村民自治：政治話語(yǔ)還是發(fā)展話語(yǔ)

一段時(shí)間以來(lái)，由于村民自治的實(shí)踐與理想中基層民主政治存在較大反差，導(dǎo)致村民自治作為鄉(xiāng)村政治話語(yǔ)逐漸淡出學(xué)界。但近來(lái)中央將“基層群眾自治制度”納入中國(guó)特色政治制度范疇，使村民自治作為政治話語(yǔ)再度成為關(guān)注的熱點(diǎn)。村民自治作為一種政治話語(yǔ)能否持久，并不在于它是否得到政治層面的明確，更在于它能否作為一種發(fā)展性話語(yǔ)體現(xiàn)公民權(quán)利和發(fā)展需求。

上世紀(jì)九十年代以來(lái)，村民自治作為鄉(xiāng)村政治話語(yǔ)一方面被賦予鞏固和加強(qiáng)農(nóng)村基層政權(quán)的責(zé)任，同時(shí)更承載著為中國(guó)民主形象提供范例、為政治改革提供經(jīng)驗(yàn)的使命。為此，對(duì)村民自治認(rèn)識(shí)和研究主要圍繞村民委員會(huì)選舉、產(chǎn)生和運(yùn)作的民主程序、民主制度展開(kāi)，村民委員會(huì)成為村民自治研究的核心。隨著“三農(nóng)”問(wèn)題的加深，村民自治作為一種政治話語(yǔ)和政治手段不斷介入到鄉(xiāng)村治理中，以解決“三農(nóng)”問(wèn)題引發(fā)的各種社會(huì)矛盾。伴隨村民自治作為一種鄉(xiāng)村治理方式的重要性不斷得到強(qiáng)化，村民委員會(huì)這一群眾自治組織也逐漸上升至一種實(shí)體性的權(quán)力組織，在村民自治的各種程序和制度不斷完善的過(guò)程中，群眾自治的功能不僅沒(méi)能得到充分發(fā)揮，反而在權(quán)力的支配下日趨淡出。結(jié)果造成村民權(quán)利弱化，民主監(jiān)督成為形式，對(duì)權(quán)力以及權(quán)力所涉及利益的追求高于對(duì)鄉(xiāng)村事務(wù)的管理，造成宗教、宗族、家族勢(shì)力等非理性力量的滋生以及鄉(xiāng)村社會(huì)和公共責(zé)任的缺失。同時(shí)，由于群眾自治組織的單一性，太多的鄉(xiāng)村發(fā)展問(wèn)題不能通過(guò)村民委員會(huì)得到解決，村民自治無(wú)法起到緩解“三農(nóng)”問(wèn)題的作用，造成村民自治與理想中民主形式及鄉(xiāng)村發(fā)展中諸多現(xiàn)實(shí)問(wèn)題之間的緊張。當(dāng)村民自治研究于理論、于現(xiàn)實(shí)都未能發(fā)揮預(yù)期作用時(shí)，村民自治這一承載基層民主政治和鄉(xiāng)村制度變革責(zé)任的議題逐漸淡出學(xué)界思考。對(duì)此，有學(xué)者指出，學(xué)界整體地改弦易轍，甚至連稍微深刻的理論反思都不曾有過(guò)。但在中央進(jìn)一步強(qiáng)化基層群眾自治制度，并將其納入國(guó)家政治制度范疇時(shí)，我們有必要對(duì)村民自治作為鄉(xiāng)村政治話語(yǔ)進(jìn)行反思，以此去思考村民自治如何能夠再度承載起鄉(xiāng)村政治與制度變遷的重任。

首先，村民自治作為一種政治話語(yǔ)，它隔裂了村民自治與鄉(xiāng)村發(fā)展之間的關(guān)聯(lián)。村民自治的興起與“三農(nóng)”問(wèn)題凸顯幾乎是一個(gè)同步過(guò)程，但村民自治關(guān)注的重點(diǎn)似乎沒(méi)有圍繞解決“三農(nóng)”問(wèn)題展開(kāi)，而是圍繞“三農(nóng)”問(wèn)題引發(fā)的鄉(xiāng)村社會(huì)穩(wěn)定問(wèn)題展開(kāi)，以其政治價(jià)值和治理意義來(lái)對(duì)付因“三農(nóng)”問(wèn)題引發(fā)的鄉(xiāng)村社會(huì)問(wèn)題，村民自治蛻化為鄉(xiāng)村治理。村民自治的目的毫無(wú)疑問(wèn)是鄉(xiāng)村發(fā)展，如果不能從根本上解決鄉(xiāng)村發(fā)展問(wèn)題，鄉(xiāng)村社會(huì)就不會(huì)擁有民主自治的基礎(chǔ)，再完善的民主形式和民主程序都可能與村民自治無(wú)涉。這一意義上，我們能夠理解村民自治為何會(huì)淪落為鄉(xiāng)村治理和鞏固基層政權(quán)的手段，并作為政治話語(yǔ)走向失落。

其次，村民自治作為政治話語(yǔ)隔裂了民主政治與社會(huì)責(zé)任之間的聯(lián)系。村民自治在實(shí)踐上存在的問(wèn)題很大程度上直接體現(xiàn)在鄉(xiāng)村社會(huì)和公共責(zé)任的缺失，以及鄉(xiāng)村各種非理性力量對(duì)鄉(xiāng)村事務(wù)的干預(yù)。而這與村民自治追求民主形式而不關(guān)注民主形式背后的民主責(zé)任緊密相關(guān)。在民主責(zé)任不到位的情況下，通過(guò)民主形式獲取合法性的村民委員會(huì)就可能成為一個(gè)有權(quán)無(wú)責(zé)，或責(zé)任意識(shí)不清的權(quán)力實(shí)體。這樣，對(duì)權(quán)力、利益的追求和占有就成了民主程序背后的真實(shí)意圖，導(dǎo)致鄉(xiāng)村社會(huì)和公共責(zé)任承擔(dān)的主體缺失。

第三，村民自治作為政治話語(yǔ)將社區(qū)自治與團(tuán)體自治糅合在一起。基層群眾自治包括社區(qū)自治和團(tuán)體自治，它們都是個(gè)體自治的聯(lián)合或延伸，但兩者明顯是存在區(qū)別的:公民通過(guò)社區(qū)自治可以參與地方事務(wù)管理，體現(xiàn)自己對(duì)社區(qū)共同體的權(quán)利和義務(wù);通過(guò)團(tuán)體自治則可以使自身脫離地方權(quán)力的控制，自由選擇自己的發(fā)展方式。從制度層面分析，這兩種相互獨(dú)立的自治形式構(gòu)成了基層民主的基礎(chǔ)，單純強(qiáng)調(diào)社區(qū)自治或團(tuán)體自治都可能導(dǎo)致公民對(duì)其產(chǎn)生依附性，只有兩種自治形式同時(shí)存在且均衡發(fā)展，才可能將個(gè)人從權(quán)力控制或權(quán)威約束下解脫出來(lái)。以此來(lái)考查單純作為政治話語(yǔ)的村民自治，就會(huì)發(fā)現(xiàn)它沒(méi)有把社區(qū)自治與團(tuán)體自治區(qū)分開(kāi)來(lái)，村民委員會(huì)獨(dú)自承擔(dān)起社區(qū)自治和團(tuán)體自治雙重使命，直接占有了鄉(xiāng)村社會(huì)的政治、經(jīng)濟(jì)、組織資源。而村民無(wú)法從更多的組織團(tuán)體層面體現(xiàn)自身的權(quán)利和訴求，某種程度上隔裂了個(gè)人權(quán)利與基層群眾自治的關(guān)聯(lián)。

將村民自治界定成鄉(xiāng)村政治話語(yǔ)承載著理論工作者和基層政權(quán)工作者太多的主觀愿望，在政治話語(yǔ)的主導(dǎo)下，村民權(quán)利和村民角色都定位于鄉(xiāng)村治理和基層政權(quán)鞏固的需要，缺失了個(gè)人行使權(quán)利的主動(dòng)性。推行村民自治，從根本上講是為了化解權(quán)力或權(quán)威對(duì)農(nóng)民生存和發(fā)展空間的限制，通過(guò)村民自己行使權(quán)利實(shí)現(xiàn)個(gè)人和鄉(xiāng)村社會(huì)的發(fā)展，改變鄉(xiāng)村落后的局面。所以鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展是村民自治的根本要求，這遠(yuǎn)不只是村民自治這一政治話語(yǔ)符號(hào)所能代替的。村民自治之所以呈現(xiàn)為單純的政治話語(yǔ)，在主觀方面無(wú)論是學(xué)界還是政界都賦予其較多的政治意義，客觀方面在于基層政權(quán)和鄉(xiāng)村“兩委”等權(quán)力體系長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)鄉(xiāng)村政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)資源，尤其是對(duì)組織資源的占有和壟斷。村民自治若要成為一個(gè)發(fā)展性話語(yǔ)，就必須從根本上改變這一狀況，讓村民個(gè)人擁有更多的自由選擇，能夠通過(guò)更多樣的群團(tuán)組織體現(xiàn)自身的權(quán)利、表達(dá)自己利益要求和發(fā)展愿望。

近年來(lái)國(guó)家支持群團(tuán)組織按照法律和自身章程開(kāi)展工作，參與社會(huì)管理和公共服務(wù)，肯定了團(tuán)體自治在基層群眾自治中的重要性，這也就將村民自治的話語(yǔ)權(quán)從原有單一的村政權(quán)力體系中解放出來(lái)，更多體現(xiàn)農(nóng)民個(gè)體的發(fā)展要求，為從根本上實(shí)現(xiàn)農(nóng)民群眾在鄉(xiāng)村自治中的主體作用提供了組織層面的資源。各種新型農(nóng)村合作組織的日益增多，尤其是隨著《農(nóng)民專業(yè)合作組織法》的出臺(tái)和實(shí)施，服務(wù)鄉(xiāng)村社會(huì)和“三農(nóng)”發(fā)展的社會(huì)組織不斷涌現(xiàn)，為分散狀態(tài)下的農(nóng)民解決自身發(fā)展問(wèn)題提供了更為理性的選擇途徑。農(nóng)民對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)組織資源的把握和占有能力會(huì)因此逐步提高，團(tuán)體自治也將逐漸成為村民自治的一種形式。

從公民權(quán)利表達(dá)和實(shí)現(xiàn)的角度而言，農(nóng)民合作組織體現(xiàn)了村民自由選擇、自由組合、自主經(jīng)營(yíng)和自由結(jié)社等自治權(quán)利，農(nóng)民可以更多通過(guò)村民自主性的合作組織來(lái)表達(dá)自己的愿望，實(shí)現(xiàn)自己的利益要求。某種意義上，農(nóng)民合作組織已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)村民委員會(huì)所能夠承擔(dān)的責(zé)任，也彌補(bǔ)了鄉(xiāng)村“兩委”主導(dǎo)下的各種鄉(xiāng)村社會(huì)和公共責(zé)任的缺失，解決了鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展中的一些難題。從鄉(xiāng)村自治的角度而言，農(nóng)民可以通過(guò)多種組織形式，如各種專業(yè)組織、技術(shù)組織、市場(chǎng)中介組織以及一些涉及維權(quán)的自組織，參與到村民自治和鄉(xiāng)村發(fā)展中來(lái)，多種組織形式不僅可以多渠道表達(dá)農(nóng)民的利益訴求，而且也使農(nóng)民能夠多渠道參與鄉(xiāng)村內(nèi)部事務(wù)管理， 擺脫長(zhǎng)期以來(lái)鄉(xiāng)村“兩委”對(duì)組織資源的獨(dú)自占有狀態(tài)。這樣，村民自治的話語(yǔ)權(quán)，就從單純的鄉(xiāng)村“兩委”分散至多元化的服務(wù)農(nóng)村和“三農(nóng)”發(fā)展的社會(huì)組織上，農(nóng)民對(duì)鄉(xiāng)村和“三農(nóng)”發(fā)展的利益訴求在村民自治中得到更大程度的表達(dá)和實(shí)現(xiàn)。村民自治關(guān)注的重點(diǎn)將因此發(fā)生轉(zhuǎn)移:不再只是政治層面的民主選舉和民主程序，將更加關(guān)注鄉(xiāng)村社會(huì)和“三農(nóng)”發(fā)展的問(wèn)題。在這一意義上，群團(tuán)組織和服務(wù)“三農(nóng)”發(fā)展的社會(huì)組織自治功能的發(fā)揮不僅延續(xù)了長(zhǎng)期以來(lái)以政治話語(yǔ)為基礎(chǔ)的村民自治，而且使村民自治的內(nèi)涵和形式得到更為充分的擴(kuò)展。

團(tuán)體自治和社區(qū)自治兩種相互獨(dú)立的自治形式共同運(yùn)作，將從根本上改變農(nóng)民對(duì)地方權(quán)力體系的依附，有利于農(nóng)民多層面、多渠道表達(dá)和實(shí)現(xiàn)個(gè)人權(quán)利和要求。村民委員會(huì)不再獨(dú)自占有鄉(xiāng)村政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)組織資源，其實(shí)體性權(quán)力將在各種自治團(tuán)體中得到有效分散。隨著各種服務(wù)“三農(nóng)”和鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展的組織參與鄉(xiāng)村自治，村民委員會(huì)對(duì)鄉(xiāng)村建設(shè)、和諧發(fā)展的職能會(huì)因此逐步明確，責(zé)任感也會(huì)進(jìn)一步增強(qiáng)。村民自治將在基層群眾的團(tuán)體自治和社區(qū)自治的分離中不斷強(qiáng)化發(fā)展話語(yǔ)權(quán)，但這并不意味著弱化村民自治的政治話語(yǔ)權(quán)，相反，政治話語(yǔ)會(huì)因發(fā)展話語(yǔ)的興起而進(jìn)一步強(qiáng)化。

現(xiàn)代社會(huì)任何形式的民主政治都必須確立在民眾自治的基礎(chǔ)上。村民自治從根本上說(shuō)就是要通過(guò)村民自身權(quán)利的表達(dá)推進(jìn)基層公共權(quán)力服務(wù)群眾和鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展。也就是說(shuō)群眾個(gè)人的權(quán)利和義務(wù)必須在村民自治中得到充分表達(dá)和發(fā)揮，如果不能實(shí)現(xiàn)個(gè)人權(quán)利與公共權(quán)力的有效對(duì)接，那么各種非理性力量和特權(quán)力量就會(huì)繼續(xù)存在，民眾也就可能對(duì)其產(chǎn)生依附性，并最終阻礙基層民主政治的發(fā)展。村民委員會(huì)作為一個(gè)社區(qū)自治組織實(shí)際上體現(xiàn)的是社區(qū)成員間的合作伙伴關(guān)系，社區(qū)成員應(yīng)當(dāng)包括居民和由居民自愿組成的中介組織、專業(yè)合作組織等自組織，他們都是權(quán)利獨(dú)立和地位平等的自治參與者。村民委員會(huì)與各種服務(wù)鄉(xiāng)村和“三農(nóng)”發(fā)展的社會(huì)組織共同合作就會(huì)進(jìn)一步促進(jìn)村民直接參與鄉(xiāng)村自治，擺脫各種形式的非理性組織控制，阻止宗教、宗族、家族和幫派以及其他勢(shì)力對(duì)群眾自治和鄉(xiāng)村民主事務(wù)的干預(yù)，防止鄉(xiāng)村換屆選舉陷入利益和權(quán)力爭(zhēng)奪中，從而推進(jìn)村民自治的制度化和規(guī)范化。

在這一意義上，以推進(jìn)群眾個(gè)人權(quán)利和鄉(xiāng)村發(fā)展的村民自治與追求鄉(xiāng)村民主政治的村民自治是完全統(tǒng)一的，也就是說(shuō)對(duì)于村民自治而言，政治話語(yǔ)與發(fā)展話語(yǔ)是密不可分的一個(gè)整體，單純強(qiáng)調(diào)一方忽視另一方都不可能為鄉(xiāng)村社會(huì)自治帶來(lái)制度層面的改進(jìn)，或者說(shuō)不可能使鄉(xiāng)村社會(huì)走向規(guī)范化運(yùn)作。