等,針對(duì)災(zāi)害自身特點(diǎn)如突發(fā)性、群發(fā)性、社會(huì)性等,強(qiáng)調(diào)在人類活動(dòng)過程中重視自然環(huán)境的脆弱性從而加強(qiáng)環(huán)保意識(shí)。無論是從家庭、學(xué)校還是生活層面都需要正確引導(dǎo)個(gè)人保護(hù)原生自然環(huán)境的意識(shí),強(qiáng)調(diào)環(huán)境破壞會(huì)帶來災(zāi)害性后果的現(xiàn)實(shí)性教育,多使用圖表、照片、遙感影像、電視畫面、紀(jì)錄紀(jì)實(shí)片、新聞網(wǎng)絡(luò)等媒介來增強(qiáng)個(gè)人的災(zāi)害體驗(yàn),組織有針對(duì)性的環(huán)境實(shí)地考察,讓每個(gè)人從熱愛家鄉(xiāng)的高度進(jìn)行災(zāi)害意識(shí)的教育和環(huán)境保護(hù)意識(shí)的培養(yǎng)。并適時(shí)進(jìn)行教育成果的檢驗(yàn)考核。可以采取災(zāi)害基礎(chǔ)性科普性的知識(shí)考查,如災(zāi)害形成的原因、過程和結(jié)果;也可以采用開放性考試,如歷史災(zāi)害點(diǎn)現(xiàn)場考察,開展災(zāi)害成因分析的小組討論;還可采取抽樣問卷調(diào)查的方式,如從災(zāi)害知識(shí)或?yàn)?zāi)害意識(shí)角度命制問卷,抽取一定的個(gè)體樣本進(jìn)行調(diào)查,把握區(qū)域個(gè)體的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)總體意識(shí)等。
資源的過度開發(fā)是造成區(qū)域環(huán)境惡化的重要原因,也是災(zāi)害形成的根源并最終從危險(xiǎn)性方面導(dǎo)致災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的增大。人類對(duì)環(huán)境的過度索取在許多情況下并不是災(zāi)患意識(shí)的淡薄,而是生活壓力的現(xiàn)實(shí)所迫。這些需要是同個(gè)人所處地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、科技發(fā)展?fàn)顩r、文化教育條件、法律法規(guī)意識(shí)等關(guān)乎民生的基礎(chǔ)條件密不可分的。在我國現(xiàn)階段,大部分普通民眾首先傾向于滿足生理需要和安全需要等最基本的個(gè)人發(fā)展需要。如此就能較好地理解過度索取自然資源的個(gè)人行為。
為了有效降低這類災(zāi)害的風(fēng)險(xiǎn)并改善民眾的生活方式和提高生活水平,可考慮對(duì)生態(tài)環(huán)境確實(shí)惡劣的地區(qū),派出專家組進(jìn)行環(huán)境——資源——發(fā)展項(xiàng)目評(píng)估,論證當(dāng)?shù)氐目删幼⌒?、可持續(xù)發(fā)展能力。評(píng)估結(jié)果最差的,采取生態(tài)移民的方法進(jìn)行搬遷,并入相鄰最近的適宜性較好的城鎮(zhèn)或村莊;評(píng)估結(jié)果相對(duì)較好的,保留現(xiàn)狀不變的同時(shí),限制人口增長,鼓勵(lì)和提倡新增人口遷出本區(qū),建立資源開發(fā)分等制度,明確區(qū)域資源開發(fā)的先后輕重,重點(diǎn)保障面臨嚴(yán)重災(zāi)害性后果的片區(qū)。另外,針對(duì)流域的整體性,還可考慮創(chuàng)建跨縣、市、省等行政單位的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制,從而采取資源開發(fā)轉(zhuǎn)移手段,來獲取對(duì)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)保護(hù)和保障當(dāng)?shù)匕l(fā)展的雙重效果。
個(gè)人在成長的過程中會(huì)逐漸發(fā)展各自獨(dú)特的心理素質(zhì)和品格,它是受自身?xiàng)l件和外在環(huán)境共同決定的。因此,個(gè)人的心理素質(zhì)可以產(chǎn)生很大的差異,這在面臨災(zāi)害侵襲的時(shí)候就會(huì)表現(xiàn)得十分明顯。個(gè)人心理素質(zhì)的差別也從生命易損性的角度增加了災(zāi)害的風(fēng)險(xiǎn)。
以泥石流災(zāi)害為例,由孕災(zāi)環(huán)境的特殊性和泥石流災(zāi)害的突發(fā)性可知,泥石流從暴發(fā)至成災(zāi)并危害人們生命和財(cái)產(chǎn)安全的過程歷時(shí)短暫。在有限的時(shí)間里,如何保持清醒的頭腦去考慮應(yīng)對(duì)災(zāi)害的措施是考驗(yàn)個(gè)人心理素質(zhì)強(qiáng)弱的重要時(shí)刻。心理承受能力的大小往往會(huì)影響到個(gè)人行為的正確性,特別是在災(zāi)害發(fā)生期間,面對(duì)泥石流由遠(yuǎn)而近兇猛地突襲,顧盼四周的財(cái)物,感受身旁的絕望,稍有遲疑將喪失逃生的機(jī)會(huì)。在山區(qū)泥石流災(zāi)害現(xiàn)場,仍有人員沿著泥石流沖刷前進(jìn)的方向向溝道下游逃生。在某些情況下他們并不是不了解相關(guān)的災(zāi)害規(guī)律,而是災(zāi)害引發(fā)的心理恐慌和消極情緒蒙蔽了本該具備的冷靜與理智,制約了自救行為并直接導(dǎo)致了生命易損性的增大。
懷遠(yuǎn)成立了農(nóng)業(yè)示范區(qū),大批企業(yè)和大戶入駐。并且政府每年投資建設(shè)種植基地,形成了“兩點(diǎn)一線”的栽種布局。這樣的格局有利于擴(kuò)大種植規(guī)模,進(jìn)行集約化生產(chǎn)。
對(duì)此,可從以下幾方面對(duì)災(zāi)害高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)的人們進(jìn)行臨災(zāi)心理培訓(xùn)和鍛煉。首先,普及災(zāi)害基本知識(shí),讓當(dāng)?shù)鼐用窳私猱?dāng)?shù)馗黝悶?zāi)害的發(fā)生、發(fā)展過程及所造成的后果;其次,政府或相關(guān)主管部門加強(qiáng)臨災(zāi)撤離演練,讓居民熟悉撤離路線和撤離要點(diǎn),緩解人們心中憂慮緊張的不良心態(tài);最后,社區(qū)或街道負(fù)責(zé)人定期進(jìn)行災(zāi)害應(yīng)急心理普查和摸底,有針對(duì)性地掌握人們應(yīng)災(zāi)心理變化,及時(shí)對(duì)存在心理隱患的群體進(jìn)行災(zāi)害心理疏導(dǎo)。
社會(huì)是個(gè)復(fù)雜開放的系統(tǒng),它包括人類自身以及人與人之間復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)社會(huì)關(guān)系。從社會(huì)系統(tǒng)的整體來看,人類是以群體的形式而存在并產(chǎn)生相應(yīng)的群體行為,如區(qū)域人口增長、主流意識(shí)、社會(huì)道德、公眾行為等;而人與人之間的復(fù)雜關(guān)系則表現(xiàn)為社會(huì)政治體制和經(jīng)濟(jì)關(guān)系等,如區(qū)域政治制度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式等。這些社會(huì)系統(tǒng)的各個(gè)因子均會(huì)對(duì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理產(chǎn)生重要影響,影響的本質(zhì)既包括災(zāi)害的危險(xiǎn)性方面,也包括社會(huì)易損性方面。
首先,社會(huì)是個(gè)人的有機(jī)組成體,個(gè)人的意識(shí)行為將在一定程度上影響到區(qū)域社會(huì)群體的意識(shí)行為,也就是說大部分人的意識(shí)習(xí)慣決定了社會(huì)的主流意識(shí)和公眾行為。當(dāng)然,區(qū)域社會(huì)的整體意識(shí)也會(huì)反過來滲透到社會(huì)成員的思想意識(shí)中,使得大眾的意識(shí)形態(tài)保持相對(duì)的一致。據(jù)黃志剛等的研究[16],社會(huì)環(huán)境(包括人們的心理狀態(tài)、集體意志、社會(huì)輿論、社會(huì)情緒、各社會(huì)集團(tuán)的心理素質(zhì)、習(xí)慣、傳統(tǒng)等)對(duì)人們的勞動(dòng)、生產(chǎn)、活動(dòng)存在深刻的影響,不同的心理狀態(tài)、社會(huì)心理環(huán)境會(huì)使人們表現(xiàn)出不同的行為舉止。換言之,對(duì)社會(huì)整體而言,個(gè)人和社會(huì)群體意識(shí)和心理狀態(tài)在一定地域內(nèi)是相互影響和相互交融的,并且在行為習(xí)慣上保持相對(duì)的一致性。
結(jié)合災(zāi)害意識(shí)而言,倘若區(qū)域的災(zāi)害教育、宣傳和演練不到位,則會(huì)使當(dāng)?shù)厣鐣?huì)個(gè)體中人地關(guān)系的相關(guān)意識(shí)發(fā)生扭曲,容易形成以個(gè)人為中心的破壞掠奪自然環(huán)境的不良意識(shí)和行為,進(jìn)而弱化群體的災(zāi)害意識(shí),并滋生以環(huán)境為代價(jià)換取區(qū)域快速發(fā)展的不良風(fēng)氣。就連國際風(fēng)險(xiǎn)理事會(huì)IRGC(International Risk Government Council)也承認(rèn),群體感知(人群或組織)是風(fēng)險(xiǎn)管理的前提,只有當(dāng)群體認(rèn)知到可能存在風(fēng)險(xiǎn)時(shí),才會(huì)有意識(shí)地去進(jìn)行有效的風(fēng)險(xiǎn)管理[17]。反之,即使某個(gè)個(gè)體察覺到了當(dāng)?shù)卮嬖跒?zāi)害風(fēng)險(xiǎn),但仍然不足以喚醒群體的災(zāi)害憂患意識(shí),甚至還會(huì)因此受到群體氛圍的影響,使得個(gè)體原有的災(zāi)害意識(shí)喪失,最終釀成更大的悲劇。
社會(huì)的變遷也會(huì)引發(fā)群體災(zāi)害意識(shí)發(fā)展的滯后[16]。其主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。一是當(dāng)今科學(xué)技術(shù)的發(fā)展日新月異,不少世界性難題相繼被攻克,個(gè)別災(zāi)害的預(yù)測(cè)預(yù)報(bào)、演變規(guī)律等問題也慢慢被解決,人們于是乎容易喪失對(duì)災(zāi)害的警覺,總相信現(xiàn)代或?qū)淼目茖W(xué)能解決一切災(zāi)害相關(guān)的問題。這類觀點(diǎn)忽視了災(zāi)害的緊迫性、現(xiàn)實(shí)性以及因人類影響自然災(zāi)變過程引發(fā)的災(zāi)害特殊性和變異性,最終導(dǎo)致了部分社會(huì)群體災(zāi)害意識(shí)的銳變和退化。二是社會(huì)的變遷除了自身科技的發(fā)展,還包括外來文化的入侵和影響。當(dāng)與環(huán)境發(fā)展較為協(xié)調(diào)的本土文化因各種原因受到外來文化的沖擊和影響之后,往往會(huì)發(fā)生多種后果。如果外來文化在當(dāng)?shù)卦l(fā)展后,極有可能改變當(dāng)?shù)卦妮^為和諧的人地關(guān)系,進(jìn)而轉(zhuǎn)變社會(huì)群體的災(zāi)害意識(shí),誘發(fā)特定的自然災(zāi)害。例如,山區(qū)旅游資源的開發(fā)往往就會(huì)使外來文化沖擊本土文化,使得原生環(huán)境受到破壞而引發(fā)災(zāi)害。
為有效進(jìn)行災(zāi)害管理,中國政府設(shè)立了從中央到地方的涵蓋所有自然災(zāi)害類型的一整套行政管理體系來進(jìn)行各類災(zāi)害預(yù)報(bào)預(yù)測(cè)、工程防治、救災(zāi)應(yīng)急、災(zāi)后救助和恢復(fù)重建等工作。這套實(shí)行災(zāi)害管理的政治體制本應(yīng)和風(fēng)險(xiǎn)管理相輔相成、互相完善。但是由于對(duì)自然災(zāi)害綜合管理認(rèn)識(shí)不足,使得災(zāi)害管理的行政體制部分脫離了災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的指導(dǎo),某些措施和政策沒有達(dá)到降低區(qū)域?yàn)?zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的目的和要求。
從縱向體系的角度來看,在中央政府設(shè)立了以民政部為核心的全國救災(zāi)、減災(zāi)工作管理的綜合部門體系,承擔(dān)著組織和協(xié)調(diào)救災(zāi)工作,核查和發(fā)布災(zāi)情,管理和分配中央救災(zāi)款物并監(jiān)督使用等職能[18]。在地方政府,也同時(shí)設(shè)立有民政廳、民政局等各級(jí)部門體系來具體負(fù)責(zé)區(qū)域?yàn)?zāi)害應(yīng)急救助及善后工作。表面上看,我國災(zāi)害管理的行政體系應(yīng)該算是完整的,但是政治體制的最終成效應(yīng)該取決于管理措施執(zhí)行的有效性而不僅僅體現(xiàn)在完整性上。其有效性可表現(xiàn)在應(yīng)災(zāi)物質(zhì)儲(chǔ)備、災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案、巨災(zāi)保險(xiǎn)體系等具體措施上。就應(yīng)災(zāi)物質(zhì)儲(chǔ)備而言,我國只有中央一級(jí)設(shè)有10個(gè)中央級(jí)救災(zāi)儲(chǔ)備物資代儲(chǔ)點(diǎn),但實(shí)踐表明遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足降低風(fēng)險(xiǎn)的要求,仍需加建5~7個(gè)中央級(jí)救災(zāi)物質(zhì)儲(chǔ)備庫,基本做到1個(gè)儲(chǔ)備庫覆蓋兩個(gè)省份[19],同時(shí)這些代儲(chǔ)點(diǎn)區(qū)位的選址是否合理仍待災(zāi)害實(shí)際的檢驗(yàn);而地方仍無統(tǒng)一有效管理的集中救災(zāi)物質(zhì)儲(chǔ)備體系,僅有部分經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)零星分布有物資儲(chǔ)備點(diǎn),廣大各類災(zāi)害高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)仍然缺乏相應(yīng)的應(yīng)急儲(chǔ)備物資。就災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案而言,從中央到地方均制定有相應(yīng)的災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案,但各級(jí)預(yù)案的部分內(nèi)容過于寬泛和空洞,缺乏程序化和細(xì)節(jié)化的具備實(shí)際操作性的條目。另外,各級(jí)政府在巨災(zāi)保險(xiǎn)體系的完善和落實(shí)方面仍存在投保率低、服務(wù)水平不足等問題[20]。
從橫向體系的角度來看,各類自然災(zāi)害管理都由專門的部委負(fù)責(zé),各自分工明確,針對(duì)性強(qiáng),如中國地震局負(fù)責(zé)地震災(zāi)害管理,中國氣象局負(fù)責(zé)氣象災(zāi)害管理,國土資源部負(fù)責(zé)地質(zhì)災(zāi)害管理等。如此進(jìn)行災(zāi)害分工,雖然能在災(zāi)害管理的科學(xué)研究和災(zāi)害防治技術(shù)手段等方面進(jìn)行有效探索,并進(jìn)行相應(yīng)的預(yù)報(bào)預(yù)測(cè)和防災(zāi)御災(zāi)工作,但由于政出多門,應(yīng)急管理工作條塊分割,不利于統(tǒng)一指揮和調(diào)度[1],而且基于傳統(tǒng)官場文化容易滋生官本位等不良思想,形成互相推卸責(zé)任的不良作風(fēng),甚至?xí)l(fā)忽視災(zāi)情、延誤救災(zāi)、應(yīng)災(zāi)不力等惡果?,F(xiàn)今雖有國家減災(zāi)委員會(huì)作為中央一級(jí)的協(xié)調(diào)部門,但仍未能有效整合中央和地方各級(jí)政府和部門的災(zāi)害綜合管理資源且各種歸屬關(guān)系較為混亂,這樣不僅使得整個(gè)災(zāi)害管理體系容易失效,還會(huì)放大自然災(zāi)害造成的損失,人為增加災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)。
為此,可從以下兩方面對(duì)災(zāi)害管理體系進(jìn)行改進(jìn)。其一,制定地市——省區(qū)——國家三級(jí)災(zāi)害管理和災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案,明確預(yù)案的相關(guān)細(xì)節(jié)和程序。根據(jù)預(yù)案和實(shí)際操作的需要,盡快擬定并出臺(tái)統(tǒng)一的適用于全國范圍的自然災(zāi)害防災(zāi)、應(yīng)災(zāi)和救災(zāi)法,使各級(jí)各類救災(zāi)行為法治化,以此明晰各級(jí)各類救災(zāi)部門和個(gè)人的職責(zé)。其二,建立或健全中央級(jí)別的跨部門災(zāi)害管理的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)或相關(guān)機(jī)制,完善綜合災(zāi)害管理體系,在充分肯定和支持各種災(zāi)害相關(guān)部門防災(zāi)抗災(zāi)努力和行為的同時(shí),及時(shí)通報(bào)、共享和分發(fā)實(shí)時(shí)災(zāi)情,指導(dǎo)具體救災(zāi)應(yīng)急工作,協(xié)調(diào)各級(jí)部門救災(zāi)步伐,高效快速地拯救受災(zāi)的生命和財(cái)產(chǎn),根本性地降低區(qū)域?yàn)?zāi)害的風(fēng)險(xiǎn),提高災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理的理論和實(shí)踐水平。
區(qū)域人口環(huán)境的變化將極大影響著區(qū)域?yàn)?zāi)害風(fēng)險(xiǎn),并日益成為其社會(huì)因素中的重要組成部分。例如,地區(qū)人口劇增一方面可能進(jìn)一步破環(huán)區(qū)域自然環(huán)境,導(dǎo)致孕災(zāi)環(huán)境的形成,進(jìn)而增加災(zāi)害的危險(xiǎn)程度;另一方面人口數(shù)量的增加還會(huì)直接增大社會(huì)易損程度,從而大大增加區(qū)域?yàn)?zāi)害的風(fēng)險(xiǎn)。影響區(qū)域?yàn)?zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的人口環(huán)境一般由人口數(shù)量、結(jié)構(gòu)、分布和質(zhì)量等四大因素組成。
人口數(shù)量的變化將影響到區(qū)域環(huán)境包括自然和社會(huì)環(huán)境的承載能力。人類定居的周圍環(huán)境具有一定的生態(tài)承載力,如土地承載力等。當(dāng)環(huán)境中每增加一個(gè)人,個(gè)體對(duì)其自然屬性如生存等需求的滿足則會(huì)加大自然環(huán)境資源的壓力,同時(shí)個(gè)人對(duì)其社會(huì)屬性如教育等需求的滿足則會(huì)增大社會(huì)環(huán)境的成本,最終又回饋到對(duì)區(qū)域整體環(huán)境資源的索取。因此,對(duì)區(qū)域人口數(shù)量要實(shí)行控制,特別是自然環(huán)境極度脆弱、社會(huì)易損程度較高的地區(qū)。
人口結(jié)構(gòu)主要指人口年齡和性別的分布狀況。根據(jù)早期的研究,人口年齡和性別結(jié)構(gòu)一般呈金字塔狀分布,并可分為年輕型、成年型和年老型三種。年輕型和年老型人口結(jié)構(gòu)均會(huì)增大災(zāi)害的整體易損程度,但對(duì)于整體災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的影響則還需考慮社會(huì)教育水平、經(jīng)濟(jì)水平、防災(zāi)抗災(zāi)綜合措施水平等因素。而成年型則是較為理想的人口結(jié)構(gòu),對(duì)于災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的影響較小。
人口分布則是指人口的整體聚集情況,它能集中反映區(qū)域的經(jīng)濟(jì)、文化、政治等水平。人口高分布的地區(qū)即是社會(huì)、經(jīng)濟(jì)高度聚集的地區(qū),對(duì)自然環(huán)境的影響和改變的程度也較高,因此發(fā)生災(zāi)害的風(fēng)險(xiǎn)也較高,反之則一般較低。
人口質(zhì)量主要指人口的整體與災(zāi)害相關(guān)的素質(zhì)、意識(shí)形態(tài)、技能水平、受教育程度等。這些本質(zhì)上和前面所述的個(gè)體心理素質(zhì)相一致,僅是論述的角度不同而已。
一般而言,成本和效益是衡量事情必要性和可行性的重要指標(biāo),災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理的正確有效與否也要基于這一標(biāo)準(zhǔn)來進(jìn)行衡量。換言之,高效的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理不僅應(yīng)有利于相應(yīng)的災(zāi)害管理工作,而且其成本要與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)水平相符并產(chǎn)生事實(shí)上的減災(zāi)防災(zāi)效益。反之則說明風(fēng)險(xiǎn)管理體系仍需改進(jìn)。當(dāng)然,基于災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的特殊性,其成本和效益并不對(duì)等,投入一定的成本并不能產(chǎn)生絕對(duì)相符的經(jīng)濟(jì)效益,而更多的則應(yīng)考慮其伴生的社會(huì)效益,這才符合綜合效益評(píng)價(jià)的原則并最終促進(jìn)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理的工作。
進(jìn)行區(qū)域?yàn)?zāi)害風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)的經(jīng)濟(jì)因素分析首要考慮的就是當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展政策。區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策決定了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方向和程度,具有持續(xù)性和穩(wěn)定性的特征,極大影響著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和進(jìn)步,進(jìn)而波及區(qū)域?yàn)?zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理的運(yùn)轉(zhuǎn)。
經(jīng)濟(jì)政策的失誤首先表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展指導(dǎo)思想的偏差方面。地方政府在其任期內(nèi),為了加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展,提升地方GDP,抬高自身政績水平,往往采取盲目過度地進(jìn)行自然資源開發(fā)和利用的方式,而沒有考慮經(jīng)濟(jì)政策對(duì)環(huán)境的破壞和影響。特別是某些偏遠(yuǎn)山區(qū)自然環(huán)境較為脆弱的市縣,為了改變經(jīng)濟(jì)落后的局面,大肆進(jìn)行森林資源采伐,陡坡開墾農(nóng)田,毀林種植經(jīng)濟(jì)效益較好而生態(tài)效益較差的經(jīng)濟(jì)林,大量利用原生環(huán)境來換取旅游資源等超出區(qū)域自然環(huán)境承載力的開發(fā)行為,這些短視的且缺乏可持續(xù)性的、掠奪性的經(jīng)濟(jì)發(fā)展意識(shí)將通過人為方式增加區(qū)域自然環(huán)境的危險(xiǎn)性,促使環(huán)境惡化,利于孕災(zāi)條件的形成,進(jìn)而增大災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)。其次,經(jīng)濟(jì)政策的失誤也表現(xiàn)在部分經(jīng)濟(jì)指標(biāo)設(shè)置不合理的方面。某些地區(qū)仍存在指令性的經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo),部分指標(biāo)的原則和具體措施均背離了可持續(xù)發(fā)展的原則。事實(shí)上,對(duì)于災(zāi)害高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū),不必采用對(duì)環(huán)境具有掠奪破壞性的經(jīng)濟(jì)開發(fā)行為,一些能維持生態(tài)平衡的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式同樣能促進(jìn)地方的發(fā)展。當(dāng)然,這類地區(qū)的政績考察則應(yīng)采用綠色GDP的評(píng)價(jià)指標(biāo)。另外,可適當(dāng)運(yùn)用生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制,對(duì)附近受到本區(qū)生態(tài)效益影響而獲利的企業(yè)和個(gè)人進(jìn)行收益轉(zhuǎn)移,使得生態(tài)平衡和社會(huì)進(jìn)步得以持續(xù)有效地發(fā)展。史培軍認(rèn)為,在特定的地理環(huán)境中,建立適應(yīng)該區(qū)內(nèi)各種自然災(zāi)害的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu),特別是土地利用格局與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),則是從根本上降低災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的長遠(yuǎn)之策[21]。
以山區(qū)災(zāi)害為例,山區(qū)城鎮(zhèn)災(zāi)害高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)應(yīng)施行有效的生態(tài)經(jīng)濟(jì)政策,以保護(hù)和發(fā)展可持續(xù)的生態(tài)效益作為制定地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的根本原則,拒絕東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的有害落后產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移,放棄不利于生態(tài)平衡的本地工業(yè)的發(fā)展,立足自身自然環(huán)境的實(shí)際,核算自然生態(tài)承載力,發(fā)展有益于環(huán)境的其他產(chǎn)業(yè),有條件的還可適當(dāng)進(jìn)行有限旅游資源開發(fā),同時(shí)鼓勵(lì)年輕勞力實(shí)行生態(tài)移民,開展區(qū)域或流域內(nèi)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的運(yùn)作和管理,最終達(dá)到維持原有災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)或者從根本上降低風(fēng)險(xiǎn)的目的。
Rose等在研究地震災(zāi)害影響電力等生命線設(shè)施失效誘發(fā)區(qū)域經(jīng)濟(jì)損失時(shí)認(rèn)為[22],在一定假設(shè)條件下,通過增加社會(huì)因子并綜合工程模擬與調(diào)查數(shù)據(jù)、且合理考慮個(gè)體行為與區(qū)域的彈性恢復(fù)能力、區(qū)域的防災(zāi)減災(zāi)效果和成本等,來進(jìn)行整個(gè)災(zāi)害系統(tǒng)的輸入和輸出分析,從中反映防御災(zāi)害對(duì)生命線工程破壞方面的有效性。同理,可通過對(duì)有效進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管理而投入的成本和相應(yīng)效益產(chǎn)出進(jìn)行分析,能較好衡量降低風(fēng)險(xiǎn)活動(dòng)的有效性,進(jìn)而評(píng)估區(qū)域?yàn)?zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理的合理性和可行性,最終更好地指導(dǎo)災(zāi)害管理的具體工作。
當(dāng)然,災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理所采用的投入—產(chǎn)出機(jī)制并不同于其他的商業(yè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的一般模式,它具有自身的特點(diǎn),因此不能僅僅從日常經(jīng)濟(jì)效益分析的角度來判定災(zāi)害管理中減災(zāi)防災(zāi)等降低災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的工程或項(xiàng)目的成效。因此其綜合評(píng)價(jià)效益除了經(jīng)濟(jì)方面的因素外,還應(yīng)包括長期獲得的社會(huì)效益部分。事實(shí)上,應(yīng)該把重點(diǎn)放在其產(chǎn)生的社會(huì)效益上,而不是純粹地以商業(yè)化思想來考慮災(zāi)害經(jīng)濟(jì)的效益問題。鄭亞平認(rèn)為,當(dāng)今無論是學(xué)界還是政界,往往對(duì)災(zāi)害綜合管理總是基于經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角,極大忽視了社會(huì)效益和人文精神的理念[23]。
具體而言,可以設(shè)定一定的假設(shè)條件,分P1、P2、P3等三種情況來進(jìn)行災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理效益狀況的綜合評(píng)價(jià)(圖1)。假定某一存在災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的區(qū)域,以災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理工作程度為X軸、社會(huì)總財(cái)富為Y軸構(gòu)造經(jīng)濟(jì)效益成本坐標(biāo)系。其中F(x)為社會(huì)再生產(chǎn)函數(shù);D(x)為災(zāi)害破環(huán)函數(shù);R(x)為災(zāi)后重建函數(shù)。
圖1 災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理的經(jīng)濟(jì)成本效益分析
綜合經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益而言,P1中用于社會(huì)再生產(chǎn)的費(fèi)用減少了,但災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理工作的開展在災(zāi)害綜合管理框架內(nèi)事實(shí)上提升了用于降低風(fēng)險(xiǎn)的軟硬設(shè)施水平,其所產(chǎn)生的社會(huì)效益彌補(bǔ)了經(jīng)濟(jì)效益的降低,其對(duì)社會(huì)再生產(chǎn)的影響后果也是可以接受的。P2中經(jīng)濟(jì)效益明顯虧損,一定時(shí)間內(nèi)災(zāi)害造成的損失為定值,如D(0)且重建需要也是定值R(0),同時(shí)也毫無社會(huì)效益可言,二者均在災(zāi)害中受到損失。P3的情況綜合了前兩者,災(zāi)害使得經(jīng)濟(jì)效益受到一定影響,但風(fēng)險(xiǎn)管理工作的開展并結(jié)合災(zāi)害重建的進(jìn)行彌補(bǔ)或減少了大部分的災(zāi)害損失,再加上社會(huì)效益的輔助,使得綜合效益層面應(yīng)該還是可以接受的。
進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管理的較大經(jīng)濟(jì)成本會(huì)給部分經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)、財(cái)政較為困難的地區(qū)帶來壓力。這也是地方政府往往會(huì)產(chǎn)生貪圖眼前的直接效益而忽略了長遠(yuǎn)的環(huán)境效益和社會(huì)效益等現(xiàn)象的重要原因。另外,實(shí)行有效的風(fēng)險(xiǎn)管理可以采取多種措施,除了修建防災(zāi)減災(zāi)措施外,還可采取生態(tài)移民、異地重建或建制合并等社會(huì)性的防災(zāi)抗災(zāi)軟措施,各類軟措施的可行性和有效性分析要結(jié)合實(shí)際進(jìn)行綜合效益分析。如果在當(dāng)?shù)匦藿ǚ罏?zāi)減災(zāi)措施的成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于異地重建,那就宜采用后者;如果當(dāng)?shù)厝丝谳^少,但災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)較高,則可進(jìn)行建制合并或生態(tài)移民,此舉將災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)區(qū)集約化管理,之后再統(tǒng)一修建減災(zāi)措施將能大大節(jié)約成本。
本文多角度總結(jié)了影響災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理的三大社會(huì)因素,進(jìn)而論述了人類自身以及人與人之間產(chǎn)生的各種經(jīng)濟(jì)和社會(huì)關(guān)系與災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理的相互聯(lián)系和相互作用,明確了當(dāng)代災(zāi)害高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)自然災(zāi)害的發(fā)生、發(fā)展、演變與致災(zāi)等各種過程和人類為生存和發(fā)展所開展的各類活動(dòng)是密切相關(guān)的,同時(shí)也可從中總結(jié)出從社會(huì)角度降低災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)并實(shí)行有效風(fēng)險(xiǎn)管理的途徑和方法。
雖然從中看到了災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理體系中社會(huì)影響的眾多方面和細(xì)節(jié)因素,但是如何針對(duì)具體問題來進(jìn)行深入分析、量化和解決仍然是需要考慮的難題。例如如何將社會(huì)因素中的眾多影響因子整合量化到常用的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和管理的各種體系和模型中仍有待研究[24]。當(dāng)代災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理理論和實(shí)踐無論是從廣度和深度來說都得到了長足的發(fā)展并日益加快,特別是其內(nèi)容和結(jié)構(gòu)體系的更新更是展現(xiàn)了自然和社會(huì)的各個(gè)方面的進(jìn)步和發(fā)展,但是自然界延續(xù)了千萬年的自然過程有其合理性,且鑒于近代人類對(duì)自然環(huán)境的影響日益加大,故應(yīng)更多地從社會(huì)層面來對(duì)災(zāi)害管理進(jìn)行分析和思考,小到剖析社會(huì)個(gè)體的思想意識(shí)和行為特征,大到研究社會(huì)群體的公共行為和輿論氛圍等都是對(duì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理體系改善的有益探索。
災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的兩重性決定了社會(huì)因素的重要地位,而且現(xiàn)實(shí)中災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理的案例更多的是采用社會(huì)方面的措施來進(jìn)行具體操作。因此,對(duì)社會(huì)因素的深入挖掘,將會(huì)對(duì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理的發(fā)展有著重要的意義,也將對(duì)未來的防災(zāi)減災(zāi)工作發(fā)揮巨大影響,最終推動(dòng)人地關(guān)系的進(jìn)一步協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。
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