流域綜合整治規(guī)劃述評

廈門大學海洋與環(huán)境學院 王炳坤 彭荔紅

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流域綜合整治規(guī)劃述評

廈門大學海洋與環(huán)境學院 王炳坤 彭荔紅

流域作為一個龐大復合生態(tài)系統(tǒng)，是人類賴以生存和發(fā)展的重要載體。流域綜合整治規(guī)劃是促進流域自然、社會、經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的重要保證。該文從流域綜合整治規(guī)劃的概念、發(fā)展、編制原則和步驟入手，評述社會開發(fā)理論、景觀生態(tài)學理論、“3S”技術(shù)方法、SEA等理論和方法在流域規(guī)劃中的應用，探討我國流域整治規(guī)劃中面臨的困難和對策。

流域規(guī)劃 綜合整治 環(huán)境管理

江河流域以其得天獨厚的資源、地理以及交通優(yōu)勢成為了各地經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)的核心。由于盲目的開發(fā)和不合理的配置流域資源所造成的流域生態(tài)危機已經(jīng)日益嚴重，流域污染整治工作也逐漸提上各國和各地區(qū)的工作議程。傳統(tǒng)的水污染治理從末端控制污染，只能緩解一定的污染程度，但這卻遠不能滿足流域這個龐大的復合體持續(xù)健康發(fā)展的需要。而流域規(guī)劃是從規(guī)劃的層次來統(tǒng)籌協(xié)調(diào)流域內(nèi)社會、經(jīng)濟、自然的發(fā)展，能更好地從根本上解決生態(tài)問題和流域可持續(xù)發(fā)展之間的矛盾。在當前，對于流域綜合整治規(guī)劃的探索已經(jīng)成為流域生態(tài)保護研究的一個重要課題。

1 流域規(guī)劃的定義及分類

流域規(guī)劃是指在一定的時間內(nèi)、在整個流域區(qū)域中通過宏觀協(xié)調(diào)流域內(nèi)社會、經(jīng)濟、自然的發(fā)展, 統(tǒng)籌局部利益和整體利益、當前利益和長遠利益, 而制定的保障整個流域的社會、經(jīng)濟和環(huán)境持續(xù)、健康發(fā)展的重要指導和依據(jù)[1]。它具有一定法律效力，并且是需要隨著流域當前和未來的變化而周期性動態(tài)更新[2]。

按規(guī)劃的主要對象，它又可分為兩類：一類是以江河的整治和開發(fā)為主，如較大河流的綜合利用規(guī)劃，多數(shù)偏重于干、支流梯級和水庫群的布置以及防洪、發(fā)電、灌溉、航運等樞紐建筑物的配置；另一類是以流域的水利開發(fā)為目標，如較小河流的規(guī)劃或地區(qū)水利規(guī)劃，主要包括各種水資源的利用，水土資源的平衡以及農(nóng)林和水土保持等規(guī)劃措施。

以往我國的流域規(guī)劃偏重于水資源、航道、行蓄洪區(qū)、樞紐工程的規(guī)劃。這類規(guī)劃關(guān)心如何開發(fā)利用流域水資源去促進區(qū)域的發(fā)展, 獲取局部利益, 輕視了流域生態(tài)系統(tǒng)的整體安全，造成了很多資源的浪費。目前以流域資源可持續(xù)利用、生態(tài)環(huán)境持續(xù)改善和社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展為目標的流域生態(tài)系統(tǒng)管理理念以及流域生態(tài)系統(tǒng)整體規(guī)劃已經(jīng)成為現(xiàn)代流域規(guī)劃和管理的研究熱點。

2 流域規(guī)劃的發(fā)展

流域綜合整治規(guī)劃源于流域的水污染防治實踐，但是該規(guī)劃是從更高的層次來整治和預防流域污染并促進流域發(fā)展。國外流域規(guī)劃最早出現(xiàn)于19世紀中期，1879年美國成立密西西比河委員會，進行流域內(nèi)的測量調(diào)查、防洪和改善航道等工作，1928年提出了以防洪為主的全面治理方案。此后，美國的田納西河、英國的泰晤士河、加拿大的圣勞倫斯河，蘇聯(lián)的伏爾加河，歐洲的萊茵河等河流，都進行了流域治理規(guī)劃并獲得成功，取得河流多目標開發(fā)的最大綜合效益，促進了流域經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展[3-4]。

我國是一個有數(shù)千年治水歷史和面臨當代多重水危機的發(fā)展中大國。自上世紀50年代開始，我國就對“七大水系”流域和眾多中小河流先后進行了流域規(guī)劃。其中一些獲得成功，取得了良好的經(jīng)濟效益，積累了可貴的經(jīng)驗；但也有一些流域規(guī)劃，因基礎(chǔ)資料不夠完整、可靠、系統(tǒng)，審查修正不夠及時，未起到應有的作用；70年代末以來，對一些河流又分別進行了流域規(guī)劃復查修正或重新編制的工作；90年代以后我國又開展了大量的流域規(guī)劃3S技術(shù)、景觀生態(tài)學以及戰(zhàn)略環(huán)評的研究，運用新理論和新技術(shù)方法指導大中小流域治理，并取得了良好的生態(tài)效益。

3 流域綜合整治規(guī)劃的編制原則及一般步驟

3.1 編制原則

流域綜合整治規(guī)劃是以解決民生水利問題作為規(guī)劃工作的首要任務，且優(yōu)先解決人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的飲水安全、防洪安全等問題；同時，統(tǒng)籌考慮經(jīng)濟社會發(fā)展需要和水資源與水環(huán)境的承載能力，維護河流健康，保障水資源可持續(xù)利用；合理安排流域治理、開發(fā)和保護的重大布局，研究制定流域綜合管理的政策措施，強化水資源的統(tǒng)一管理和統(tǒng)一調(diào)度；抓住流域治理和水資源開發(fā)利用與保護的主要矛盾，按照輕重緩急，合理確定近遠期的規(guī)劃目標、任務、重點和實施方案。流域規(guī)劃編制要遵循“以人為本、統(tǒng)籌兼顧、因地制宜、綜合治理、強化管理”的原則。

3.2 一般步驟

一般流域綜合整治規(guī)劃的步驟如下圖所示：

4 流域綜合整治規(guī)劃的理論及方法探討

4.1 新社會開發(fā)理論在流域綜合整治規(guī)劃中的應用

在流域開發(fā)中，傳統(tǒng)的社會開發(fā)理論是以經(jīng)濟增長為衡量標準來判定開發(fā)的可行性。1995年，加拿大哈里法克斯(Halifax)世界社會開發(fā)首腦峰會提出了“追求社會全面、和諧發(fā)展”的新社會開發(fā)論[5]。它認為流域治理開發(fā)具有廣泛的社會性，流域的治理和開發(fā)是統(tǒng)一的，治理等同于開發(fā)，開發(fā)就是治理。流域治理的目標是建立高效的流域復合生態(tài)系統(tǒng)，即社會—經(jīng)濟—自然和諧發(fā)展的生態(tài)復合體，治理開發(fā)活動應保證持續(xù)進行。作為基礎(chǔ)開發(fā)的流域治理活動，將有效地推動其他開發(fā)活動的開展，從而實現(xiàn)流域綜合開發(fā)的發(fā)展，使得流域的發(fā)展步入“治理—開發(fā)—再治理—再開發(fā)”的良性循環(huán)[6]。

運用現(xiàn)代社會開發(fā)理論制定流域治理開發(fā)策略,觀察治理開發(fā)活動的進行及其產(chǎn)生的效果,能夠及時作出正確判斷并采取相應的措施,以建立良好的反饋機制、流域治理開發(fā)的社會補償制度、健全流域治理開發(fā)的社會風險保障機制,同時完善施工監(jiān)理制度,以有效降低治理開發(fā)的風險程度及不利影響。新社會開發(fā)理論還非常強調(diào)公眾在決策中的參與作用,有利于提高流域內(nèi)公眾的積極性和能動性，能更好地推動流域由“自上而下”的治理模式轉(zhuǎn)變?yōu)椤白韵露稀钡闹卫砟Ｊ?。在考查、評價流域治理成果的指標上，該理論還強調(diào)應進行評價的系統(tǒng)性、綜合性。

對于流域規(guī)劃進行社會學理論上的研究將有助于在更高層次上理解流域治理的內(nèi)在含義，也有助于指導具體的治理實踐。

4.2 “3S”技術(shù)在流域綜合整治規(guī)劃中的應用

GPS,RS,GIS技術(shù)（簡稱“3S”技術(shù)）已在很多領(lǐng)域得到廣泛的應用。在流域規(guī)劃中，以GIS為核心的高分辨率RS影像與GIS、GPS的集成，可使得人們能夠?qū)崟r地采集、處理、更新以及分析數(shù)據(jù)。在整個流域建立完善、動態(tài)的GPS監(jiān)測網(wǎng)絡, 利用GIS的多媒體網(wǎng)絡、虛擬現(xiàn)實技術(shù)以及數(shù)據(jù)可視化和強大的空間數(shù)據(jù)綜合分析處理能力, 將依據(jù)GPS定位技術(shù)為保障的RS影像進行處理, 然后將其應用于整個流域及其附屬的大量中、小流域的治理中, 以采用科學的、合理的方法進行綜合治理[7-8]。目前3S技術(shù)普遍用于各種流域綜合治理中，如九龍江流域的蓄禽養(yǎng)殖治理的生態(tài)現(xiàn)狀調(diào)查[9]，七興小流域綜合治理規(guī)劃GIS模型的建立以及規(guī)劃模式的運用10-11]，運用微機輔助小流域治理規(guī)劃與常規(guī)方法相比，用工量和費用分別降低86%和70%，工效提高20倍以上[12]。

將“3S”技術(shù)與流域治理工作有機地結(jié)合起來,是科學治理水土流失,實現(xiàn)流域內(nèi)生態(tài)—經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的可靠保證。當前，3S技術(shù)對于基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的依賴性很強，在環(huán)境條件復雜、信息材料冗多的大流域應用上難度比較大，而比較適合在小流域治理上使用；但是隨著以后國家信息制度的完善，3S技術(shù)必將更廣泛地應用到大流域整治規(guī)劃中。

4.3 景觀生態(tài)學在流域綜合整治規(guī)劃中的應用

景觀生態(tài)學(Landscape ecology)是研究不同尺度上景觀空間變化,包括景觀異質(zhì)性的生物、地理和社會的原因與系列；是一門連接自然科學和相關(guān)人類科學的交叉學科。它以空間研究為特色, 屬于宏觀尺度空間研究范疇, 其理論核心集中表現(xiàn)為空間異質(zhì)性和生態(tài)整體性兩方面[13]。

在流域整治規(guī)劃中，水土流失問題只有在時間與空間大尺度上的研究中才可找出治理的對策。小流域的整治規(guī)劃只可能小幅度的進行生產(chǎn)結(jié)構(gòu)及土地利用結(jié)構(gòu)的調(diào)整,生產(chǎn)發(fā)展前景的預測只是在原生產(chǎn)規(guī)?；虬l(fā)展速度的基礎(chǔ)上進行,僅能考慮小范圍內(nèi)的農(nóng)、林、牧,所涉及的經(jīng)濟實體的規(guī)模相當小，所以以小流域為單元的規(guī)劃在經(jīng)濟發(fā)展上有顯著的局限性,與市場經(jīng)濟的發(fā)展不可能相互協(xié)調(diào),難以獲得穩(wěn)定可靠的發(fā)展[14]。生態(tài)系統(tǒng)與其所屬的大尺度系統(tǒng)之間的關(guān)系常?？梢钥朔植可锓答伒牟环€(wěn)定性,生態(tài)系統(tǒng)發(fā)展中的持續(xù)性問題也與其尺度有關(guān)。為實現(xiàn)區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展,景觀是最適于進行規(guī)劃和管理的空間尺度,因為景觀有比較明顯的邊界和共同的生態(tài)過程[15]。一般情況下，不同的土地利用方式表征為景觀的異質(zhì)性,流域規(guī)劃中通常是增加一些景觀元素或減少一些景觀元素,由此將導致景觀結(jié)構(gòu)的變化,進而影響到景觀生態(tài)功能的變化。在流域規(guī)劃中需要注意保留一定的生態(tài)廊道來維持景觀之間的連接度，以保證景觀原有的生境特性不被破壞，在開發(fā)過程中維持原有生境的功能。流域規(guī)劃中運用景觀格局特征,根據(jù)氣候、地貌、水資源和土壤因素以及經(jīng)濟社會因素,合理配置景觀要素,以達到景觀結(jié)構(gòu)與功能的最優(yōu)化,是保護生態(tài)環(huán)境與發(fā)揮流域土地生產(chǎn)潛力的重要途徑[16]。對于干旱區(qū)河流廊道，在流域景觀中應從水資源合理利用著手,保持河流廊道的連續(xù)性,才有助于該區(qū)域的生態(tài)保護和景觀格局的良性化[17]。

目前隨著我國可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的實施和退耕還林還草力度的加大,應用景觀生態(tài)學原理進行流域規(guī)劃將有利于生物多樣性保護,保持生態(tài)平衡,實現(xiàn)自然資源的可持續(xù)開發(fā)與利用。

4.4 戰(zhàn)略環(huán)境影響評價在流域綜合整治規(guī)劃中的應用

在規(guī)劃的相關(guān)規(guī)劃協(xié)調(diào)性分析方面，流域綜合整治規(guī)劃本身還會受到相關(guān)的上層規(guī)劃（包括國家、省、市、區(qū)域）以及平行規(guī)劃（部門之間，行業(yè)之間）的影響和制約。規(guī)劃的協(xié)調(diào)性分析將直接影響到規(guī)劃能否對規(guī)劃區(qū)域的資源總量以及環(huán)境容量進行優(yōu)化配置, 能否發(fā)揮其應有的作用。戰(zhàn)略環(huán)境影響評價（SEA）在3P層次上的分析可以實現(xiàn)流域綜合整治規(guī)劃與其相關(guān)規(guī)劃在政策上實現(xiàn)協(xié)調(diào)統(tǒng)一、在計劃和分配上實現(xiàn)公平均衡。同時在流域整治規(guī)劃中，必須處理好規(guī)劃中相關(guān)利益群體的關(guān)系，才能減少部門之間、地區(qū)之間在環(huán)境資源方面的矛盾和沖突，打破行業(yè)壟斷和行政區(qū)劃，實現(xiàn)流域的共贏[18-19]。

在水環(huán)境綜合整治規(guī)劃方面，流域水的污染主要是由于工業(yè)污水的不達標排放、農(nóng)業(yè)畜禽養(yǎng)殖或者作物種植污水的無序排放、生活污水的隨意排放等等，對于點源的污染可以采取罰款、停業(yè)整治等手段，而對于整個流域的面源污染則需要運用SEA的方法在環(huán)境承載力、環(huán)境容量上來進行控制。在流域綜合治理中，運用SEA的方法將支流治理與干流治理相結(jié)合，對流域污染源進行綜合整治；同時計算流域水環(huán)境承載力，并進行流域污染的總量控制分析；建立流域生態(tài)監(jiān)測機制，進行跟蹤評價[19]，根據(jù)流域綜合整治的現(xiàn)狀更新整治規(guī)劃。

在流域規(guī)劃中，SEA的評價方法可以借鑒于EIA原有的一些方法，如加權(quán)比較法、費用效益分析法、層次分析法、可持續(xù)發(fā)展能力評估、環(huán)境承載力分析法等。這些方法的使用能夠更加準確地分析出流域規(guī)劃的合理性，更好地服務于社會、經(jīng)濟和自然。但是這些方法在其運用的過程中會受到人為、技術(shù)、經(jīng)驗等因素較大的限制[21]，因而在對流域規(guī)劃進行SEA的過程中，我們應通過多種評價方式綜合運用的方法來減少誤差，提高預測和評價的準確度，同時也可以采取環(huán)境預警原則[22]來對某些可能存在對環(huán)境造成巨大隱患的方案進行預警防范，或者采取環(huán)保一票否決。

因此，流域的戰(zhàn)略環(huán)境評價是流域整治規(guī)劃實施、執(zhí)行和持續(xù)開展的重要保證，也是實現(xiàn)流域可持續(xù)發(fā)展的必要手段。

5 流域整治規(guī)劃面臨的困難

筆者在編制具體流域整治規(guī)劃過程中，面臨的困難主要來自以下幾方面：

5.1 基礎(chǔ)數(shù)據(jù)收集

一條河流或者一個流域的基本屬性和環(huán)境質(zhì)量指標需要通過水文、水質(zhì)監(jiān)測來進行調(diào)查。水文數(shù)據(jù)和水質(zhì)監(jiān)測數(shù)據(jù)是開展流域綜合治理工作和整治規(guī)劃的重要基礎(chǔ)和重要依據(jù)。但由于管理體制、人力、資金上的原因，目前我國大多數(shù)的河流都缺少持續(xù)性的水質(zhì)監(jiān)控機制，這樣就比較難以準確把握和判斷流域的變化趨勢；除此之外，對于流域本身的社會發(fā)展概況、人口規(guī)模、工業(yè)水平等基礎(chǔ)資料的收集也會直接影響水環(huán)境整治規(guī)劃中水質(zhì)治理目標的確定和環(huán)境容量的預測。

5.2 相關(guān)規(guī)劃協(xié)調(diào)

流域整治規(guī)劃的編制必須考慮到與其具有相似的環(huán)境、生態(tài)問題或者共同作用區(qū)域的規(guī)劃的影響，如城市總體規(guī)劃、社會經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃、環(huán)境功能區(qū)規(guī)劃、水土保持規(guī)劃、飲用水保護規(guī)劃、農(nóng)林規(guī)劃、河道規(guī)劃、防洪排澇規(guī)劃等等。在規(guī)劃編制的過程中，有時會碰到一些需要依據(jù)的相關(guān)規(guī)劃不齊全或者正在同步編制，因而使得整治規(guī)劃編制進程和質(zhì)量受到影響，這種情況在城市的小流域整治規(guī)劃編制中尤其明顯。

5.3 污染源調(diào)查

流域綜合整治規(guī)劃最主要的是針對流域內(nèi)存在的各種污染源進行治理和總量控制，以達到良好的經(jīng)濟和生態(tài)效益。由于人力、財力、物力和編制周期等因素的限制，規(guī)劃過程很難組織大規(guī)模的污染源調(diào)查活動。目前的現(xiàn)狀污染源數(shù)據(jù)一般是來自當?shù)丨h(huán)保部門以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)辦的統(tǒng)計資料。我國于2007年開展了全國第一次污染源普查活動，并將污染源和污染物的數(shù)量和排放數(shù)據(jù)以統(tǒng)計數(shù)據(jù)的形式發(fā)布。這次污染源普查有利于促進我國污染物的總量控制規(guī)劃的制定，但由于污染源普查的對象是目前已有注冊登記的企業(yè)單位，同時這些單位在環(huán)保標準的執(zhí)行上都比較嚴格，污水基本在達標處理后再排入指定管網(wǎng)，這部分污水對于整個流域的污染相對來說比較容易控制；而在整個流域?qū)用嫔蠈α饔蛭廴咀畲蟮氖悄切┪醋缘怯浀奈廴酒髽I(yè)不達標排放、農(nóng)業(yè)畜禽養(yǎng)殖廢水、作物種植污水的無序排放及生活污水的隨意排放等，這類面源性污染才是目前流域治理的關(guān)鍵和難點。

5.4 機構(gòu)體制與職能

我國的流域管理涉及多個中央部門和各級地方政府, 在中央層面上相關(guān)涉水的職能被分解到不同的部門, 各政府部門及其相關(guān)流域機構(gòu)之間在管轄領(lǐng)域、管理職責、信息共享等方面存在不同程度的交叉和重疊, 特別是水質(zhì)與水量管理相分離, 缺少橫向合作。水質(zhì)管理上以水利、環(huán)保部門之間的交叉最為嚴重, 城市水務方面以建設、水利部門之間的矛盾最為突出, 水生生物保護上以林業(yè)、農(nóng)業(yè)和環(huán)保部門之間的重疊最為明顯, 各地區(qū)之間水污染損失的法律責任不明確, 流域機構(gòu)在流域管理中的職責相對單一、協(xié)調(diào)能力有限。因此，建立一個具有權(quán)威性的流域綜合管理機構(gòu)或流域協(xié)調(diào)委員會已經(jīng)成為解決我國目前流域職能交叉和跨行政區(qū)管理矛盾、實現(xiàn)流域可持續(xù)發(fā)展的必然選擇。

6 總結(jié)

流域作為一個完整的生態(tài)系統(tǒng), 其顯著特點是以貫穿始終的河流為主要命脈。流域整治規(guī)劃就是要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)流域內(nèi)自然、社會、經(jīng)濟三者之間的關(guān)系，運用各類理論和方法如社會開發(fā)理論、景觀生態(tài)學理論、3S技術(shù)方法、SEA等促進流域和諧健康、持續(xù)發(fā)展。面對在流域整治規(guī)劃中存在的困難，我國應當積極推進水利現(xiàn)代化管理，形成具有完善法規(guī)體系和管理制度，建立覆蓋流域的水文、水資源信息采集系統(tǒng)以及信息共享機制，同時可建立具有法律權(quán)威性的流域綜合管理機構(gòu)來協(xié)調(diào)部門之間分工及合作，保證流域規(guī)劃的順利開展和落實。開展流域綜合整治規(guī)劃是當前世界各國治理流域污染和水土問題的普遍趨勢,也是解決我國日益嚴峻的流域性資源環(huán)境問題的重要途徑。

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