山東沿?？h域經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀、問題及對策

李 嘉 曉

(青島市社會科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所,山東青島266071)

一、山東沿?？h域經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀

從行政區(qū)劃看,山東共有91個縣市①山東20個沿海縣市分別是:即墨市、膠州市、膠南市、蓬萊市、龍口市、招遠(yuǎn)市、萊州市、萊陽市、海陽市、榮成市、文登市、乳山市、壽光市、昌邑市、長島縣、墾利縣、利津縣、廣饒縣、無棣縣、沾化縣。其中長島縣是山東省唯一海島縣,總面積56平方公里,2008年末總?cè)丝?.3萬人,是山東省面積和人口最小的一個縣,因而其經(jīng)濟(jì)總量較少。(60個縣、31個縣級市),其中20個縣市(6個縣、14個縣級市)臨海,占全省縣市總數(shù)的22%,本文將其界定為沿?？h市。從人口和土地面積看,20個沿?？h市總?cè)丝?217.2萬人,占全省總?cè)丝?9392.7萬人)的13%;總面積31453平方公里,占全省總面積(15.7萬平方公里)的20%。借助于地利(沿海)和政策(沿海率先對外開放)優(yōu)勢,改革開放后,山東沿?？h市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一直走在全省前列?？傮w來看,當(dāng)前山東沿?？h域經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈現(xiàn)出以下幾個特點(diǎn)。

(一)經(jīng)濟(jì)實力明顯增強(qiáng),有力帶動了所在地市和全省經(jīng)濟(jì)發(fā)展

2008年,山東沿?？h市GDP總量6124.6億元,占全省GDP(31072.1億元)的19.8%,超過13%的人口全省占比,接近20%的面積全省占比。從人均量看,2008年山東沿?？h域人均GDP50465元,遠(yuǎn)高于全省人均GDP水平(33083元)。

從2009年第九屆全國縣域經(jīng)濟(jì)基本競爭力百強(qiáng)縣市(以下簡稱百強(qiáng)縣市)看,20個沿?？h市中有12個進(jìn)入百強(qiáng),其中6個縣市進(jìn)入前20強(qiáng),9個進(jìn)入前50強(qiáng)。

(二)財政實力不斷壯大,統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展能力顯著增強(qiáng)

2008年,山東沿?？h市有5個縣市財政收入超過20億元,分別是榮成(25.4億元)、龍口(25億元)、膠南(23.5億元)、壽光(21億元)和即墨(20.1億元);10億元和20億元之間7個;5億元和10億元之間5個;5億元以下3個。除昌邑縣、無棣縣和沾化縣外,其余沿?？h市的財政收入都高于隸屬同一地市管轄的非沿?？h市(長島縣除外)。充裕的財政收入,增強(qiáng)了縣級政府統(tǒng)籌縣域城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的能力,并且進(jìn)一步促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展,實現(xiàn)了良性循環(huán)。近年來,各沿?？h市在加大對縣域公共基礎(chǔ)設(shè)施投資力度的同時,不斷加大對義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、城市低保、農(nóng)村五保供養(yǎng)、老人生活補(bǔ)助等領(lǐng)域的支出。如龍口市①龍口市自2008年起于每年春節(jié)前為擁有龍口市戶籍、70歲以上的老人發(fā)放“長壽津貼”。2009年和2010年又兩度提高發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)。2010年長壽津貼標(biāo)準(zhǔn)為:70～79周歲每人每年300元;80～89周歲每人每年400元;90～98周歲每人每年500元;100歲(99周歲)以上老人每年2880元。根據(jù)這一標(biāo)準(zhǔn),2010年發(fā)放資金1665萬元,惠及4.8萬多老人。、招遠(yuǎn)市、萊州市等縣市從2007年起,每年在春節(jié)前由市財政出資對全市70歲以上的老人發(fā)放一次性生活補(bǔ)貼,一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村委會還在此基礎(chǔ)上,給予資金配套。這一做法,既在一定程度上減輕了子女負(fù)擔(dān),又在社會上弘揚(yáng)了尊老敬老的良好社會美德。

(三)農(nóng)民收入不斷提高,生活水平明顯改善

山東沿?？h市二三產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展,為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民提供了大量就業(yè)崗位。加之,沿?？h市財政狀況較好,尤其是近年來伴隨著新農(nóng)村建設(shè)的推進(jìn)和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展一系列政策的實施,工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的力度不斷加大,農(nóng)民收入增長較快。長島、榮成、龍口、壽光等縣市農(nóng)民人均純收入均超過或接近萬元。除個別縣外,絕大多數(shù)沿?？h市農(nóng)民人均純收入高于全省水平(5614元)。

(四)固定資產(chǎn)投資不斷增長,增強(qiáng)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展后勁

山東沿?？h市在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中,十分重視投資對經(jīng)濟(jì)增長的拉動作用。借助于充足的財力和加快發(fā)展的需要,沿?？h市充分調(diào)動社會各方面力量,不斷加大固定資產(chǎn)投資力度。從2008年規(guī)模以上固定資產(chǎn)投資看,20個沿海縣市中有3個縣市超過200億元,分別是即墨市252.4億元、龍口市251.8億元、榮成市201.4億元。放眼全省,2008年也只有這3個縣市規(guī)模以上固定資產(chǎn)投資超過200億元。反觀非沿?？h市,規(guī)模以上固定資產(chǎn)投資最低的萊西市僅11.8億元,比其略高的商河縣和成武縣也不過11.9億元和12億元?？捎^的規(guī)模以上固定資產(chǎn)投資必將在今后持續(xù)增加沿?？h市的生產(chǎn)能力,促進(jìn)沿海縣域經(jīng)濟(jì)的快速增長,確保其繼續(xù)保持領(lǐng)頭羊地位。

二、山東沿?？h域經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在的主要問題

(一)與發(fā)達(dá)縣域相比存在較大差距

與縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好的江蘇省相比,山東的差距十分明顯。百強(qiáng)縣市前10名的13個縣市中,7個來自江蘇,其中江陰市、昆山市、張家港市和常熟市并列第1(江陰連續(xù)7年第1),吳江市排名第2,太倉市排名第4,宜興市排名第6。山東排名最靠前的龍口市僅排在第11名,與江蘇的差距較大。將龍口市(2009百強(qiáng)縣山東第一)與江陰市(2009百強(qiáng)縣第一)的各項經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)比較,可以看出兩市無論是經(jīng)濟(jì)總量(GDP),還是人均量(人均GDP)以及經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)(三次產(chǎn)業(yè)比例)和發(fā)展后勁(固定資產(chǎn)投資額、實際使用外資額、當(dāng)年新增貸款額)等方面,龍口市與江陰市存在著巨大的差距(見表1)。另從財政收入看,2008年江陰市財政收入102.2億元,是龍口市(25億元)的4倍多,比山東省進(jìn)入百強(qiáng)前三位的龍口、榮成和文登三市財政收入之和還多。

(二)山東沿海縣市縣域間差距較大

從GDP看,2008年龍口和榮成兩市超過500億元,分別是570億元和550億元;即墨、文登、膠州、膠南和萊州4市超過400億元。但也有不到100億元的縣,即長島(35億元)和沾化(95.6億元)。長島是山東唯一海島縣,面積和人口都很少,經(jīng)濟(jì)總量少,自在情理之中。沾化縣的面積(1702平方公里)是龍口市面積(894平方公里)的近2倍,人口(38.8萬人)是龍口市人口(63萬人)的60%,但其GDP僅是龍口市的1/6,人均GDP是龍口市的27.2%,差距十分明顯。

從財政收入看,2008年14個沿?？h市財政收入超過10億元,其中榮成和龍口兩市超過了25億元,分別是25.4億元和25億元,壽光、膠南、即墨三市超過了20億元,分別為21億元、23.5億元和20.1億元。財政收入不足10億元的6個縣市中,除長島縣(0.8億元)外,最低的利津縣只有3.4億元,僅是榮成市的13.2%。

從農(nóng)民人均純收入看,2008年10個沿?？h市農(nóng)民人均純收入超過8000元,最高的長島縣達(dá)到10019元,榮成和龍口兩市超過9000元,分別是9116元和9012元。無棣縣和沾化縣則不足6000元,分別是5302元、沾化縣5601元,不僅比榮成市低3500多元,而且低于全省水平(5641元)。

從固定資產(chǎn)投資看,2008年13個沿?？h市固定資產(chǎn)投資超過100億元,即墨、龍口和榮成三市超過了200億元,分別是252.4億元、251.8億元和201.4億元;但有兩個縣不足50億元,除長島縣(2.1億元)外,利津縣是25.6億元,僅是即墨市的1/10。

從第一產(chǎn)業(yè)比重看,2008年12個沿海縣市低于10%,最低的龍口市為4.9%;3個沿?？h市高于15%,海陽市最高,達(dá)到20.7%。

表1 江陰市與龍口市主要經(jīng)濟(jì)社會指標(biāo)比較(2008年)

(三)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會二元矛盾突出

近年來,山東沿?？h域結(jié)合新農(nóng)村建設(shè),不斷加大對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)民醫(yī)療、教育、社會保障等方面的投入,在改善城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)上做出了很大努力,九年義務(wù)教育回歸義務(wù)本義,新型農(nóng)村合作醫(yī)療開展普及,農(nóng)村養(yǎng)老保險試點(diǎn)啟動。然而幾十年所形成的城鄉(xiāng)二元體制及在這一體制下長期重城市輕農(nóng)村的發(fā)展實踐所導(dǎo)致的城鄉(xiāng)差距難以在短時間內(nèi)消除,沿?？h市城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會二元矛盾仍然突出。以城鄉(xiāng)居民收入為例,山東20個沿?？h市城鄉(xiāng)居民收入差距問題突出,農(nóng)民人均純收入只有長島一個縣超過10000元,而城鎮(zhèn)居民人均可支配收入許多縣市都超過了15000元,農(nóng)村居民與城鎮(zhèn)居民人均收入之比,除文登1∶1.7外,其余都在1∶2左右,見表2。尤其值得重視的是,城鎮(zhèn)居民人均可支配收入的增速快于農(nóng)村居民人均純收入的增速,這說明城鄉(xiāng)居民收入差距呈不斷擴(kuò)大趨勢。

表2 山東部分沿?？h市城鄉(xiāng)居民收入對比(2008年)

(四)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)仍不盡合理

山東沿海縣市三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)總體上還處于“二三一”的格局,第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展落后于第二產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級緩慢。2008年,山東省三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)為9.6∶57.0∶33.4。作為省內(nèi)的發(fā)達(dá)地區(qū),沿?？h域與全省相比,服務(wù)業(yè)發(fā)展的落后態(tài)勢十分明顯。只有即墨和膠州兩市第三產(chǎn)業(yè)比重超過全省水平,分別為37.1%和35.8%,有5個沿?？h市第三產(chǎn)業(yè)比重低于25%,最低的廣饒縣僅為17.1%。從第一產(chǎn)業(yè)比重看,沿?？h域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)也不盡合理。2008年只有一半沿?？h市第一產(chǎn)業(yè)比重低于全省水平,其中龍口招遠(yuǎn)兩市都低于6%,分別為4.9%和5.5%,但其第三產(chǎn)業(yè)比重都低于全省水平,分別為31.8%和29.5%。

具體到產(chǎn)業(yè)內(nèi)部來說,結(jié)構(gòu)也不盡合理。第一產(chǎn)業(yè)中,傳統(tǒng)種植業(yè)比重高,養(yǎng)殖業(yè)和經(jīng)濟(jì)作物比重低。無論是種植業(yè)還是養(yǎng)殖業(yè),都以農(nóng)戶經(jīng)營為主,規(guī)模小,深加工少,產(chǎn)品附加值低。第二產(chǎn)業(yè)中,工業(yè)以農(nóng)產(chǎn)品加工、紡織服裝等輕工業(yè)和污染較重的化學(xué)工業(yè)為主,機(jī)械、電子、成套設(shè)備制造和重工業(yè)所占比重低。除個別礦產(chǎn)資源豐富的縣市,大多數(shù)縣市第二產(chǎn)業(yè)以中小企業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為主,企業(yè)規(guī)模小,創(chuàng)新不足。第三產(chǎn)業(yè)中,餐飲、商貿(mào)等傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)比重高,旅游業(yè)雖有了較快發(fā)展,但休閑度假等高端旅游和現(xiàn)代物流業(yè)、現(xiàn)代中介組織、信息產(chǎn)業(yè)和金融證券等生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)發(fā)展滯后,尚未形成規(guī)模和氣候。

三、加快山東沿海縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的對策選擇

(一)正確發(fā)揮地方各級政府對沿?？h域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的宏觀調(diào)控

政府宏觀調(diào)控不僅在于克服市場失靈,還在于調(diào)動各種資源,加速經(jīng)濟(jì)發(fā)展。要充分發(fā)揮省政府、地市政府和縣級政府在山東沿?？h域經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的作用。

1.省政府的作用。

一是積極爭取國家的政策和資金支持。主要是向國務(wù)院和有關(guān)部委爭取有利于山東沿?？h域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策和財政投資。2009年5月、6月和7月,福建海峽西岸經(jīng)濟(jì)區(qū)、江蘇沿海地區(qū)、遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶先后上升為國家戰(zhàn)略,對當(dāng)?shù)匕l(fā)展的帶動作用巨大。黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)于2009年11月也上升為國家戰(zhàn)略,但其范圍只涉及了東營市、濱州市,濰坊市的寒亭區(qū)、壽光市、昌邑市,德州市的樂陵市、慶云縣,淄博市的高青縣和煙臺市的萊州市,共19個縣市區(qū),其中沿?？h市只有8個。山東沿?？h市中有12個縣市沒有進(jìn)入國家戰(zhàn)略,這與福建、江蘇、遼寧沿海地區(qū)都被納入國家戰(zhàn)略形成鮮明對比。建議省政府抓住2009年4月國家主席胡錦濤視察山東時提出的“打造山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)”的要求,爭取2010年將山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)上升為國家戰(zhàn)略或?qū)懭雵摇笆濉币?guī)劃。此外,省政府要充分利用黃河三角洲高效經(jīng)濟(jì)生態(tài)區(qū)上升為國家戰(zhàn)略的機(jī)遇,積極爭取國家財政資金投資沿?？h市的基礎(chǔ)設(shè)施、民生工程、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域。

二是出臺促進(jìn)沿海縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策。省政府先后在2003年和2006年出臺過加快縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的意見,時至今日,配套出臺的一些發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)的政策措施大多已經(jīng)過時,難以進(jìn)一步發(fā)揮促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用。因此,省政府應(yīng)盡快出臺新的促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的意見,在新的意見中,應(yīng)賦予沿海縣市更大、更靈活的支持政策,以加快其發(fā)展,促其率先實現(xiàn)現(xiàn)代化,以更好發(fā)揮對欠發(fā)達(dá)縣市的扶持帶動作用。

三是簡政放權(quán)。積極借鑒浙江省的作法,浙江于1992年、1997年、2002年和2006年先后四次放權(quán),極大地促進(jìn)了縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,由此成為我國縣域經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的省份。山東在2003年和2006年出臺的兩個加快縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的意見中都提到了要賦予縣更大的發(fā)展自主權(quán),對30個經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣下放了許多行政審批和業(yè)務(wù)管理權(quán)限,但與浙江相比差距還很大。[1]2009年山東選定20個縣市進(jìn)行省直管縣財政體制改革,但其中只有3個沿海縣市(萊陽市、利津縣和榮成市),其余大多是魯中和魯西的欠發(fā)達(dá)縣市。財政上實行省直管縣,有利于減少管理層次,規(guī)范財政分配關(guān)系,提高財政資金使用效率,促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變,增強(qiáng)縣域經(jīng)濟(jì)活力。基于此,筆者主張,盡早將除青島市所轄的3個沿?？h市之外的另14個沿?？h市全部實行財政上省直管縣,同時按照“能放都放、權(quán)責(zé)統(tǒng)一”的原則,賦予沿海縣市地級市的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)、事務(wù)統(tǒng)籌權(quán)和社會管理權(quán)等,以此作為追趕江浙的制度起點(diǎn)。

2.地市政府的作用。

一是主動減少干預(yù)。目前地市政府對所轄的縣市政府干預(yù)較多,是制約縣域經(jīng)濟(jì)活力的一個主要因素,這也是要實行省管縣的一個重要原因。地市政府應(yīng)不折不扣地貫徹省委省政府的各項要求,對縣市財政要“多予少取”,堅決精簡對縣市的審批事項,能下放的一定下放,必須要保留的要縮短審批時限;對于自己制定的一些收費(fèi)項目和達(dá)標(biāo)評比事項,要盡可能取消,必須要保留的要降低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。

二是推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。隨著城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和升級,原來在城市的一些工業(yè)企業(yè)需要向外搬遷,地市政府應(yīng)學(xué)習(xí)青島市在縣市設(shè)立新型功能區(qū)的做法,將企業(yè)搬遷到所轄縣市,在為城市三產(chǎn)發(fā)展提供空間的同時,推動縣市二產(chǎn)的發(fā)展。另外,地市政府應(yīng)對轄內(nèi)的項目布局和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、一視同仁、均衡擺布。

3.縣級政府的作用。

一是組織制定縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃。通過規(guī)劃明確縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的階段目標(biāo)和不同階段的主要任務(wù),明確縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)或優(yōu)勢產(chǎn)業(yè),明確所要建設(shè)的重點(diǎn)鎮(zhèn)村等。規(guī)劃一經(jīng)制定并發(fā)布,就要嚴(yán)格按期實施,以充分發(fā)揮規(guī)劃對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的引領(lǐng)、規(guī)范、先導(dǎo)和促進(jìn)作用。另外,縣級政府還要指導(dǎo)、幫助和監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊搞好鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃和新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃,以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展,促進(jìn)城鎮(zhèn)和農(nóng)村共同進(jìn)步。

二是推動縣域經(jīng)濟(jì)體制改革?？h級政府應(yīng)解放思想,結(jié)合縣域?qū)嶋H,深化產(chǎn)權(quán)制度改革,大力發(fā)展非公有制經(jīng)濟(jì),積極引導(dǎo)內(nèi)外資參與縣域企業(yè)的改制、重組。鼓勵引導(dǎo)民間資本參與縣域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)業(yè)開發(fā)。在穩(wěn)定完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度的基礎(chǔ)上,健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制,鼓勵多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。大力發(fā)展各類農(nóng)民專業(yè)合作社,鼓勵農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)到農(nóng)村轉(zhuǎn)包農(nóng)民土地,實行企業(yè)化經(jīng)營。積極穩(wěn)妥地推進(jìn)集體林權(quán)、沿海灘涂和海域使用權(quán)改革。

三是優(yōu)化縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境。沿?？h市政府應(yīng)制定各種優(yōu)惠政策,包括招商引資政策和人才政策,為縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展引進(jìn)更多更好的項目和人才?？h級政府還應(yīng)轉(zhuǎn)變職能,提高公共管理水平和服務(wù)效率,把工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)到市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)上來,減少對微觀經(jīng)濟(jì)活動的直接干預(yù)?？h級政府應(yīng)依法行政,簡化辦事程序,提高辦事效率,培育充滿生機(jī)和活力的市場主體?？h級政府還應(yīng)維護(hù)社會治安,創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需要的安定和諧的社會環(huán)境。

四是推動小城鎮(zhèn)和新農(nóng)村建設(shè),消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。沿?？h市政府應(yīng)徹底取消縣域內(nèi)戶籍遷移的一切預(yù)設(shè)條件,實行縣域內(nèi)自由遷移,促進(jìn)人口向縣城和重點(diǎn)鎮(zhèn)集聚,調(diào)動農(nóng)民的積極性,引導(dǎo)臨近的村莊,尤其是臨近縣城和重點(diǎn)鎮(zhèn)以及非農(nóng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的村莊撤村并點(diǎn),社區(qū)化居住,在改善農(nóng)民居住條件的同時,為二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展置換土地。沿?？h市尤其是進(jìn)入百強(qiáng)的12個縣市,要實行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障制度,將城市基礎(chǔ)設(shè)施向農(nóng)村延伸,盡早建成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的燃?xì)?、自來水等公共事業(yè)服務(wù)體系。

(二)對沿?？h域經(jīng)濟(jì)發(fā)展實施財政支持

省和地市政府應(yīng)加大對沿?？h市的財政支持,賦予縣級政府更大的財權(quán),使財權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一,從而使縣級政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中更好地發(fā)揮宏觀調(diào)控主體作用。對于現(xiàn)行的“分稅分成”的稅收政策,地級市政府可適當(dāng)縮小分成比重,多把一些財力留給基層,使縣級財政獲得更多的稅收收入。對于“保存量,分增量”的財政措施,地市政府也可在有條件的基礎(chǔ)上降低對縣地方稅收增加量的分成。對于完全形成地市政府本級財政收入的部分行業(yè)的稅收(如金融業(yè)稅收),實行市縣分成。加大對縣級財政一般性轉(zhuǎn)移支付力度,對鄉(xiāng)村道路、義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生等農(nóng)村和城鎮(zhèn)社會事業(yè),上級財政要盡可能多承擔(dān)一些。[2]沿?？h市要加快建立公共財政體制,實行預(yù)算內(nèi)外資金統(tǒng)籌,規(guī)范地方財力分配與使用,對縣域內(nèi)發(fā)展相對落后或以農(nóng)業(yè)為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn),縣級財政要給予傾斜。注重發(fā)揮財政資金的引導(dǎo)作用,引導(dǎo)民間資金和銀行信貸資金投入縣域內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),實現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施的城鄉(xiāng)共建共享。

(三)完善適應(yīng)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的金融體系

首先,引導(dǎo)支持各類商業(yè)性銀行、保險和證券機(jī)構(gòu)到沿?？h市增設(shè)分支機(jī)構(gòu),推動國家政策性銀行和政策性保險公司到沿海縣市設(shè)立辦事處。其次,鼓勵引導(dǎo)外資銀行到沿?？h市設(shè)立分支機(jī)構(gòu)。三是積極引進(jìn)外地金融機(jī)構(gòu)。例如,即墨市在2009年底引進(jìn)了張家港農(nóng)村商業(yè)銀行,開創(chuàng)了縣域引進(jìn)外地銀行的先河。沿海縣市應(yīng)學(xué)習(xí)這一做法,加快引進(jìn)金融機(jī)構(gòu)。四是鼓勵發(fā)展產(chǎn)權(quán)多元化的地方性金融組織。沿?？h市建立自己的股份制商業(yè)銀行(如村鎮(zhèn)銀行等)是改善縣域金融服務(wù)的一種可行選擇,此外還應(yīng)大力鼓勵建立貸款公司和農(nóng)村資金互助社等新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)。目前,全省已經(jīng)成立的三家村鎮(zhèn)銀行(即墨北農(nóng)商村鎮(zhèn)銀行、膠南海匯村鎮(zhèn)銀行和壽光張農(nóng)商村鎮(zhèn)銀行)都設(shè)在沿海縣市,建議省政府會同山東銀監(jiān)局加大村鎮(zhèn)銀行的設(shè)立力度,實現(xiàn)沿海縣市的全覆蓋。省金融辦應(yīng)將小額貸款公司設(shè)立的審批制改為備案制,盡早實現(xiàn)小額貸款公司在沿海所有縣市的全覆蓋。五是大力發(fā)展擔(dān)保機(jī)構(gòu)。沿海縣市除了要組建產(chǎn)權(quán)明晰、市場化運(yùn)作的股份制或民營信用擔(dān)保公司外,有條件的縣市還應(yīng)建立政策性擔(dān)保公司和再擔(dān)保公司,解決縣域內(nèi)企業(yè)融資的擔(dān)保難問題。

(四)合理調(diào)整三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)

山東沿?？h市調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的總體思路是,在穩(wěn)固農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位的同時,加快第二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,從而實現(xiàn)第一產(chǎn)業(yè)比重不斷下降和第三產(chǎn)業(yè)比重不斷上升,力爭用3～5年的時間,沿海縣市第一產(chǎn)業(yè)比重全部降至10%以內(nèi),一半以上的縣市降至5%左右,第三產(chǎn)業(yè)比重一半以上的縣市超過全省水平。具體到每一產(chǎn)業(yè)來說,筆者建議從以下幾個方面著手調(diào)整。

1.在加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位的前提下,實現(xiàn)農(nóng)業(yè)比重的不斷下降。

沿海縣市應(yīng)著力提高農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?、組織化和標(biāo)準(zhǔn)化,為此:一要按照依法、自愿、有償?shù)脑瓌t,推動土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn),提高農(nóng)業(yè)的經(jīng)營規(guī)模。二要繼續(xù)調(diào)整農(nóng)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)。沿?？h市應(yīng)以市場為導(dǎo)向,積極引進(jìn)新品種、新技術(shù),加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和品種結(jié)構(gòu)調(diào)整,提高經(jīng)濟(jì)作物比重,大力發(fā)展蔬菜、果品生產(chǎn),積極發(fā)展海產(chǎn)品養(yǎng)殖業(yè)和其他特色養(yǎng)殖業(yè)。三要大力提高農(nóng)業(yè)組織化程度。沿?？h市應(yīng)繼續(xù)大力培植農(nóng)產(chǎn)品龍頭企業(yè)和為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)各環(huán)節(jié)提供服務(wù)的專業(yè)企業(yè),積極發(fā)展各類農(nóng)民專業(yè)合作社,不斷探索完善“公司+農(nóng)戶”、“公司+合作社+農(nóng)戶”等產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營機(jī)制。四要提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的標(biāo)準(zhǔn)化程度。推廣良種良法,引導(dǎo)農(nóng)民按標(biāo)準(zhǔn)化組織生產(chǎn),建立健全農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和檢測檢驗體系,大力發(fā)展無公害農(nóng)產(chǎn)品,不斷提高農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)和質(zhì)量安全水平。五要深化農(nóng)村流通體制改革,發(fā)展連鎖經(jīng)營和配送服務(wù),推動“農(nóng)(農(nóng)民專業(yè)合作社)超(城市超市)對接”,加強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品營銷。[3]

2.加快第二產(chǎn)業(yè)發(fā)展,推進(jìn)工業(yè)化進(jìn)程。

沿?？h市在加快工業(yè)發(fā)展時,應(yīng)以結(jié)構(gòu)調(diào)整為手段,著力提升工業(yè)檔次和總量規(guī)模,走科技含量高、經(jīng)濟(jì)效益好、環(huán)境污染低、縣域特色資源和人力資源得到充分利用的新型工業(yè)化道路。結(jié)合黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)和山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè),沿海縣市要抓住產(chǎn)業(yè)重組加速的機(jī)遇,積極承接發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移,引導(dǎo)中小企業(yè)加入臨近大城市大企業(yè)的產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作體系,圍繞其主導(dǎo)產(chǎn)品生產(chǎn)配套零部件。同時,要實施集群化發(fā)展戰(zhàn)略,鼓勵縣域骨干企業(yè)通過增資擴(kuò)股、兼并聯(lián)合,在自身做大做強(qiáng)的同時,帶動相關(guān)企業(yè)共同發(fā)展。沿海縣市還要創(chuàng)造條件,引導(dǎo)資金、人才、技術(shù)等生產(chǎn)要素向工業(yè)園區(qū)聚集,提高園區(qū)產(chǎn)業(yè)聚集度和規(guī)?；l(fā)展水平,使園區(qū)成為推進(jìn)縣域工業(yè)化的有效載體。沿?？h市在加快第二產(chǎn)業(yè)發(fā)展時,要注重依靠科技進(jìn)步,用先進(jìn)技術(shù)改造提升傳統(tǒng)工業(yè),不斷提高縣域企業(yè)自主創(chuàng)新能力。

3.大力發(fā)展服務(wù)業(yè),穩(wěn)步提高第三產(chǎn)業(yè)比重。

沿?？h市要突出縣域特色,發(fā)揮比較優(yōu)勢,發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)與傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)并舉,實現(xiàn)服務(wù)業(yè)合理布局和有序發(fā)展。一是在繼續(xù)發(fā)展為生產(chǎn)和生活服務(wù)的傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)的同時,運(yùn)用現(xiàn)代經(jīng)營方式和技術(shù)對其進(jìn)行改造提升。二是積極探索連鎖經(jīng)營、物流配送等現(xiàn)代流通方式和經(jīng)營業(yè)態(tài),加快發(fā)展立足縣鄉(xiāng)特點(diǎn)的批發(fā)市場、物流中心和配送中心,構(gòu)筑現(xiàn)代商貿(mào)流通體系。三是大力引進(jìn)各類金融機(jī)構(gòu),整合開發(fā)地方金融資源,培育發(fā)展產(chǎn)權(quán)多元化的地方金融機(jī)構(gòu)。四是大力開發(fā)生態(tài)旅游、鄉(xiāng)村游、農(nóng)業(yè)采摘游等新型旅游產(chǎn)品,著力抓好信息咨詢、現(xiàn)代物流等新興服務(wù)業(yè)的發(fā)展,提高第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平。五是加大政策激勵和資金投入力度。2006年省政府設(shè)立了服務(wù)業(yè)引導(dǎo)資金,但用在縣域服務(wù)業(yè)發(fā)展上的較少,建議引導(dǎo)資金每年新增數(shù)量主要用于沿?？h市服務(wù)業(yè)發(fā)展。沿?？h市政府也應(yīng)設(shè)立服務(wù)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)資金或?qū)ｍ椯Y金,專門用于支持服務(wù)業(yè)發(fā)展。[4]

(五)加快特色經(jīng)濟(jì)發(fā)展

從經(jīng)濟(jì)學(xué)上講,特色經(jīng)濟(jì)往往可以發(fā)展為排他性的、難以模仿的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。[5]多年來,山東沿海縣市從實際出發(fā),因地制宜,大力培植,特色經(jīng)濟(jì)一直比較突出,不少特色產(chǎn)品甚至成為縣域的代名詞。如一提到蔬菜種植就會想到壽光,一提到蔬菜加工和出口就會想到萊陽,一提到黃金生產(chǎn)就會想到招遠(yuǎn),一提到手推車生產(chǎn)就會想到膠南,等等。在加快山東沿?？h域經(jīng)濟(jì)發(fā)展時,應(yīng)發(fā)揮這一傳統(tǒng),加快特色經(jīng)濟(jì)發(fā)展。就山東沿?？h市總體來說,最大的特色是沿海,可以圍繞海字做文章,發(fā)展海洋捕撈業(yè)、海產(chǎn)品養(yǎng)殖業(yè)、海上旅游業(yè)以及臨海產(chǎn)業(yè)和其他涉海產(chǎn)業(yè)。除此之外,沿?？h市應(yīng)從自身的區(qū)位、資源稟賦、歷史人文、經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)等方面充分挖掘自身的特色,通過政策、資金等的順勢引導(dǎo),圍繞特色加以培育,將特色優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢、競爭優(yōu)勢,在避免與相鄰縣市的趨同競爭中,形成自己的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)或主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。

(六)加大東西合作力度,統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展

山東沿?？h域經(jīng)濟(jì)發(fā)展是非均衡的,總體上,東部青島、威海和煙臺三市所轄的沿?？h市經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá),西部的濱州和東營兩市所轄的沿?？h市經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對落后,中部的濰坊市所轄的沿?？h市經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度居于東西部之間。這一非均衡的發(fā)展現(xiàn)狀,為沿?？h市開展東西合作提供了條件。對于中西部沿?？h市來說,一方面,應(yīng)優(yōu)化條件,承接?xùn)|部沿海縣市的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移,加速自身的工業(yè)化進(jìn)程,同時注重引進(jìn)利用東部沿?？h市相對充裕的資金。另一方面,應(yīng)與東部縣市合作,利用其港口和外貿(mào)公司多的有利條件,擴(kuò)大自己的產(chǎn)品出口。對于東部沿?？h市來說,應(yīng)主動加強(qiáng)與中西部沿?？h市的合作,在合作中進(jìn)一步發(fā)揮自己的優(yōu)勢,壯大經(jīng)濟(jì)實力。需要強(qiáng)調(diào)的是,市場經(jīng)濟(jì)條件下,沿?？h市之間的合作,應(yīng)遵循市場規(guī)律,發(fā)揮企業(yè)的主體作用,但政府也要發(fā)揮好牽線搭橋的作用。筆者建議由省政府縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組,每年上下半年各召開一次沿?？h市經(jīng)貿(mào)合作洽談會,促進(jìn)沿海縣市間的合作,加快中西部縣市發(fā)展,實現(xiàn)沿海區(qū)域共同富裕。

[1] 徐清照.山東縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的問題與解決途徑[J].山東財政學(xué)院學(xué)報,2009,(1).

[2] 陳希玉.山東省縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況調(diào)查[EB/OL].山東縣域經(jīng)濟(jì)網(wǎng).http://www.sd-county.com/gwxz/ShowArticle.asp?ArticleID=942.

[3] 林榮清.基于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式研究[J].科技和產(chǎn)業(yè),2009,(9).

[4] 陳澤浦,秦宏.新形勢下縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的問題與對策[J].齊魯學(xué)刊,2008,(4).

[5] 徐福生,藺棟華.山東縣域經(jīng)濟(jì)競爭力評價[J].山東電大學(xué)報,2004,(4).