少數(shù)民族地區(qū)人民調(diào)解制度現(xiàn)狀分析

［摘要］人民調(diào)解制度是一項(xiàng)中國(guó)特色社會(huì)主義法律制度，是預(yù)防和化解矛盾糾紛的有效途徑。本文以云南蒙自縣為例，從調(diào)解組織、調(diào)解隊(duì)伍、調(diào)解經(jīng)費(fèi)保障、調(diào)解工作成效等方面，對(duì)人民調(diào)解制度的調(diào)查結(jié)果進(jìn)行分析，呈現(xiàn)少數(shù)民族地區(qū)人民調(diào)解制度現(xiàn)狀。

[關(guān)鍵詞］人民調(diào)解制度；少數(shù)民族地區(qū)；云南蒙自縣

［中圖分類(lèi)號(hào)］D915.14 ［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A ［文章編號(hào)］1005-3115（2009）08-0102-03

一、調(diào)查目的和方法

自改革開(kāi)放以來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)體制深刻變革，社會(huì)結(jié)構(gòu)深刻變動(dòng)，利益格局深刻調(diào)整，思想觀念深刻變化，社會(huì)矛盾糾紛不斷增多，在國(guó)際上享有“東方一枝花”美譽(yù)的人民調(diào)解，是新形勢(shì)下預(yù)防和化解矛盾糾紛的有效途徑。

為加強(qiáng)少數(shù)民族地區(qū)人民調(diào)解制度的建設(shè)，充分發(fā)揮人民調(diào)解制度預(yù)防和化解民間糾紛的積極作用，筆者采用調(diào)查法、訪(fǎng)談法、文獻(xiàn)法，選取蒙自縣以少數(shù)民族為主體的五個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，即文瀾鎮(zhèn)、新安所鎮(zhèn)、草壩鎮(zhèn)、冷泉鎮(zhèn)、鳴鷲鎮(zhèn)為調(diào)查對(duì)象，于2008年5~8月，對(duì)上述地區(qū)的人民調(diào)解制度從調(diào)解組織、調(diào)解隊(duì)伍、調(diào)解經(jīng)費(fèi)保障、調(diào)解工作成效方面展開(kāi)調(diào)查，對(duì)少數(shù)民族地區(qū)人民調(diào)解制度現(xiàn)狀進(jìn)行了全面了解。

二、調(diào)查結(jié)果及其分析

（一）人民調(diào)解組織建設(shè)

人民調(diào)解組織是開(kāi)展人民調(diào)解工作的基礎(chǔ)，按照司法部“哪里有人群，調(diào)解組織就建到哪里，哪里需要人民調(diào)解，人民調(diào)解就在哪里發(fā)揮作用”的要求，蒙自縣加強(qiáng)人民調(diào)解組織建設(shè)，至2008年7月，蒙自縣已建立151個(gè)調(diào)解委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“調(diào)委會(huì)”），其中，村（居）調(diào)委會(huì)97個(gè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)委會(huì)11個(gè)，企事業(yè)單位調(diào)委會(huì)45個(gè)，人民調(diào)解組織已經(jīng)形成了三級(jí)調(diào)解網(wǎng)絡(luò)。即在縣司法局的指導(dǎo)下，基本上做到鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村委會(huì)有調(diào)委會(huì)，大自然村有調(diào)解小組，小自然村有調(diào)解員，滿(mǎn)足了基層預(yù)防和化解民間矛盾糾紛的需要。

在蒙自縣的三級(jí)調(diào)解網(wǎng)絡(luò)中，有一個(gè)問(wèn)題不容忽視，就是單位、企業(yè)調(diào)委會(huì)和區(qū)域性調(diào)委會(huì)并不健全。蒙自縣有3396個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，從業(yè)人員19200人，非公有制經(jīng)濟(jì)（個(gè)體工商戶(hù)、私營(yíng)企業(yè)）10461戶(hù)，從業(yè)人員34133人，無(wú)區(qū)域性調(diào)委會(huì)不說(shuō)，絕大多數(shù)企業(yè)、單位還沒(méi)有建立調(diào)委會(huì)。近幾年，蒙自經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度較快，凸現(xiàn)出許多新的矛盾糾紛，如因修建高速公路引起征地糾紛、物業(yè)管理糾紛等，處理不當(dāng)會(huì)直接影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定。為最大限度消除不穩(wěn)定因素，蒙自縣必須加強(qiáng)企業(yè)、單位調(diào)解組織和區(qū)域性調(diào)解組織建設(shè)，保證經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，促進(jìn)社會(huì)和諧。

（二）人民調(diào)解隊(duì)伍建設(shè)

加強(qiáng)人民調(diào)解工作，隊(duì)伍建設(shè)是根本。蒙自縣司法局不斷加強(qiáng)人民調(diào)解隊(duì)伍建設(shè)，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要。蒙自縣共有2134名人民調(diào)解員，其中，男性1741人，占總?cè)藬?shù)的81.58%，女性388人，占總?cè)藬?shù)的18.42%，黨員700名，占總?cè)藬?shù)的32.8%，民族和文化程度情況如下。（見(jiàn)表一）

1．蒙自縣人民調(diào)解員的民族情況

蒙自縣是少數(shù)民族為主體的多民族縣，土著和世居的民族有彝族、苗族、壯族、回族、漢族，少數(shù)民族占總?cè)藬?shù)的57.84%。蒙自縣11個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的民族分布都具有幾個(gè)民族大雜居、小聚居的特點(diǎn)，受經(jīng)濟(jì)、傳統(tǒng)文化的影響，該地區(qū)的矛盾糾紛帶有民族風(fēng)俗特點(diǎn)，如較常見(jiàn)的“掛紅線(xiàn)”糾紛（即彩禮，在蒙自縣的廣大農(nóng)村，婚前都有送彩禮的習(xí)俗）、彝族由兒子贍養(yǎng)老人。因此，解決糾紛時(shí)一定要考慮民族因素，否則，不但不能順利解決矛盾糾紛，而且有可能引起新的糾紛甚至是民族矛盾。蒙自縣人民調(diào)解員（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“調(diào)解員”）中彝族、苗族、回族、壯族占總?cè)藬?shù)的54.74%，這些少數(shù)民族調(diào)解員了解本民族風(fēng)俗、傳統(tǒng)文化，能講本民族語(yǔ)言。調(diào)解糾紛時(shí)，能積極宣傳社會(huì)主義法律和道德規(guī)范，以“一案教育一片”的方式，不斷提高少數(shù)民族地區(qū)村民的社會(huì)主義法律素質(zhì)和道德修養(yǎng)，有利于維護(hù)民族團(tuán)結(jié)穩(wěn)定和該地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化的發(fā)展。

2．人民調(diào)解員的選任

蒙自縣的調(diào)解員基本上是民主選舉產(chǎn)生的，調(diào)解小組、村（居）調(diào)委會(huì)的調(diào)解員基本上是民主選舉產(chǎn)生，由村民（居民）、村（居）委會(huì)的成員擔(dān)任，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）調(diào)委會(huì)委員由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）司法所工作人員和相關(guān)職能部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任。這表明，民主觀念已深入人心。女性調(diào)解員在化解婚姻家庭、鄰里糾紛時(shí)，可發(fā)揮其優(yōu)勢(shì)，順利解決糾紛。調(diào)解糾紛時(shí)，黨員可發(fā)揮模范帶頭作用，積極宣傳黨的路線(xiàn)、方針和政策，利于百姓了解國(guó)家大事，利于黨的路線(xiàn)、方針和政策在少數(shù)民族地區(qū)的貫徹和執(zhí)行。

3．人民調(diào)解員的知識(shí)結(jié)構(gòu)

從表一看，小學(xué)文化程度、初中文化程度調(diào)解員分別占總?cè)藬?shù)的30.88%、50.56%，高中以上文化程度調(diào)解員僅占總?cè)藬?shù)的18.56%。與全國(guó)高中以上文化程度占人民調(diào)解員總數(shù)61.6%的情況相比，蒙自縣調(diào)解員的文化程度確實(shí)相當(dāng)?shù)?，這是由于少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相對(duì)緩慢、教育落后的原因所致。對(duì)較常見(jiàn)婚姻家庭、鄰里、勞動(dòng)、賠償、房屋宅基地、土地承包矛盾糾紛，調(diào)解員基本上能順利化解糾紛，但對(duì)于征地拆遷、物業(yè)管理等新的矛盾糾紛，部分調(diào)解員顯得力不從心。筆者認(rèn)為，加強(qiáng)少數(shù)民族地區(qū)人民調(diào)解隊(duì)伍建設(shè)，首要任務(wù)是提高調(diào)解隊(duì)伍整體素質(zhì)，改善調(diào)解員的知識(shí)結(jié)構(gòu)。

4．人民調(diào)解隊(duì)伍的業(yè)務(wù)培訓(xùn)

為提高人民調(diào)解工作的質(zhì)量，蒙自縣司法局結(jié)合實(shí)際情況，每年至少組織調(diào)解員進(jìn)行兩次培訓(xùn)，聘請(qǐng)有關(guān)專(zhuān)家舉行法律法規(guī)、調(diào)解技能等內(nèi)容的講座，通過(guò)提高調(diào)解員法律素質(zhì)、道德素質(zhì)和調(diào)解技能，來(lái)提高人民調(diào)解的成效。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所根據(jù)實(shí)際情況，每年舉行次數(shù)不等業(yè)務(wù)培訓(xùn)。企業(yè)、單位調(diào)解員由于多種原因，基本上沒(méi)有參加培訓(xùn)。蒙自縣司法局應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化管理，加強(qiáng)調(diào)解組織的建設(shè)，提高調(diào)解員的業(yè)務(wù)能力，充分發(fā)揮化解矛盾糾紛的作用。

（三）人民調(diào)解經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制

1．人民調(diào)解工作經(jīng)費(fèi)的保障

根據(jù)蒙自縣的財(cái)政情況，結(jié)合人民調(diào)解工作發(fā)展的需要，蒙自縣財(cái)政局每年嚴(yán)格按每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)不低于4000元的標(biāo)準(zhǔn)安排人民調(diào)解工作經(jīng)費(fèi)和培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)，按每個(gè)村委會(huì)調(diào)委會(huì)不低于200元的標(biāo)準(zhǔn)安排調(diào)解工作經(jīng)費(fèi)。由于調(diào)解工作經(jīng)費(fèi)偏低，除蒙自縣11個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所有獨(dú)立調(diào)解室和基本辦公設(shè)備外，其他調(diào)委會(huì)都是與村（居）委會(huì)共用辦公室，即“兩塊牌子，一間辦公室”。因無(wú)獨(dú)立調(diào)解室，基層調(diào)委會(huì)調(diào)解員只好在當(dāng)事人家中、田間、地頭等地方調(diào)解大量民間糾紛。凡案情較簡(jiǎn)單，當(dāng)場(chǎng)結(jié)案的，調(diào)解員只統(tǒng)計(jì)案件數(shù)量，沒(méi)有做檔案記錄，還有部分調(diào)解員由于文化程度的局限，調(diào)解的大量“小矛盾糾紛”未做記錄，調(diào)解工作不規(guī)范，致使縣司法局的數(shù)據(jù)未完全反映調(diào)解工作實(shí)效。

2．人民調(diào)解員補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)的保障

蒙自縣2134名調(diào)解員，除專(zhuān)職人員180人外，財(cái)政局按規(guī)定只安排了全縣86個(gè)村調(diào)委會(huì)主任的調(diào)解補(bǔ)貼每人每月50元（全年600元），由縣財(cái)政轉(zhuǎn)移支出，而村組調(diào)解員的補(bǔ)貼無(wú)保障，并且11個(gè)居委會(huì)的調(diào)解補(bǔ)貼未解決。由于調(diào)解工作任務(wù)繁重，工作辛苦，而人民調(diào)解員的調(diào)解補(bǔ)貼問(wèn)題沒(méi)有妥善解決，調(diào)解員的生活、工作又面臨困難。長(zhǎng)期以往，形成了調(diào)解經(jīng)費(fèi)少甚至無(wú)法保障、人民調(diào)解工作量大、調(diào)解員工作積極性不高的局面。

建立健全經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，是開(kāi)展人民調(diào)解工作的必要條件。蒙自縣要解決好調(diào)解經(jīng)費(fèi)問(wèn)題，才能調(diào)動(dòng)調(diào)解員的工作積極性，提高人民調(diào)解成效。因此，蒙自縣有關(guān)職能部門(mén)，應(yīng)當(dāng)尋求在地方財(cái)政能力有限的條件下，妥善解決人民調(diào)解工作經(jīng)費(fèi)保障問(wèn)題的有效措施。

（四）人民調(diào)解工作成效

2008年1～6月，蒙自縣人民調(diào)解組織受理矛盾糾紛884件，并且80%以上是鄰里、婚姻、合同、賠償類(lèi)型的矛盾糾紛，除少量案件未調(diào)解成功（涉及到的利益關(guān)系重大），調(diào)解成功率基本上是100%，這與全國(guó)近三年來(lái)調(diào)解成功率達(dá)到的95%以上相比，無(wú)疑是相當(dāng)高的。而且只要調(diào)解成功，當(dāng)事人就愿意履行調(diào)解協(xié)議。筆者以蒙自縣5個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展程度不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)委會(huì)調(diào)解糾紛的數(shù)據(jù)為依據(jù)來(lái)證明此觀點(diǎn)，具體數(shù)據(jù)詳見(jiàn)表二。

作為邊疆少數(shù)民族地區(qū)的蒙自縣，山區(qū)面積占總面積的75.6%，農(nóng)業(yè)人口占總?cè)藬?shù)的79.3%，經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化發(fā)展相對(duì)緩慢、交通不便。當(dāng)鄰里、親屬發(fā)生糾紛時(shí)，人民調(diào)解體現(xiàn)了“以人為本”的糾紛解決理念以及自愿性、自治性、群眾性、民主性、簡(jiǎn)易性、靈活性、實(shí)用性等特征，在公力救濟(jì)不足的情況下，當(dāng)事人愿意選擇人民調(diào)解方式解決矛盾糾紛。因而，蒙自縣調(diào)委會(huì)的調(diào)解成效相當(dāng)不錯(cuò)。因此，人民調(diào)解在化解少數(shù)民族地區(qū)的矛盾糾紛、促進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)、保持社會(huì)的和諧方面具有不可替代的作用。同時(shí)，也反映出少數(shù)民族地區(qū)公民的法律意識(shí)有待提高。

（五）人民調(diào)解法制化、規(guī)范化建設(shè)

人民調(diào)解是民間性糾紛的解決機(jī)制，但調(diào)解民間糾紛是一項(xiàng)社會(huì)工程，法制化、規(guī)范化是開(kāi)展人民調(diào)解工作的重要保障。盡管蒙自縣人民調(diào)解工作已形成制度化，建立了三級(jí)調(diào)解網(wǎng)絡(luò)、調(diào)委會(huì)崗位責(zé)任制、回訪(fǎng)等制度，但由于經(jīng)濟(jì)等原因，使人民調(diào)解組織建設(shè)、工作制度、調(diào)解場(chǎng)所、調(diào)解文書(shū)不能完全規(guī)范化，同時(shí)，法制化程度不高。筆者認(rèn)為，此問(wèn)題隨著蒙自縣社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化的發(fā)展，隨著人民調(diào)解工作的加強(qiáng)，會(huì)而逐步取得成效。

三、結(jié)語(yǔ)

通過(guò)調(diào)查，了解到少數(shù)民族地區(qū)人民調(diào)解制度在調(diào)解組織、調(diào)解隊(duì)伍、調(diào)解經(jīng)費(fèi)保障、法制化和規(guī)范化方面的不足，在此基礎(chǔ)上才能提出改善建議，才能不斷加強(qiáng)人民調(diào)解工作，適應(yīng)新形勢(shì)下矛盾糾紛發(fā)展變化的情況，發(fā)揮人民調(diào)解解決少數(shù)民族地區(qū)民間糾紛的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)。

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