礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償法律制度研究

張立海，張 梁，張業(yè)成

(國土資源實物地質(zhì)資料中心，河北 三河 065201)

1 建立礦山環(huán)境生態(tài)補償制度的必要性

1.1 建立礦山環(huán)境生態(tài)補償制度的重要性

強調(diào)資源與環(huán)境并重，生態(tài)環(huán)境的保護必須依靠國家環(huán)境政策和相關制度。制度的建立，不失為恢復和改善礦山環(huán)境而采取的行之有效的辦法之一。它既可逐步增強礦業(yè)權(quán)人維護礦山生態(tài)環(huán)境的責任意識和合理開采利用礦產(chǎn)資源的自覺性，又可為切實開展并做好礦山環(huán)境恢復治理工作積累必要的保證資金。但目前還存在一些問題，一是不能嚴格按照規(guī)定標準，要求礦業(yè)權(quán)人足額繳納礦山環(huán)境保證金；二是各地對指導和監(jiān)督礦山企業(yè)落實治理責任和治理措施的工作，還沒有完全到位。為此，必須進一步完善環(huán)境資源法律、法規(guī),建立礦山環(huán)境生態(tài)補償制度，以保障礦山環(huán)境安全。其重要性：一是保障區(qū)域環(huán)境安全的需要；二是預防和解決礦山環(huán)境問題的必須；三是我國生態(tài)環(huán)境保護與建設的需要。

1.2 不斷拓寬我國礦山環(huán)境生態(tài)補償資金來源渠道

確保補償資金來源渠道的多元化和暢通，是實現(xiàn)對礦山環(huán)境恢復進行補償?shù)囊豁椫匾幕A工作。我國目前礦山環(huán)境生態(tài)補償資金，主要來源于國家財政(中央和地方)預算資金和礦山企業(yè)自有資金二個渠道。隨著我國市場經(jīng)濟的日漸成熟，可以考慮拓展其他資金來源渠道。主要有：一是采取稅收或稅收附加等形式來籌集補償資金；二是由各級政府在財政預算中，安排一定的資金用于補償?shù)V山環(huán)境產(chǎn)權(quán)權(quán)能的外溢；三是采取行政事業(yè)性收費的形式來籌集補償資金；四是對特定區(qū)域的受益單位或礦產(chǎn)資源開采企業(yè)及個人，按其收入的一定的比例收取補償基金；五是出售特許權(quán)，出售的前提條件是不得減損礦產(chǎn)資源的自然價值，并將部分開發(fā)利潤返還給礦山企業(yè)用于礦山環(huán)境恢復治理工程；六是積極發(fā)展生態(tài)旅游，將部分環(huán)境產(chǎn)權(quán)市場化，在旅游收入中收取一定比例的補償基金；七是對破壞礦山環(huán)境或未依法進行環(huán)境治理的礦山企業(yè)，采取的懲罰措施而收取的罰沒收入，以及礦山環(huán)境復墾植被收取的恢復費用等列入補償基金；八是鼓勵社會團體、個人贊助。

1.3 理順礦山環(huán)境生態(tài)補償?shù)耐緩?/h3>

補償是實現(xiàn)礦山企業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要措施，也是保障社會再生產(chǎn)和自然再生產(chǎn)的一個必要環(huán)節(jié)，有利于維護礦產(chǎn)資源所有者和礦山企業(yè)經(jīng)營者的權(quán)益，有利于實現(xiàn)社會福利的公平，有利于資源產(chǎn)業(yè)的持續(xù)發(fā)展。礦山環(huán)境生態(tài)補償?shù)闹饕緩剑阂皇菍谘a償。由資源外部經(jīng)濟的受益者或資源的破壞者，向資源外部不經(jīng)濟的受損者或資源的保護者提供補償。二是統(tǒng)籌補償。政府主持，主要運用財政杠桿，通過稅費征收、轉(zhuǎn)移支付或財政預算等方式實現(xiàn)價值補償。我國目前只能由政府來進行統(tǒng)籌補償。三是市場替代補償。產(chǎn)權(quán)所有者可以將部分環(huán)境資源市場化，實現(xiàn)資源的市場替代恢復治理，實現(xiàn)自我補償。

2 制訂礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償法律制度的原則

2.1 污染者和使用者支付原則

1972年，經(jīng)濟合作與發(fā)展組織(OECD)提出并采用了污染者支付原則。近年來，提出“污染者和使用者支付原則”，該原則將使用者成本納入到價格體系中，使得價格更合理。污染者和使用者支付原則，在確定和選擇具體的環(huán)境經(jīng)濟政策過程中具有重要的意義。

2.2 預防和預警原則

從側(cè)重治理政策向預防政策的轉(zhuǎn)變，是環(huán)境管理的發(fā)展趨勢和必然。該原則要求在設計經(jīng)濟政策過程中，在意識到環(huán)境問題和資源利用問題以及與此相應的社會后果存在不確定性的條件下，通過一定的經(jīng)濟手段，來避免那些可能發(fā)生的不可逆轉(zhuǎn)的環(huán)境損害，包括從源頭控制廢物的產(chǎn)生，并繼續(xù)保留末端治理措施。

2.3 經(jīng)濟效率或費用有效性原則

環(huán)境經(jīng)濟政策的制定，要充分考慮其所要達到的環(huán)境和資源保護目標以及手段實施的相應成本之間的關系。同時，在不產(chǎn)生顯著的負外部性的前題下，把環(huán)境決策和強制執(zhí)行設定在社會能夠接受的水平。

2.4 政策一體化原則

每一種環(huán)境經(jīng)濟政策都有其固有的缺陷，應當進行各種手段的組合，尋求優(yōu)勢互補。環(huán)境政策會影響其他因素的變化，具體的經(jīng)濟手段與其他手段或不同經(jīng)濟手段之間組合應用，能夠產(chǎn)生更有效率的結(jié)果。政策一體化的趨勢，會使不同政策部門、不同國家的經(jīng)濟政策以及經(jīng)濟政策與政府干預的其他領域的政策協(xié)調(diào)，并有利于開發(fā)新的、基礎更廣泛的經(jīng)濟政策。

3 礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償經(jīng)濟政策的建議

3.1 實行稅制“綠色化”

稅收制度“綠色化”，就是提高有利于礦山環(huán)境保護的稅收在整個礦山企業(yè)稅額中的比重，或者降低不利于礦山環(huán)境保護的稅收在總稅額中的比例。手段主要有兩種，一是調(diào)整現(xiàn)行的礦產(chǎn)資源開發(fā)利用的稅制結(jié)構(gòu)，提高“綠色”稅收的比例，二是直接引入新的礦山環(huán)境稅。中國目前的稅制已經(jīng)基本適合了市場經(jīng)濟的要求。從稅制改革的發(fā)展趨勢來看，我國稅制“綠色化”，首先應從完善現(xiàn)行的稅制結(jié)構(gòu)開始。

(1)調(diào)整資源稅費政策

鑒于資源稅同礦區(qū)使用費的性質(zhì)相近，可以考慮將礦區(qū)使用費合并到資源稅中，由稅務部門統(tǒng)一管理。不但能夠起到調(diào)節(jié)級差的作用，同時也維護了國有所有者的權(quán)益，有利于征收管理。

其次，對于資源稅的計稅依據(jù)，采用企業(yè)的開采量。自然資源的開采利用，無論企業(yè)是否銷售獲利，都對資源造成破壞，不可再生資源尤其如此。采用開采量作為計稅依據(jù)，能夠促使企業(yè)考慮市場需求，從自身利益出發(fā)，合理開發(fā)利用資源。

第三，在合理劃分資源等級的基礎上，對資源稅稅額進行相應地調(diào)整。如《關于調(diào)整東北老工業(yè)基地部分礦山資源稅稅額的通知》，規(guī)定東北地區(qū)可根據(jù)有關油田、礦山的實際情況和財政承受能力，對低豐度油田和衰竭期礦山，在不超過30%的幅度內(nèi)降低資源稅的標準。這一政策，為資源稅的改革提供了很好的借鑒。

(2)實行多種形式的稅收優(yōu)惠

改變原有的單一的減免稅的優(yōu)惠形式，采取加速折舊(如：對勘查投資、固定資產(chǎn)投資、社會資產(chǎn)投資等可以加速折舊,對利用“三廢”轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)產(chǎn)品的，免收增值稅)。采礦權(quán)人按照礦山環(huán)境保護與綜合治理方案進行礦山環(huán)境治理，從廢石(矸石)、尾礦中回收礦產(chǎn)品的，可以依法減免礦產(chǎn)資源補償費。設立一個環(huán)境資源稅稅種，但應處理好稅收與收費的關系，并探討將排污收費逐步過渡到環(huán)境稅之中。

3.2 對礦山環(huán)境治理恢復的土地給予優(yōu)惠政策

依據(jù)“誰投資，誰受益”的原則，鼓勵企事業(yè)單位、社會團體或個人，履行合法手續(xù)，進行廢棄礦山的環(huán)境治理工作。政府依據(jù)廢棄礦山區(qū)位、資源狀況和廢棄地的利用方向，確定治理者的治理權(quán)和一定年限的土地使用權(quán)。

(1)對已經(jīng)依法取得了國有土地使用權(quán)的土地，經(jīng)復墾恢復到可利用狀態(tài)后，土地使用權(quán)不變。復墾后土地的用途和經(jīng)營方式，均由土地使用者依法自行確定。

(2)經(jīng)縣級以上人民政府國土資源行政主管部門驗收合格的復墾土地的使用權(quán)，可以依法轉(zhuǎn)讓和出租。也可置換破壞的集體耕地，或置換土地利用總體規(guī)劃確定為建設用地的集體土地，或者其他單位使用的國有土地。

(3)因采礦而挖損、塌陷、壓占的土地，治理后可用于耕種的，經(jīng)縣級以上人民政府國土資源行政主管部門驗收確認后，可以依法折抵建設占用耕地的補償指標。

(4)對復墾國有礦山廢棄土地，從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)或旅游業(yè)的，經(jīng)縣級以上人民政府依法批準，可以確定給復墾單位或個人長期使用，使用期限最長不得超過50年。

4 建立礦山環(huán)境治理保證金制度

按照企業(yè)所有、政府監(jiān)管、專戶儲存、專款專用的原則，建立礦山環(huán)境治理保證金制度。采礦權(quán)人應當向采礦許可證的頒發(fā)機關，一次性或分期繳納礦山環(huán)境保證金。未交納礦山環(huán)境保證金的礦山企業(yè)或者個體的采礦申請，不予采礦登記，不頒發(fā)采礦許可證。

采礦權(quán)人履行了批準的“礦山環(huán)境保護與綜合治理方案”所確定的環(huán)境治理任務，經(jīng)驗收合格后，保證金及利息全部返還給采礦權(quán)人。需要變更開采范圍的，經(jīng)采礦許可證發(fā)證單位復核并變更后，相應調(diào)整交納的保證金數(shù)額。需要變更采礦權(quán)主體的，采礦權(quán)人必須有政府主管部門證明，礦山環(huán)境治理義務已由提交相同保證金的受讓方承擔時，才可以依法批準將采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓他人。礦山環(huán)境治理工作未達到批準的綜合治理方案要求的，責令采礦權(quán)人限期進行治理。逾期不治理或者治理仍達不到要求的，由負責收取保證金的行政主管部門通過公開招標等方式，組織設計施工單位使用保證金進行治理。

4.1 礦山環(huán)境治理保證金征收方式的探討

國內(nèi)目前大部分省市已經(jīng)實施了礦山環(huán)境治理保證金制度。從有關省市制定的辦法看，目前，礦山環(huán)境治理保證金的征收方式有以下幾種。

一種是以礦山環(huán)境影響評價報告和礦山開發(fā)利用方案所確定的礦山環(huán)境治理工作量為依據(jù)，由市、縣國土資源主管部門與礦山企業(yè)協(xié)商確定保證金數(shù)額。即“一礦一收式”，它是以礦山企業(yè)與行政管理部門的類似于協(xié)定的形式，確定礦山應繳納的環(huán)境治理保證金。其優(yōu)點是針對每一個礦山的具體情況，保證征收的金額能滿足礦山環(huán)境治理的實際需要。既避免多收增加企業(yè)的困難，又避免少收導致今后治理有可能不能得到資金保障。缺點是增加了行政管理部門的工作量和管理成本。

第二種是“定量計算法”。其要點是根據(jù)礦種和治理強度的不同，確定不同礦山的基價(或標準)、影響系數(shù)。按照時間、空間考慮的角度不同，計算方法不同。

從時間范圍考慮：環(huán)境保證金=基價×礦山規(guī)?！敛傻V許可證有效使用年限。式中，基價為不同礦種每生產(chǎn)一噸礦石提取的環(huán)境保證金。

從空間范圍考慮：環(huán)境保證金=治理范圍×標準×影響系數(shù)。式中，標準為單位治理面積(m2)治理費用，視礦種和治理類型而定；影響系數(shù)由治理難度和破壞程度而定。這兩個參數(shù)均由政府管理部門規(guī)定。

第三種方式為按礦山企業(yè)銷售收入的某一比例，提取礦山環(huán)境治理保證金。此種方法較為簡便。缺點是沒有考慮不同種類礦山治理難度、破壞程度，有可能使收取的保證金出現(xiàn)“兩極分化”的現(xiàn)象，使各個礦山的保證金與實際需要不符合(或多，或少)。這種方式較少采用。

第四種方式為礦山環(huán)境保護與綜合治理方案編制制度和礦山環(huán)境治理保證金制度相結(jié)合，按照礦山環(huán)境保護與綜合治理方案的防治費用概算數(shù)，收取礦山環(huán)境治理保證金。此辦法最合理。

4.2 礦山環(huán)境治理保證金收取標準的探討

(1)礦山環(huán)境保證金征收標準

保證金征收“標準”是按治理種類，折合為每單位治理量的費用(表1)，如土地復墾，其標準為××元/畝或××元/m2。

表1 礦山環(huán)境治理保證金征收標準

(2)礦山環(huán)境保證金征收基價

環(huán)境保證金征收基價是按礦種、按每采出1t礦石提取。其確定的理論公式是：

礦山環(huán)境保證金征收基價=征收期預估礦山環(huán)境治理總費用/征收期礦山礦石生產(chǎn)總量=(土地復墾費+采礦區(qū)治理費+固體廢棄物處理費+其他)/礦石生產(chǎn)總量

按此公式，需要了解各礦種的開采規(guī)模，礦山環(huán)境問題的種類、規(guī)模及其治理費用。

(3)影響系數(shù)的確定

影響系數(shù)是按礦山種類及其對環(huán)境的破壞影響程度而選擇的計算參數(shù)。同樣生產(chǎn)規(guī)模的條件下，有的礦種，其開采對環(huán)境的影響較小，有的則較大。影響系數(shù)的大小，一是取決于破壞面積，破壞面積越大，則影響系數(shù)越大；二是破壞程度，破壞程度越大，影響系數(shù)取值越大。所以，影響系數(shù)可看作破壞面積與破壞程度的函數(shù)，計算公式如下：

某礦種影響系數(shù)=該礦種礦山環(huán)境破壞面積/礦山環(huán)境破壞總面積×破壞程度等級值

式中，破壞程度等級值，是根據(jù)礦山總的破壞情況，將破壞程度分成若干等級，最低一級為1，每增加一級，等級值加1。通常情況下，礦山環(huán)境破壞程度可分為3級。

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