政府采購(gòu)管理與制度創(chuàng)新在現(xiàn)代服務(wù)過(guò)程中的機(jī)遇和挑戰(zhàn)

倪東生

（北京物資學(xué)院商學(xué)院，北京市 101149）

政府采購(gòu)管理與制度創(chuàng)新在現(xiàn)代服務(wù)過(guò)程中的機(jī)遇和挑戰(zhàn)

倪東生

（北京物資學(xué)院商學(xué)院，北京市 101149）

在采購(gòu)實(shí)踐中，政府采購(gòu)不僅僅涉及財(cái)政、商貿(mào)、法律問(wèn)題，也存在一個(gè)管理問(wèn)題。只有打破政出多門(mén)、藩籬割據(jù)的局面，消除同體監(jiān)督現(xiàn)象，推行區(qū)域評(píng)審制度，開(kāi)展有效的管理實(shí)踐，才能將法律、政策和財(cái)政實(shí)踐落實(shí)到位，才能實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)的有效性、經(jīng)濟(jì)性，真正做到“三公一優(yōu)”，物有所值，搞好廉政建設(shè)，實(shí)現(xiàn)政策功能。我國(guó)政府采購(gòu)從組織自行安排到財(cái)政預(yù)算與支出管理，從財(cái)政制度改革到形成法律制度，經(jīng)歷了不尋常的變遷和升華，政府采購(gòu)工作取得明顯成效，采購(gòu)規(guī)?？焖俜€(wěn)定增長(zhǎng)，規(guī)范化管理水平逐步提高，但目前我國(guó)政府采購(gòu)管理制度仍然存在很多問(wèn)題，需要進(jìn)一步深化改革。為更好地促進(jìn)政府采購(gòu)管理與制度創(chuàng)新，應(yīng)成立國(guó)家公共交易與利益管理委員會(huì)，整合現(xiàn)有資源，構(gòu)建我國(guó)政府采購(gòu)新的運(yùn)行體系，建立科教社會(huì)組織平臺(tái)，推行公開(kāi)的監(jiān)督體系。

政府采購(gòu)；制度創(chuàng)新；公共交易；項(xiàng)目管理

一、引言

1.政府采購(gòu)管理與制度創(chuàng)新研究的背景

政府采購(gòu)從組織自行安排到財(cái)政預(yù)算和支出管理，從財(cái)政制度改革到形成法律制度，經(jīng)歷了不尋常的變遷和升華。但目前在執(zhí)行中還需要深化、完善和運(yùn)用，還需要根據(jù)采購(gòu)效果、成本、質(zhì)量、對(duì)社會(huì)的影響和作用、物質(zhì)基礎(chǔ)和新的技術(shù)手段作出適當(dāng)?shù)恼{(diào)整。[1]胡錦濤總書(shū)記在十七大報(bào)告中提出，要“以擴(kuò)大公共服務(wù)、完善社會(huì)管理為重點(diǎn)，積極推進(jìn)社會(huì)體制改革，促進(jìn)社會(huì)公平正義”。根據(jù)溫家寶總理在十一屆全國(guó)人大二次會(huì)議上的報(bào)告精神（抓改革、增活力），堅(jiān)持把深化改革開(kāi)放作為促進(jìn)科學(xué)發(fā)展的根本動(dòng)力，進(jìn)一步解放思想，加大重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的改革力度，消除體制機(jī)制障礙，激發(fā)創(chuàng)造活力。溫家寶總理在2006年9月國(guó)務(wù)院“加強(qiáng)政府建設(shè)推進(jìn)管理創(chuàng)新”電視電話會(huì)議上指出，推進(jìn)政府自身建設(shè)和管理創(chuàng)新，是行政管理體制改革的主要任務(wù)，也是經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革的重要內(nèi)容。

當(dāng)前，我國(guó)正處于加快發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，改革攻堅(jiān)任務(wù)艱巨，對(duì)外開(kāi)放面臨新形勢(shì)，對(duì)加強(qiáng)政府自身建設(shè)和推進(jìn)政府管理創(chuàng)新提出了更高的要求。我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中存在的深層次矛盾和突出問(wèn)題未能有效解決的主要原因在于體制機(jī)制不完善，特別是行政管理體制改革滯后。只有加快推進(jìn)政府自身建設(shè)和管理創(chuàng)新，才能更好地貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，適應(yīng)發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的要求。當(dāng)前要著重在轉(zhuǎn)變政府職能、防止濫用權(quán)力、增強(qiáng)政府執(zhí)行力和公信力三個(gè)方面下功夫。各地區(qū)、各部門(mén)要對(duì)自查情況進(jìn)行一次檢查，堅(jiān)決糾正不正當(dāng)交易行為；要抓住商業(yè)賄賂案件比較集中的工程建設(shè)、土地出讓、產(chǎn)權(quán)交易、醫(yī)藥購(gòu)銷(xiāo)、政府采購(gòu)、資源開(kāi)發(fā)和經(jīng)銷(xiāo)六個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域以及一些壟斷行業(yè)，集中力量加大查處力度，再突破一批大案要案。要嚴(yán)肅查處涉及國(guó)家公務(wù)員的商業(yè)賄賂案件，同時(shí)打擊行賄行為，有效遏制商業(yè)賄賂的滋生蔓延。溫家寶總理在國(guó)務(wù)院第一次廉政工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)了推進(jìn)廉政和反腐敗制度建設(shè)、加強(qiáng)對(duì)權(quán)力監(jiān)督制約的舉措：建立健全科學(xué)民主決策制度。進(jìn)一步健全民主集中制、專家咨詢、集體決策，完善社會(huì)公示與聽(tīng)證、決策評(píng)估、合法性審查等制度，涉及重大公共利益和人民群眾切身利益的決策要向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)。要規(guī)范重要領(lǐng)域權(quán)力運(yùn)行制度，完善行政執(zhí)法管理制度，健全政務(wù)公開(kāi)制度，加快實(shí)行以行政首長(zhǎng)為重點(diǎn)的行政問(wèn)責(zé)和績(jī)效管理制度。政府采購(gòu)不僅僅涉及財(cái)政、商貿(mào)、法律問(wèn)題，也存在一個(gè)管理問(wèn)題。北京市涉及政府采購(gòu)的部門(mén)有17個(gè)之多，只有打破政出多門(mén)、藩籬割據(jù)的局面，消除同體監(jiān)督現(xiàn)象，推行區(qū)域評(píng)審制度，開(kāi)展有效的管理實(shí)踐，才能將法律、政策和財(cái)政實(shí)踐落實(shí)到位，才能實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)的有效性、經(jīng)濟(jì)性，真正做到“三公一優(yōu)”，物有所值，搞好廉政建設(shè)，實(shí)現(xiàn)政策功能。本文將圍繞中央建立服務(wù)政府、責(zé)任政府的指導(dǎo)思想開(kāi)展這個(gè)問(wèn)題的研究。

2.政府采購(gòu)管理與制度創(chuàng)新研究的目標(biāo)與創(chuàng)新點(diǎn)

政府采購(gòu)管理與制度創(chuàng)新研究的主要目標(biāo)：建立公共交易（資源、資產(chǎn)、產(chǎn)權(quán)、建設(shè)、醫(yī)藥、園林、水務(wù)、冠名、公共資源或市場(chǎng)特許經(jīng)營(yíng)等方面的采購(gòu)與拍賣(mài)、捐贈(zèng)）市場(chǎng)，促進(jìn)部門(mén)、區(qū)域公共交易機(jī)構(gòu)與市場(chǎng)集中，打破公共利益保護(hù)建立之初不夠合理、不夠公平、不夠公正、不夠陽(yáng)光的現(xiàn)象，集中力量解決“三公一優(yōu)”的技術(shù)和利益屏障，引領(lǐng)社會(huì)健康發(fā)展，促進(jìn)廉政建設(shè)。

次要目標(biāo)：第一，響應(yīng)“公共政府、服務(wù)政府、責(zé)任政府”的號(hào)召，學(xué)習(xí)發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)驗(yàn)，建立大區(qū)域公共利益物流配送新體制；第二，建立政府采購(gòu)學(xué)會(huì)，加強(qiáng)學(xué)術(shù)研究和引導(dǎo)、交流，開(kāi)辟政府采購(gòu)專業(yè)方向，推行政府采購(gòu)經(jīng)濟(jì)專家審議制度；第三，開(kāi)展政府采購(gòu)專家、供應(yīng)商、辦事人員、學(xué)生的專業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化、項(xiàng)目化培訓(xùn)與認(rèn)證。

主要?jiǎng)?chuàng)新點(diǎn)：從支出的本質(zhì)入手，建立區(qū)域公共交易市場(chǎng)，打破形式和部門(mén)、區(qū)域、系統(tǒng)所屬的限制，管住政府運(yùn)行保障凈支出所得到的物質(zhì)條件。讓公職人員一心履行公職，避免工作之外的利益干擾。

次要?jiǎng)?chuàng)新點(diǎn)：建立我國(guó)政府采購(gòu)學(xué)會(huì)，推進(jìn)政府采購(gòu)專業(yè)方向建設(shè)，開(kāi)展執(zhí)業(yè)資格與專家資格培訓(xùn)認(rèn)證。

二、政府采購(gòu)管理與制度創(chuàng)新的現(xiàn)狀與問(wèn)題

一個(gè)多世紀(jì)前，張之洞利用招投標(biāo)方法在武漢創(chuàng)辦湖北皮革廠；20世紀(jì)80年代，我國(guó)建筑市場(chǎng)開(kāi)展招投標(biāo)工作；1996年，財(cái)政部開(kāi)始政府采購(gòu)工作試點(diǎn)。經(jīng)過(guò)不斷的實(shí)踐和探索，政府采購(gòu)工作已經(jīng)取得明顯成效。采購(gòu)規(guī)?？焖俜€(wěn)定增長(zhǎng)，規(guī)范化管理水平逐步提高。但目前我國(guó)政府采購(gòu)管理制度仍然存在很多問(wèn)題，需要進(jìn)一步深化改革，具體表現(xiàn)為：

1.多頭管理，各自為戰(zhàn)

有利善謀，趨利避責(zé)，缺少權(quán)威制衡。目前，從中央到地方各級(jí)政府采購(gòu)中心互不隸屬，沒(méi)有統(tǒng)一的主管部門(mén)，僅北京市就有17個(gè)部門(mén)管轄，這還不包括中央直屬機(jī)關(guān)、中央國(guó)家機(jī)關(guān)、全國(guó)人大、軍隊(duì)、海關(guān)、稅務(wù)等系統(tǒng)。雖然各級(jí)政府采購(gòu)中心履行完全相同的職責(zé)，卻互不來(lái)往，各自為政。從垂直管理機(jī)構(gòu)來(lái)看，至少存在五個(gè)以上的超大系統(tǒng)在進(jìn)行縱向管理，各自為戰(zhàn)，形成多頭政策以及多種專業(yè)術(shù)語(yǔ)、程序和制度；從橫向執(zhí)行組織的重復(fù)設(shè)置來(lái)看，至少有17個(gè)“執(zhí)行機(jī)構(gòu)”，8種以上的執(zhí)行機(jī)構(gòu)組織形式。多頭分管，專業(yè)力量分散，整體運(yùn)行成本高，運(yùn)作程序和手段多樣化，導(dǎo)致監(jiān)督困難，法律制度的權(quán)威性受到質(zhì)疑。另外，國(guó)家一級(jí)的管理職能缺位或缺“威”。

2.政府采購(gòu)規(guī)模效益不明顯，政策功能作用小

政府采購(gòu)制度的政策功能能否有效發(fā)揮，首先取決于政府采購(gòu)規(guī)模的大小。政府采購(gòu)規(guī)模越大、范圍越廣，就越能夠通過(guò)運(yùn)用政府采購(gòu)特性，科學(xué)合理地調(diào)整政府采購(gòu)的規(guī)模、頻率、方向，其政策功能的發(fā)揮也就越直接、迅速、顯著。但目前我國(guó)采購(gòu)規(guī)模與世界通行比例（占GDP的10～15%）還存在很大差距。此外，政府采購(gòu)法律制度體系不健全，缺少程序法和實(shí)施細(xì)則，加之沒(méi)有專業(yè)運(yùn)作手段和特定組織推動(dòng)，很難落實(shí)到位。

3.政府采購(gòu)管理與創(chuàng)新能力缺失

受體制、機(jī)制以及官本位、關(guān)系本位文化傳統(tǒng)的影響，專業(yè)精神、服務(wù)理念、專業(yè)技能不足，政府采購(gòu)管理和創(chuàng)新與服務(wù)政府、責(zé)任政府、公共政府的目標(biāo)還有差距。加之很多地方出于各種目的將政府采購(gòu)一律“簡(jiǎn)化”，私心、用智、自由裁量抬頭，政府采購(gòu)合法外衣下更嚴(yán)重的權(quán)力尋租行為出現(xiàn)。

4.監(jiān)管缺乏力度，缺位越位現(xiàn)象嚴(yán)重

在政府采購(gòu)監(jiān)管過(guò)程中，一方面由于政府采購(gòu)涉及面廣，影響程度大，運(yùn)行機(jī)制與體制不順，牽涉部門(mén)較多，財(cái)政部門(mén)力量難以控制，對(duì)采購(gòu)人員的違法違規(guī)行為漠然置之。另一方面，受權(quán)力的誘惑，監(jiān)督管理部門(mén)可在關(guān)鍵時(shí)刻憑借自己的權(quán)力為上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)服務(wù)，從而也為自己的政治前程謀求資本。目前對(duì)監(jiān)管者的監(jiān)督處于“真空”狀態(tài)，出現(xiàn)了該作為時(shí)不作為、不該作為時(shí)卻出手的問(wèn)題。

5.執(zhí)行機(jī)構(gòu)操作程序不規(guī)范

建立一個(gè)好的政府采購(gòu)管理機(jī)制，在預(yù)算、計(jì)劃和監(jiān)管層面主要依靠政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門(mén)，在執(zhí)行層面主要依靠政府集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)。政府采購(gòu)項(xiàng)目執(zhí)行操作方面的不規(guī)范突出表現(xiàn)為：（1）程序和手段各異，沒(méi)有形成便于執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范、細(xì)則。（2）政府采購(gòu)信息發(fā)布渠道過(guò)多，不規(guī)范，公開(kāi)性不高，發(fā)布面不廣，信息不完整、不及時(shí)，局外難以監(jiān)督。（3）統(tǒng)計(jì)工作不夠準(zhǔn)確，政府采購(gòu)政策和國(guó)際交流不暢。（4）供應(yīng)商資質(zhì)審查不規(guī)范、不專業(yè)。（5）行業(yè)評(píng)審專家?guī)觳蝗?、“以工代?jīng)、以經(jīng)代會(huì)”現(xiàn)象嚴(yán)重，有失公允和專業(yè)水準(zhǔn)。（6）由于沒(méi)有標(biāo)準(zhǔn)而統(tǒng)一的政府采購(gòu)文件范本與合同文件范本，各地自行編制和制定的采購(gòu)文件及合同條款不同程度地存在霸王條款。（7）具體評(píng)標(biāo)、定標(biāo)程序不規(guī)范，逃避公開(kāi)招標(biāo)。（8）有關(guān)采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)和企業(yè)資質(zhì)考評(píng)過(guò)度或缺位。（9）采購(gòu)人員缺少專業(yè)知識(shí)、技能。

6.采購(gòu)人誘導(dǎo)政府采購(gòu)工作的開(kāi)展

由于政府采購(gòu)領(lǐng)域的采購(gòu)人使用公共資金進(jìn)行采購(gòu)，必然存在公共采購(gòu)領(lǐng)域特有的非理性消費(fèi)傾向，加之政府采購(gòu)制度預(yù)算和計(jì)劃?rùn)C(jī)制不完善、政府集中采購(gòu)職能不到位、監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管缺位和不作為等原因，采購(gòu)人誘導(dǎo)或躲避政府集中采購(gòu)等問(wèn)題較為普遍。

7.政府采購(gòu)法律救濟(jì)體系不健全

目前，我國(guó)政府采購(gòu)制度體系還缺少必要的救濟(jì)制度，現(xiàn)行法律規(guī)章有關(guān)救濟(jì)制度的條款缺少具有可操作性的實(shí)施細(xì)則，履行救濟(jì)制度的職能部門(mén)尚未形成完整的體系，目前只有財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)，在官本位和關(guān)系本位的情況下，缺乏有效的作為。

8.社會(huì)中介采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)不受任何法律約束，導(dǎo)致“魔幻平臺(tái)”出現(xiàn)

由于社會(huì)中介采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)依附于公權(quán)機(jī)關(guān)，往往享有一種準(zhǔn)司法權(quán)力，對(duì)采購(gòu)過(guò)程中的許多事項(xiàng)享有完全自由的裁量權(quán)，嚴(yán)重傾向于采購(gòu)人，侵害供應(yīng)商合法權(quán)益，破壞政府采購(gòu)“三公”原則。

9.規(guī)避政府集中采購(gòu)局面的出現(xiàn)

在實(shí)際工作中，采購(gòu)人往往強(qiáng)調(diào)部門(mén)的特殊性、專業(yè)性，以政府集中采購(gòu)周期長(zhǎng)、效率低、買(mǎi)不到自己心目中的產(chǎn)品等為借口，規(guī)避政府集中采購(gòu)。還有的變換采購(gòu)方式，強(qiáng)調(diào)中國(guó)特色與國(guó)務(wù)院認(rèn)定形式，脫離世界主流采購(gòu)方式。

10.政府采購(gòu)現(xiàn)代化、信息化程度不足

政府采購(gòu)可借助物流、配送、分揀、調(diào)撥、國(guó)家戰(zhàn)略儲(chǔ)備、評(píng)估運(yùn)算、監(jiān)管和指揮管理系統(tǒng)等開(kāi)展工作，也可開(kāi)展電子招標(biāo)、網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督。但礙于體制、機(jī)制以及專業(yè)水準(zhǔn)，缺少這方面的操作規(guī)范。

11.政府采購(gòu)教育、培訓(xùn)、資格認(rèn)定、學(xué)術(shù)組織等后臺(tái)支撐不足

受部門(mén)特性與實(shí)踐過(guò)程制約，我國(guó)后備人員培養(yǎng)、錄用尚未提上日程。學(xué)會(huì)學(xué)術(shù)組織、社會(huì)管理與示范機(jī)制還沒(méi)有建立，制約了政府采購(gòu)管理與創(chuàng)新的發(fā)展。

三、政府采購(gòu)管理與制度創(chuàng)新的突破和構(gòu)建

經(jīng)過(guò)2003年以后的法律實(shí)踐，以及面對(duì)加入政府采購(gòu)協(xié)議（以下簡(jiǎn)稱GPA）的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，我國(guó)政府采購(gòu)管理與制度創(chuàng)新的突破涉及各個(gè)方面，但要有重點(diǎn)、有系統(tǒng)地開(kāi)展，首先需要政府采購(gòu)運(yùn)行體系、制衡監(jiān)督機(jī)制、世界政府采購(gòu)市場(chǎng)、政府采購(gòu)政策功能運(yùn)行機(jī)制、科教學(xué)術(shù)體系、現(xiàn)代化運(yùn)行與服務(wù)、專家評(píng)價(jià)機(jī)制、供應(yīng)商指導(dǎo)和服務(wù)市場(chǎng)、救助機(jī)制的形成，現(xiàn)代運(yùn)作管理理念、理論和方法的構(gòu)建與變革。

1.成立國(guó)家公共交易與利益管理委員會(huì)

（1）組建新機(jī)構(gòu)。政府采購(gòu)最初由財(cái)政部部長(zhǎng)牽頭，后來(lái)降到國(guó)庫(kù)司下屬的一個(gè)處實(shí)現(xiàn)，級(jí)別越來(lái)越低，既要面對(duì)工程、服務(wù)、貨物和對(duì)外投資、技改和擴(kuò)建項(xiàng)目的分頭管理，又要面對(duì)人大、中共中央、部隊(duì)等一系列采購(gòu)執(zhí)行機(jī)構(gòu)，很難應(yīng)對(duì)。而且越走越窄，只考慮支出、結(jié)算和獲取瞬間，忽略了其有效性、經(jīng)濟(jì)性、適用性。這些特性不是通過(guò)購(gòu)買(mǎi)的瞬間實(shí)現(xiàn)科學(xué)管理的，而是通過(guò)規(guī)劃、功能分析與說(shuō)明、使用效果分析與說(shuō)明、用戶反饋、維護(hù)保養(yǎng)管理、逆向物流等來(lái)實(shí)現(xiàn)的。而且適合這些特性的還有公共資源（土地、礦產(chǎn)、資產(chǎn)等改革利益）拍賣(mài)、特許經(jīng)營(yíng)與國(guó)有資源（產(chǎn)）轉(zhuǎn)讓等的實(shí)現(xiàn)。采購(gòu)是獲取行為，保證國(guó)有資源、資產(chǎn)、利益才是根本，有必要根據(jù)我國(guó)國(guó)情和國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，整體推動(dòng)公共交易行為。建議成立國(guó)家公共交易與利益管理委員會(huì)，統(tǒng)籌采購(gòu)的本質(zhì)——正反向交易事宜。

此外，建立大區(qū)域公共交易市場(chǎng)，便于公共利益的管理與交易，便于供應(yīng)商及潛在供應(yīng)商進(jìn)入市場(chǎng)，便于監(jiān)督管理，便于輿論與示范。只有這樣，才能遏制部門(mén)、區(qū)域所屬利益爭(zhēng)奪和尋租現(xiàn)象，真正實(shí)現(xiàn)采購(gòu)的目的——保障公共機(jī)構(gòu)的運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)陽(yáng)光采購(gòu)。這再次說(shuō)明，采購(gòu)不是目的，而僅僅是保障機(jī)構(gòu)運(yùn)行的手段，不要為采購(gòu)而談采購(gòu)，其本質(zhì)是保障性服務(wù)和有效性、經(jīng)濟(jì)性實(shí)踐。建立一個(gè)大區(qū)域采購(gòu)中心，如環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)圈政府采購(gòu)中心，集中人財(cái)物，避免關(guān)系、所屬利益、權(quán)利尋租現(xiàn)象出現(xiàn)。并且通過(guò)“三金工程”，在現(xiàn)有條件下很好地維護(hù)錢(qián)賬分離、支出分離的本質(zhì)，真正推行現(xiàn)代化的物流與配送新模式。

還要加強(qiáng)采購(gòu)前的準(zhǔn)備工作，集中規(guī)劃，加強(qiáng)對(duì)設(shè)施設(shè)備的周期管理、保養(yǎng)維護(hù)以及資產(chǎn)管理，通過(guò)使用反饋和紀(jì)錄，為下次采購(gòu)進(jìn)行檔案分析。將采購(gòu)瞬間變成系統(tǒng)管理和周期管理，確保其經(jīng)濟(jì)性、有效性，以及對(duì)政府采購(gòu)政策功能的指導(dǎo)和監(jiān)控。

（2）推行新機(jī)制。采取區(qū)域采購(gòu)、區(qū)域?qū)＜以u(píng)審、市場(chǎng)采購(gòu)與結(jié)算制度、大額采購(gòu)、電子采購(gòu)、網(wǎng)上評(píng)標(biāo)等。讓質(zhì)檢、專家、輿論、百姓和紀(jì)檢、審計(jì)、監(jiān)察、檢查人員進(jìn)入市場(chǎng)監(jiān)督，其本身就具有廉政建設(shè)的威懾力。當(dāng)天結(jié)算當(dāng)天掛牌，對(duì)其他用戶是一種幫助，對(duì)后面的人是一種約束，也便于同行業(yè)監(jiān)督和對(duì)本市場(chǎng)的促進(jìn)。

大額采購(gòu)采用項(xiàng)目采購(gòu)跟蹤方式，控制采購(gòu)的進(jìn)度、成本、質(zhì)量、功能與價(jià)格范圍。[2]采購(gòu)管理人員可直接從有實(shí)際管理經(jīng)驗(yàn)的企業(yè)聘用。另外，政府采購(gòu)市場(chǎng)可直接接受政府采購(gòu)咨詢指導(dǎo)、司法救助、法律援助。小額采購(gòu)采取采購(gòu)卡結(jié)算、直接結(jié)算以及統(tǒng)計(jì)政府采購(gòu)數(shù)量和額度的方式，對(duì)政府采購(gòu)市場(chǎng)進(jìn)行及時(shí)預(yù)測(cè)和宏觀管理。具體采購(gòu)運(yùn)行工作的開(kāi)展見(jiàn)圖1。[3]

（3）建立GPA指導(dǎo)與管理機(jī)構(gòu)。加入GPA后，需要積極引導(dǎo)境內(nèi)企業(yè)走出國(guó)門(mén)，爭(zhēng)取世界政府采購(gòu)份額，拓展世界政府采購(gòu)市場(chǎng)，同時(shí)可設(shè)置與監(jiān)測(cè)貿(mào)易壁壘，幫助企業(yè)拓展國(guó)際政府采購(gòu)市場(chǎng)，獲取法律與外交援助。[4]對(duì)全國(guó)企業(yè)和相關(guān)單位開(kāi)展培訓(xùn)、認(rèn)證和國(guó)際交流。

（4）實(shí)行政府采購(gòu)使用、配送與管理新制度。面對(duì)政府的公共使命和服務(wù)社會(huì)的責(zé)任，政府采購(gòu)運(yùn)行機(jī)構(gòu)首先要提供服務(wù)保障和示范，最好的辦法就是利用現(xiàn)代物流配送理念、方法、設(shè)施提供即時(shí)精準(zhǔn)的保證。建立衛(wèi)星定位、智能導(dǎo)航、智能監(jiān)控顯示、客服呼叫中心及四小時(shí)以內(nèi)自動(dòng)配送體系，保證政府工作的安全性、準(zhǔn)確性、信譽(yù)及社會(huì)示范與運(yùn)行制度的準(zhǔn)確性。

圖1 項(xiàng)目管理運(yùn)行圖

2.整合現(xiàn)有資源，構(gòu)建我國(guó)政府采購(gòu)新的運(yùn)行體系

（1）建立大區(qū)域公共交易市場(chǎng)和管理機(jī)構(gòu)。首先建立十大區(qū)域公共交易市場(chǎng)，打破行政區(qū)域、部門(mén)、系統(tǒng)等采購(gòu)行為管轄權(quán)，建立公共交易中心市場(chǎng)，實(shí)施進(jìn)一步的陽(yáng)光監(jiān)管及輿論與群眾監(jiān)管體制，推行政府采購(gòu)物流配送與維護(hù)保養(yǎng)新體制。結(jié)算暫時(shí)按照資金來(lái)源分立。采購(gòu)品的功能分析，使用單位的用品用量建議，使用品的周期監(jiān)測(cè)、維護(hù)保養(yǎng)指導(dǎo)，報(bào)廢品的回收與銷(xiāo)毀，統(tǒng)一由市場(chǎng)管理。這個(gè)機(jī)構(gòu)不是僅僅向具有專業(yè)知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)的人士開(kāi)放，而是要建立一支知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)十分豐富的采購(gòu)隊(duì)伍，未來(lái)可調(diào)派專業(yè)人員到其他各部門(mén)管理物品或協(xié)助采購(gòu)。此外，該機(jī)構(gòu)還為各政府部門(mén)、輔助機(jī)構(gòu)、非政府機(jī)構(gòu)和公務(wù)員提供服務(wù)。如通過(guò)公開(kāi)拍賣(mài)、公開(kāi)招標(biāo)等方式處理剩余物品、廢舊物品和罰沒(méi)物品；提供援助，為各部門(mén)提取、購(gòu)買(mǎi)外地的物品并送交用戶，如有物品因更換、維修等原因須退回海外供應(yīng)商的，也由該機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)辦理。如供應(yīng)物品出現(xiàn)遺失、損壞或規(guī)格不符等問(wèn)題，該機(jī)構(gòu)還替用戶進(jìn)行索賠；協(xié)助各部門(mén)采購(gòu)非標(biāo)準(zhǔn)規(guī)格的辦公室家具，負(fù)責(zé)為政府宿舍提供、維修和收回家具。

（2）實(shí)行政府采購(gòu)使用、配送與管理制度。未來(lái)的新體制要管住公共利益交換與交易節(jié)點(diǎn)，由政府采購(gòu)、政府車(chē)輛管理和政府文印、檔案機(jī)構(gòu)合并而成，下設(shè)物資與服務(wù)采購(gòu)、工程與修繕維護(hù)、供應(yīng)管理、印務(wù)、車(chē)輛管理、管理服務(wù)、行政與人事培訓(xùn)等七個(gè)部門(mén)，服務(wù)所有公共行為部門(mén)及社會(huì)機(jī)構(gòu)（財(cái)政撥款單位）。該機(jī)構(gòu)的主要職責(zé)包括三個(gè)方面：首先是集中采購(gòu)?fù)ㄓ梦锲?，配合?guó)家物流業(yè)振興規(guī)劃的實(shí)施。該機(jī)構(gòu)先期建立中央庫(kù)存及分發(fā)方式，實(shí)施國(guó)家戰(zhàn)略儲(chǔ)備，平抑物價(jià)和經(jīng)濟(jì)危機(jī)，逐漸推進(jìn)定期供應(yīng)與相關(guān)服務(wù)合約的方式，交由承辦商直接供應(yīng)貨品給所需的政府辦事處，改變公共部門(mén)過(guò)于關(guān)注自己所經(jīng)手資金的現(xiàn)狀，使之把工作重點(diǎn)放到工作和服務(wù)上去，讓國(guó)家、區(qū)域、單位實(shí)現(xiàn)組織抱負(fù)、對(duì)社會(huì)的承諾和責(zé)任。同時(shí)，中央倉(cāng)庫(kù)要存儲(chǔ)一百多種必需品和緊急事故所需的物品，由供應(yīng)商直接送到使用地點(diǎn)。再次是協(xié)助各部門(mén)采購(gòu)物品。

（3）推行電子化政府采購(gòu)與評(píng)議機(jī)制，協(xié)議供貨、市場(chǎng)準(zhǔn)入推行全國(guó)評(píng)議。推行電子招標(biāo)和專家評(píng)議機(jī)制，推行背靠背即時(shí)評(píng)議，擴(kuò)充異地專家數(shù)量，打破專家同城關(guān)系網(wǎng)及預(yù)先鋪墊與打點(diǎn)習(xí)慣，避免額外增加尋租人員和途徑，讓人們認(rèn)清自己的位置和能量，努力工作，創(chuàng)造價(jià)值，實(shí)現(xiàn)諾言，服務(wù)社會(huì)和他人，回歸本質(zhì)和自然，追求可持續(xù)發(fā)展，按程序不折不扣地執(zhí)行項(xiàng)目管理規(guī)范，達(dá)到預(yù)先設(shè)定的采購(gòu)目標(biāo)和效率。[5]

3.建立科教社會(huì)組織平臺(tái)

開(kāi)辟政府采購(gòu)課程與專業(yè)研究方向甚至專業(yè)，培養(yǎng)專職工作人員。建立政府采購(gòu)學(xué)會(huì)，開(kāi)展學(xué)術(shù)交流，推動(dòng)政府采購(gòu)工作，加強(qiáng)示范、交流與學(xué)習(xí)，開(kāi)展對(duì)供應(yīng)的指導(dǎo)與幫助服務(wù)，推動(dòng)政府采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化管理規(guī)范的制定，研究政府采購(gòu)政策功能運(yùn)行機(jī)制與規(guī)范，推動(dòng)救助機(jī)制的實(shí)現(xiàn)。

4.推行公開(kāi)的監(jiān)督體系

（1）網(wǎng)絡(luò)公開(kāi)。政府采購(gòu)網(wǎng)絡(luò)要對(duì)納稅范圍內(nèi)的群眾或納稅人開(kāi)放，向輿論開(kāi)放，向紀(jì)檢審監(jiān)等人員開(kāi)放，并盡可能向所有公民開(kāi)放。充分利用現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)與信息技術(shù)推動(dòng)現(xiàn)代化監(jiān)管體系建設(shè)。

（2）檔案公開(kāi)。公共采購(gòu)是公共利益實(shí)現(xiàn)的過(guò)程，屬陽(yáng)光下的交易，沒(méi)有秘密可言（供應(yīng)商的技術(shù)秘密和必要的商業(yè)秘密除外），按照國(guó)際慣例和公共交易本質(zhì)開(kāi)展工作和創(chuàng)新。要放開(kāi)政府采購(gòu)檔案管理工作，至少允許研究和教學(xué)人員進(jìn)行分析、借鑒。

[1]孫國(guó)輝，曲揚(yáng).國(guó)際商務(wù)管理[M].北京：清華大學(xué)出版社，2007：202-203.

[2]〔美〕費(fèi)雷德里克·E·古爾德，南?！·喬伊斯.工程項(xiàng)目管理[M].北京：清華大學(xué)出版社，2006：211-238.

[3]馬士華，林鳴.工程項(xiàng)目管理實(shí)務(wù)[M].北京：電子工業(yè)出版社，2003：1-10.

[4]馮之華，何永春，廖仁興.項(xiàng)目采購(gòu)管理[M].北京：清華大學(xué)出版社，2000：21-22.

[5]Jack R.Meredith ＆ Samuel J.Mantel，Jr..Project Management-A Management Approach-3rd edition[M].John Wiley＆Sons，Inc，1995：47-51.

Opportunities and Challenges for China's Government Procurement Management and System Innovation in Modern Service

NIDong-sheng（Beijing Wuzi University，Beijing101149，China）

In the practice of procurement,we found that government procurement is not only the issues concerning reform,finance,construction,trade and law,but also the issues concerning management.The author puts forward some countermeasures on how to do a better job in building a clean government and give full play to the role of policy.We have already made great achievement in government procurement.But there are still some problems with China’s government procurement system.We have to make reform in this system.To better promote the development of government procurement and system innovation,we should establish a national public transaction and interest management committee,build a new operation system for China’s government procurement by integrating the existing resources,build a platform of the science and teaching organizations and promote the construction of public supervision system.

government procurement；system innovation；public trading；project operation

F253.2

A

1007－8266（2010）10－0037－04

倪東生（1962-），男，山西省朔州市人，北京物資學(xué)院商學(xué)院教授，財(cái)政部與北京市政府采購(gòu)評(píng)審專家，《中國(guó)物流年鑒》編委，主要研究方向?yàn)椴少?gòu)管理、技術(shù)經(jīng)濟(jì)、企業(yè)管理。

陳靜