漁民“失?！眴?wèn)題:原因與對(duì)策

摘要:目前長(zhǎng)期從事海洋漁業(yè)捕撈的漁民正面臨“失?！焙蜐撛谛允Ш５奈C(jī)與困惑，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)利益受損和正常生活的破壞。需從法律制度層面解讀漁民的權(quán)利，進(jìn)而逐步解決諸如漁業(yè)權(quán)、海域使用權(quán)等權(quán)利在沖突中建立新的權(quán)利架構(gòu)，為“失海”漁民的權(quán)益保護(hù)提供根本性的支持。

關(guān)鍵詞:漁業(yè)捕撈;權(quán)益保護(hù);海洋使用權(quán)

中圖分類(lèi)號(hào):F307.4 文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A 文章編號(hào):1673-291X(2009)24-0046-02

目前，長(zhǎng)期從事海洋漁業(yè)捕撈的漁民正面臨“失海”和潛在性失海的危機(jī)與困惑， “失?！睗O民的基本權(quán)利——漁業(yè)權(quán)存在制度上的缺失， 并與海域使用權(quán)在權(quán)利設(shè)置上存在沖突，成為新弱勢(shì)群體。因而需從法律制度層面解讀漁民的權(quán)利， 進(jìn)而逐步解決諸如漁業(yè)權(quán)、海域使用權(quán)等權(quán)利在沖突中建立新的權(quán)利架構(gòu)，為“失海”漁民的權(quán)益保護(hù)提供根本性的支持。

一、從事海洋漁業(yè)捕撈的漁民“失?！痹?/p>

第一，國(guó)家工業(yè)建設(shè)用海、工廠工業(yè)用海造成漁民捕撈性“失海”。第二，國(guó)家海上交通航運(yùn)現(xiàn)代化建設(shè)用海而造成漁民大面積“失?！?。如航道開(kāi)辟與使用、海上橋梁建設(shè)等。第三，國(guó)家油氣建設(shè)用海而造成漁民大捕撈性“失?！?。如海上石油勘探與開(kāi)采、石油管道，天然氣、液化汽海底管道的保護(hù)性用海。第四，國(guó)家通訊建設(shè)用海而造成漁民大面積捕撈性“失?！薄H從東海區(qū)尤其是浙北漁場(chǎng)的捕撈海區(qū)通過(guò)的國(guó)內(nèi)與國(guó)際海底通訊光纜(如:中日光纜、中美光纜、環(huán)球光纜、歐亞光纜等)就有九條，按海底通訊光纜保護(hù)性用海要求規(guī)定，每條光纜的左右兩側(cè)各1海里內(nèi)不允許船只拋錨和進(jìn)行漁業(yè)生產(chǎn)。第五，國(guó)家現(xiàn)代化深水港碼頭及外輪錨地建設(shè)用海而造成漁民大面積捕撈性“失?！薄５诹?，海防軍事用海。第七，海洋環(huán)境保護(hù)不善，給漁業(yè)捕撈造成大面積“潛在性”失海。第八，國(guó)際性原因造成漁民捕撈性“失?！?。中國(guó)與日本，以及中國(guó)與韓國(guó)的過(guò)渡海域，曾是中國(guó)漁民可以漁業(yè)捕撈的公用海域。隨著《中日漁業(yè)協(xié)定》和《中韓漁業(yè)協(xié)定》的簽訂生效，中國(guó)漁船難以進(jìn)入中日和中韓過(guò)渡海域進(jìn)行漁業(yè)捕撈，以致漁業(yè)捕撈空間大幅縮小。

二、“失?！睗O民權(quán)利和利益受損的表現(xiàn)

第一，“失?！睗O民的海洋使用權(quán)和漁業(yè)捕撈權(quán)受到損害。第二，“失?！睗O民的經(jīng)濟(jì)利益受到損害。第三，“失?！睗O民的正常的日常生活受到損害。第四，導(dǎo)致“失海”漁民生產(chǎn)和生活的安全隱患。第五，“失?！睗O民心態(tài)和情緒上的不良影響。第六，環(huán)境污染等對(duì)“失海”漁民身體健康的破壞性影響。

三、導(dǎo)致漁民“失海”的管理與政策問(wèn)題

第一，國(guó)家對(duì)海洋管理的多頭化和條塊分割，以及對(duì)海洋實(shí)行多途徑的開(kāi)發(fā)是造成漁民“失?！钡谋厝辉颉O民“失?！焙陀伞笆Ш！睂?dǎo)致他們各項(xiàng)權(quán)益受損是由國(guó)家(政府)和社會(huì)原因造成的。國(guó)家和各級(jí)政府對(duì)海洋實(shí)行多途徑開(kāi)發(fā)是現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)建設(shè)的必然趨勢(shì)，而這一趨勢(shì)又是造成漁民捕撈性“失?！币约案黜?xiàng)權(quán)益受損的必然結(jié)果。第二，法律的缺失和對(duì)漁民權(quán)利和利益不夠重視是造成漁民“失?！焙蜋?quán)益受損的根本原因。直到至今，中國(guó)尚未制定“漁民海洋使用權(quán)利保障法”和“漁民漁業(yè)捕撈權(quán)益保障法”等相關(guān)法律，漁民的海洋使用權(quán)和漁業(yè)捕撈權(quán)只是在國(guó)家《憲法》和《海域使用管理法》等相關(guān)法律架構(gòu)下的一種變通性權(quán)利享受，而這種變通性的權(quán)利彈性較大，缺乏專門(mén)的法律確定性，其法律保障性相對(duì)比較弱化。因此，這是造成漁民“失?！焙蜋?quán)益受損的根本原因。第三，對(duì)海洋重開(kāi)發(fā)、輕保護(hù)是造成漁民“失?！焙蜋?quán)益受損的社會(huì)原因。國(guó)家和各級(jí)政府根據(jù)需要對(duì)海洋進(jìn)行必要的開(kāi)發(fā)是無(wú)可非議的。但在開(kāi)發(fā)的同時(shí)，應(yīng)該注重規(guī)劃與保護(hù)。而現(xiàn)在不少地方只重開(kāi)發(fā)不加保護(hù)，更不考慮漁民利益。因而這是造成漁民“失?！奔案黜?xiàng)權(quán)益受損的社會(huì)原因。第四，國(guó)家和各級(jí)政府配套救濟(jì)措施滯后是“失?！睗O民和權(quán)益受損的一個(gè)重要原因。救濟(jì)工作滯后主要表現(xiàn)在:一是在海洋經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)中存在片面性，熱衷于開(kāi)發(fā)與項(xiàng)目的引進(jìn)，輕視或不顧漁民的利益。二是對(duì)漁民面臨的“失?！眴?wèn)題，以及漁民由“失?！睂?dǎo)致各項(xiàng)權(quán)益受損等系列問(wèn)題缺乏應(yīng)有的認(rèn)識(shí)和必要的預(yù)計(jì)、考量及認(rèn)真的研究。三是對(duì)海洋漁業(yè)面臨“失?！崩Ь?， 缺乏必要的救濟(jì)措施。

四、漁民“失?！眴?wèn)題的調(diào)控與對(duì)策建議

沿海地區(qū)、漁區(qū)的漁民“失?！眴?wèn)題事關(guān)海洋漁業(yè)發(fā)展和廣大漁民的權(quán)利和利益，是海洋社會(huì)中不容忽視的問(wèn)題。如何妥善地應(yīng)對(duì)，進(jìn)行有效的調(diào)控與處置，應(yīng)該得到各級(jí)政府和有關(guān)部門(mén)的重視。各級(jí)政府和有關(guān)學(xué)者在揭示和研究這些問(wèn)題的同時(shí)，試圖以法律救濟(jì)、社會(huì)救濟(jì)和出路救濟(jì)諸方面提出了一些對(duì)策與建議。

第一，法律支持與救濟(jì)。漁業(yè)權(quán)是漁民固有的生存權(quán)利，屬于漁民的基本人權(quán)的范疇，這種權(quán)利作漁民的基本人權(quán)，屬于第一位階的權(quán)利，其設(shè)定不可能也不需要以低位階的其他權(quán)利作為其依據(jù)或基礎(chǔ)。

漁業(yè)權(quán)歷史悠久，在歷史上漁民一直享有漁業(yè)權(quán)，而且這一權(quán)利是世界上公認(rèn)的，漁業(yè)權(quán)在漫長(zhǎng)的歷史進(jìn)程中基于漁業(yè)本身的需要而獲得了其天然的正當(dāng)性。漁業(yè)生產(chǎn)者的漁業(yè)活動(dòng)對(duì)漁民本身來(lái)講是為了生存而生產(chǎn)，而漁業(yè)獲得物對(duì)于社會(huì)來(lái)講則也是人民的必要生活資料，間接講漁業(yè)權(quán)是為人類(lèi)的生存而存在，該權(quán)利當(dāng)屬于第一位階權(quán)利，高于一般的海域使用權(quán)的行使。因此，在漁業(yè)法律體系中應(yīng)引入“漁業(yè)權(quán)”，以彌補(bǔ)漁業(yè)法重行政、輕民事、重管理、輕權(quán)益保護(hù)的不足。

漁民“失?！睆纳鐣?huì)發(fā)展角度看難以避免，但“失海”的隨意性和救濟(jì)的滯后卻主要由于對(duì)漁業(yè)權(quán)法律制度的漠視，當(dāng)漁民的生存空間——海洋成為行政權(quán)可以隨時(shí)且隨意剝奪的時(shí)候，漁民的“失?！北厝粫?huì)伴隨著一種新的弱勢(shì)群體的產(chǎn)生。為了規(guī)范政府的用海行為，必須重視漁業(yè)權(quán)的存在，當(dāng)“失?！睗O民成為新弱勢(shì)群體時(shí)，法律也應(yīng)成為主要的救濟(jì)手段。

國(guó)家和省以上立法機(jī)關(guān)要對(duì)廣大“失?！睗O民的各項(xiàng)權(quán)利和利益保護(hù)問(wèn)題給予專門(mén)的公平立法。通過(guò)專門(mén)立法，一是進(jìn)一步確立廣大“失?！睗O民除憲法規(guī)定外的更加明確的專門(mén)法律地位。二是使“失?！睗O民的各項(xiàng)權(quán)利和利益保障上能有法可依。三是體現(xiàn)“人性化”的公平立法， 有利于促進(jìn)社會(huì)的和諧穩(wěn)定。

第二，社會(huì)救濟(jì)與支持。要建立“失海”漁民的利益補(bǔ)償制度。利益補(bǔ)償是對(duì)利益受損者直接有效的利益救濟(jì)。而建立“失海”漁民的利益補(bǔ)償制度與沿海地區(qū)的社會(huì)穩(wěn)定問(wèn)題密切相關(guān);要建立“多元型”的“失?！睗O民社會(huì)保障制度?；I措“失海”漁民的各項(xiàng)社會(huì)保障基金;要建立“失?！睗O民各類(lèi)社會(huì)保障資金相關(guān)的管理制度，使“失海”漁民在社會(huì)救濟(jì)保障中得到實(shí)惠?！笆Ш！睗O民利益補(bǔ)償實(shí)際上是一項(xiàng)政策性制度。主要由國(guó)家和政府對(duì)“失?！睗O民給予必要的經(jīng)濟(jì)利益補(bǔ)償，其中主要由省(市)以上人民政府或上級(jí)有關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)政策制定，體現(xiàn)出較有實(shí)際的政策效果，同時(shí)國(guó)家財(cái)政轉(zhuǎn)移支付中對(duì)此給予傾斜。要建立“誰(shuí)開(kāi)發(fā)、誰(shuí)負(fù)責(zé)”補(bǔ)償辦法，使“失?！睗O民在海洋開(kāi)發(fā)征用中共同受益。要有權(quán)益救濟(jì)的法律依據(jù)，不能停留在人為層面。要走出暫時(shí)性、臨時(shí)性措施層面。建立經(jīng)常性的保護(hù)機(jī)制。

盡管“失?！睗O民不是失地農(nóng)民，但他們由諸多原因造成“失?！焙螅M(jìn)而導(dǎo)致他們的經(jīng)濟(jì)、生活等各項(xiàng)權(quán)利和利益的受損，并由此使他們的擇業(yè)、生活、醫(yī)療、養(yǎng)老等風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步增大，這種情形在本質(zhì)上與失地農(nóng)民沒(méi)有什么區(qū)別，因此，對(duì)“失?！睗O民的系列問(wèn)題也應(yīng)視為三農(nóng)問(wèn)題中的特殊問(wèn)題，并采取妥善措施予以解決。

第三，出路救濟(jì)與支持。要為“失?！睗O民謀求轉(zhuǎn)業(yè)和再就業(yè)新路子。一是幫助“失?！睗O民從提高文化和技能素質(zhì)上實(shí)施救濟(jì)。這是因?yàn)橹鲝V大漁民長(zhǎng)期以來(lái)缺少教育和培訓(xùn)， 普遍存在文化和勞動(dòng)技能較低的狀況，“失?！币院螅麄冏约褐\求轉(zhuǎn)業(yè)和再就業(yè)是缺乏社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)能力的。因此，需要各級(jí)人民政府和上級(jí)有關(guān)部門(mén)的重視和幫助。根據(jù)“失?！睗O民的年齡和文化層次，有計(jì)劃有目的地組織他們進(jìn)行文化和相適應(yīng)的勞動(dòng)技能培訓(xùn)，提高他們的素質(zhì)，以適應(yīng)他們轉(zhuǎn)業(yè)和再就業(yè)的需要;二是發(fā)展與港口業(yè)相配套的海、陸運(yùn)輸業(yè)等為“失?！睗O民解決轉(zhuǎn)業(yè)和再就業(yè)問(wèn)題。要將適合海運(yùn)和陸運(yùn)的“失?！睗O民組織起來(lái)成立專門(mén)運(yùn)輸產(chǎn)業(yè)體，并通過(guò)省(市)以上人民政府與港口管理部門(mén)協(xié)商，建立長(zhǎng)期轉(zhuǎn)運(yùn)業(yè)務(wù)關(guān)系。同時(shí)，再組建相配套的服務(wù)行業(yè)，與港口轉(zhuǎn)運(yùn)形成配套產(chǎn)業(yè)板塊;三是有計(jì)劃地發(fā)展以轉(zhuǎn)產(chǎn)漁民為主體的漁、港、景為特色海洋文化旅游產(chǎn)業(yè)。并將旅游中的吃、住、游形成配套格局。

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[責(zé)任編輯 王建國(guó)]