推進(jìn)農(nóng)村改革涉及土地整理部分的文獻(xiàn)綜述

[摘 要] 十七屆三中全會(huì)中推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干問題，提出要實(shí)現(xiàn)農(nóng)村發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)，推進(jìn)中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，必須按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展要求，抓緊在農(nóng)村體制改革關(guān)鍵環(huán)節(jié)上的突破，進(jìn)一步搞活農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，優(yōu)化農(nóng)村發(fā)展外部環(huán)境。農(nóng)村改革中的土地整理將成為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的重要途徑。

[關(guān)鍵詞] 土地整理 就業(yè) 融資

一、土地整理提出的背景

我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)占用耕地的對(duì)我國的土地資源提出了挑戰(zhàn)，土地是人類社會(huì)得以存在的基礎(chǔ)之一，為了確保耕地總量動(dòng)態(tài)平衡，在中共中央1997年第11號(hào)文件“關(guān)于保護(hù)耕地治本之策”的原則指導(dǎo)下，《中華人民共和國土地管理法》進(jìn)行了修訂并明確提出:“國家實(shí)行占用耕地補(bǔ)償制度”、“國家鼓勵(lì)土地整理”等法律法規(guī)，以實(shí)現(xiàn)土地的可持續(xù)利用。

做為土地整理的一個(gè)重要方面的農(nóng)村用地由于歷史和現(xiàn)實(shí)的種種原因，農(nóng)村土地利用普遍存在結(jié)構(gòu)布局不合理和綜合效益不高等問題，十七屆三中全會(huì)把農(nóng)村土地改革作為了重中之重提出來，對(duì)土地權(quán)屬流轉(zhuǎn)、融資、農(nóng)民勞動(dòng)力的就業(yè)等方面提出了改革方向。

二、現(xiàn)狀分析

1.學(xué)術(shù)界對(duì)與土地整理方式的研究

南京農(nóng)業(yè)大學(xué)的嚴(yán)金明教授在《土地利用規(guī)劃》一書中較為系統(tǒng)地介紹了土地整理的內(nèi)涵、應(yīng)用范圍以及我國在土地整理方面取得的成就和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，并且提出了許多有價(jià)值的發(fā)展模式;王萬茂教授在其文章《城鄉(xiāng)一體化與土地利用組織》中，著重研究城鄉(xiāng)土地之間的合理分配和城鄉(xiāng)一體化的均衡發(fā)展思路，并通過小城鎮(zhèn)建設(shè)和土地利用相互影響的定性、定量分析，提出相應(yīng)的對(duì)策;王雅鵬在《我國土地整理問題淺析》中，從土地整理的概念及類型出發(fā)，分析了土地整理的必要性和可能性，指出了目前土地整理工作存在思想觀念和認(rèn)識(shí)問題，政策和機(jī)制問題以及科學(xué)技術(shù)及技術(shù)指導(dǎo)問題，最后提出了土地整理工作開展的幾點(diǎn)建議，等等。

2.我國各地政府在土地整理方面進(jìn)行的實(shí)踐

四川省成都市在2003年6月被國土資源部確定為了土地利用總體規(guī)劃修編試點(diǎn)，將土地整理的重點(diǎn)放在了保護(hù)現(xiàn)有耕地和基本耕地以及提高耕地質(zhì)量的專項(xiàng)土地整理上面，嚴(yán)格控制非農(nóng)建設(shè)用地規(guī)模，充分利用現(xiàn)有建設(shè)用地。

福建省國土資源廳目前就進(jìn)一步加強(qiáng)省級(jí)土地整理項(xiàng)目管理明確規(guī)定，凡是申報(bào)省級(jí)土地整理項(xiàng)目，必須選擇長期保護(hù)的基本農(nóng)田，同時(shí)福建省決定每年投入3億元資金，建立15萬畝規(guī)劃合理、設(shè)施配套、旱澇保收、適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)要求的土地整理示范片區(qū)。

安徽省桐城市“尖刀嘴”土地整理復(fù)墾項(xiàng)目是2004年第一批國家投資土地整理復(fù)墾項(xiàng)目，歷時(shí)3年，于2007年四月份完工，項(xiàng)目總建設(shè)規(guī)模344.5公頃，新增耕地面積180.2公頃，新增耕地率達(dá)到52.3%。每年可為當(dāng)?shù)厝罕娫黾咏?0萬元的純收入。

山東省做為農(nóng)業(yè)大省自2000年土地整理項(xiàng)目啟動(dòng)以來，各級(jí)政府共投入資金約118億，開發(fā)整理復(fù)墾土地總面積49萬公頃，增加農(nóng)用地面積26萬公頃，其中新增耕地面積20萬公頃。

三、國內(nèi)外土地整理模式的對(duì)比

1.國際經(jīng)驗(yàn)

(1)西歐“新城”模式。西歐是工業(yè)革命的發(fā)源地，城鄉(xiāng)問題首先在這里出現(xiàn)。為了解決城鄉(xiāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的矛盾和沖突，英國、法國等西歐國家開始尋求城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的一體化戰(zhàn)略。

①倫敦。二戰(zhàn)結(jié)束后，英國政府于1949年啟動(dòng)了大倫敦計(jì)劃。其基本思路是按照霍華德理論，在距離中心城一定的距離選擇地價(jià)較低的農(nóng)業(yè)區(qū)建立新城，并把城市人口轉(zhuǎn)移到就業(yè)、生活自給自足的新城之中。

②巴黎。巴黎在戰(zhàn)后相當(dāng)長的一段時(shí)間內(nèi)，巴黎地區(qū)以巴黎為核心，環(huán)狀輻射擴(kuò)張，造成核心及其鄰近地區(qū)過度密集發(fā)展，帶來諸多問題，1965年法國政府通過了“巴黎地區(qū)整治和城市規(guī)劃方案”。

(2)日本的疏密平抑模式。日本戰(zhàn)后工業(yè)高速發(fā)展，人口集聚在幾個(gè)大城市圈中，過疏過密問題、城鄉(xiāng)不平衡問題日益嚴(yán)重，日本政府在制定的“第二次國土綜合規(guī)劃”中提出，要持久地保護(hù)自然，有計(jì)劃的疏解城市人口，加快開發(fā)落后地區(qū)，特別是注重農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的開發(fā)。

(3)美國的自由發(fā)展方式。美國資源豐富、科技創(chuàng)新能力強(qiáng)，無論在城市還是鄉(xiāng)村都有著巨大的發(fā)展空間。行政上無主體，空間上無邊界，結(jié)合了城市和鄉(xiāng)村的優(yōu)點(diǎn)，銜接起了城市與鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)，提高了人們的生活質(zhì)量，是一種城鄉(xiāng)交融的一體化狀態(tài)。

2.國內(nèi)經(jīng)驗(yàn)。從我國部分經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的實(shí)踐來看，各地根據(jù)各自不同的具體情況采用了不同的城鄉(xiāng)一體化模式，其中較具代表性的主要有以下4種:

(1)珠江三角洲“以城帶鄉(xiāng)”的城鄉(xiāng)一體化模式。珠江三角洲城鄉(xiāng)一體化，至今大致經(jīng)過二個(gè)階段:一是商品農(nóng)業(yè)階段。重點(diǎn)提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率，為農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移創(chuàng)造條件;二是農(nóng)村工業(yè)化階段。其重點(diǎn)是以農(nóng)村工業(yè)化帶動(dòng)農(nóng)村城市化;三是完善基礎(chǔ)設(shè)施階段。其重點(diǎn)是按現(xiàn)代化城市要求，構(gòu)筑現(xiàn)代化城市的框架。

(2)上?！俺青l(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃”的城鄉(xiāng)一體化模式。上海從1984年開始探索城鄉(xiāng)一體化。1986年，上海市正式把城鄉(xiāng)一體化作為全市經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的戰(zhàn)略思想和指導(dǎo)方針。上海城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展戰(zhàn)略就是以上海城鄉(xiāng)為整體，以提高城鄉(xiāng)綜合勞動(dòng)生產(chǎn)率和社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益為中心，統(tǒng)籌規(guī)劃城鄉(xiāng)建設(shè)，合理調(diào)整城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，優(yōu)化城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素配置，促進(jìn)城鄉(xiāng)資源綜合開發(fā)，加速城鄉(xiāng)各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)的共同發(fā)展，保證上海城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)、快速、健康發(fā)展。

(3)北京“工農(nóng)協(xié)作、城鄉(xiāng)結(jié)合”的城鄉(xiāng)一體化模式。“工農(nóng)協(xié)作”是指城鄉(xiāng)工業(yè)開展多層次、多渠道的橫向經(jīng)濟(jì)聯(lián)合，通過合資經(jīng)營、合股經(jīng)營等形式興辦工農(nóng)聯(lián)營企業(yè)，逐步形成經(jīng)濟(jì)協(xié)作網(wǎng)絡(luò)，使城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)出城鄉(xiāng)協(xié)作、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的局面。

(4)以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展帶動(dòng)城鄉(xiāng)一體化的蘇南模式。蘇南是指長江三角洲的蘇州、無錫、常州。改革開放以來，這里是全國經(jīng)濟(jì)發(fā)展最快、最活躍的地區(qū)之一。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，打破了傳統(tǒng)的二元結(jié)構(gòu)，引起了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)的深刻變化。一大批小城鎮(zhèn)脫穎而出，成為聯(lián)結(jié)城鄉(xiāng)的樞紐，改善了農(nóng)民的生產(chǎn)、生活條件和質(zhì)量，加快了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和城市化進(jìn)程。

四、農(nóng)用土地整理現(xiàn)狀及模式分析。

由于當(dāng)前城鄉(xiāng)一體化中主要是以農(nóng)用地整理開發(fā)為主。農(nóng)地整理作為有效補(bǔ)充耕地面積、實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡目標(biāo)的有效手段之一，越來越受到人們的重視和關(guān)注。

1.農(nóng)用地整理的經(jīng)營模式是指農(nóng)用地整理的社會(huì)實(shí)現(xiàn)形式。其簡單地表現(xiàn)為農(nóng)用地整理的組織形式。目前，根據(jù)各地整理的經(jīng)驗(yàn)。土地整理的模式主要有一下幾種，是按照參與土地整理的主體不同來分類的:

(1)農(nóng)戶整理、政府適當(dāng)補(bǔ)償模式。這種模式廣泛被農(nóng)村采用，適用于開發(fā)范圍較小、工程量不大的農(nóng)村閑散地和田間地夾零星荒地的開發(fā)。其特點(diǎn)是:一是整理者在整理過程中會(huì)盡最大努力保證土地開發(fā)的質(zhì)量:二是整理費(fèi)用小，投入的主要不是資金而是勞動(dòng);三是政府可以適當(dāng)通過減免稅收等優(yōu)惠政策來完成;四是整理的技術(shù)要求不高。

(2)集體組織整理模式。這種整理模式適用于有一定經(jīng)濟(jì)實(shí)力和有成片待整理土地資源的農(nóng)村。具體形勢(shì)包括轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等，以發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營。為集體組織整理模式的開展中敏感的土地權(quán)屬問題提出了合法性的依據(jù)。

(3)土地入股、聯(lián)合整理模式。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織將其擁有的土地作為股份入股，與國營，企事業(yè)單位聯(lián)合整理土地。這種方式可以充分的利用企業(yè)的閑置資金來搞整理，解決土地整理的投資問題。

(4)土地整理公司集中整理的模式。對(duì)于一些涉及到特殊的整理技術(shù)，具有高難度或者大型土地整理的項(xiàng)目，由土地整理公司集中整理資金、技術(shù)力量進(jìn)行開發(fā)。

(5)國家組織大規(guī)模整理與專業(yè)經(jīng)營模式。大規(guī)模的土地整理，涉及到經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、財(cái)政等諸多因素，必須由國家統(tǒng)一組織進(jìn)行，其對(duì)技術(shù)的要求特別高，資金需求巨大，不是某一個(gè)部門或者單位可以獨(dú)立完成的。

(6)專業(yè)經(jīng)營為主的土地整理模式。這種開發(fā)模式的主體大多是專門的土地整理經(jīng)營公司，整理者按市場需求進(jìn)行整理，可以有效地解決投資資金不足的問題，同時(shí)利用開發(fā)的土地進(jìn)行生產(chǎn)，成本低，具有競爭力。

2.土地中的融資問題研究

由于農(nóng)地整理需要大量的資金，投資回收期長，而我國現(xiàn)在正處于社會(huì)主義初級(jí)階段，經(jīng)濟(jì)實(shí)力不強(qiáng)，政府用于開展農(nóng)地整理的資金十分有限，民間資本有可觀的投資潛力，而私人所能投資經(jīng)營的建設(shè)市場已經(jīng)趨于飽和?，F(xiàn)在，國際上比較通用的資金融資模式主要有三種:BOT模式，PPP模式和TOT模式三種。

(1)BOT模式。BOT模式，我國將該模式稱之為“特許權(quán)融資方式”，它具有民營化、全額投資、特許期和壟斷經(jīng)營四個(gè)特征。BOT模式主要用于公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。土地整理項(xiàng)目融資的BOT模式是在企業(yè)宏觀調(diào)控下，通過市場手段，借助項(xiàng)目融資，由企業(yè)運(yùn)作，政府驗(yàn)收的土地整理模式。

(2)PPP模式。PPP模式指通過政府公共部門與私人部門合作來為公眾提供公共產(chǎn)品或服務(wù)。PPP模式應(yīng)用于土地整理項(xiàng)目，其特許權(quán)經(jīng)營協(xié)議的內(nèi)容有其特殊性。一般來說，項(xiàng)目至少應(yīng)有兩個(gè)不同的階段反映在貸款協(xié)議中。一是建設(shè)階段，這個(gè)階段對(duì)貸款人來說是高風(fēng)險(xiǎn)期，對(duì)于這一階段的融資，常常通過獲得項(xiàng)目發(fā)起人的有法律約束力的擔(dān)保來使融資具有完全追索權(quán)。二是運(yùn)營階段，貸款人將用銷售收益或項(xiàng)目產(chǎn)生的其他收益作為擔(dān)保品。在我國，為降低土地整理公司的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，政府應(yīng)提供最低用地指標(biāo)收入擔(dān)保，但目前只有浙江省、山東省和廣東省等部分省份有此項(xiàng)規(guī)定。

(3)TOT模式。TOT模式是投資者以資本或資金購買某些資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營權(quán)，在也定的時(shí)間內(nèi)，通過對(duì)資產(chǎn)的經(jīng)營收回全部投資并獲得合理回報(bào)后，再將資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營權(quán)無償移交給原產(chǎn)權(quán)所有人。

3.土地用途變更控制模式及對(duì)土地整理影響關(guān)系分析

土地用途變更主要發(fā)生在城鄉(xiāng)結(jié)合部城市功能輻射區(qū)域，呈現(xiàn)出近郊農(nóng)用地→菜地→工業(yè)用地→居住用地填充→商業(yè)服務(wù)設(shè)施用地配套的一般性轉(zhuǎn)化規(guī)律。城鄉(xiāng)結(jié)合部農(nóng)用的減少是一個(gè)必然趨勢(shì)，因而，在土地規(guī)劃中應(yīng)制訂相應(yīng)保護(hù)政策，切實(shí)保護(hù)耕地;加強(qiáng)對(duì)建設(shè)用地的控制。

五、土地整理開發(fā)的可持續(xù)發(fā)展

目前土地是農(nóng)民生存的基本保障，因此如何保障對(duì)農(nóng)民的安置和保障充分，如何引導(dǎo)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)成長壯大，就成為土地整理工程能否可持續(xù)發(fā)展的重要因素。

1.保護(hù)農(nóng)民在讓渡過程中的收益，農(nóng)民可以以自己擁有的土地使用權(quán)入股土地整理公司獲得收益。還可以以擬流轉(zhuǎn)農(nóng)地的一段時(shí)間的平均收益為標(biāo)準(zhǔn)，如果農(nóng)民讓渡過程中的收益低于這一標(biāo)準(zhǔn)，由政府給予對(duì)差額的補(bǔ)貼，保證農(nóng)民的最低收益。

2.對(duì)于投資相對(duì)較少，農(nóng)民收益較多的土地整理，可以發(fā)動(dòng)本村或本地區(qū)農(nóng)民自發(fā)的成立臨時(shí)的、小型的土地整理公司。

3.統(tǒng)籌城鄉(xiāng)勞動(dòng)就業(yè)，進(jìn)一步突破城鄉(xiāng)隔離、地區(qū)封鎖的格局，充分發(fā)揮市場在配置勞動(dòng)力資源中的基礎(chǔ)性作用，加快建立和完善城鄉(xiāng)勞動(dòng)者平等的就業(yè)制度，促進(jìn)勞動(dòng)力跨城鄉(xiāng)、跨地區(qū)合理流動(dòng)。

4.在吸引外來資金、企業(yè)進(jìn)駐的同時(shí)，當(dāng)?shù)卣膭?lì)農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)成為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，建立政府扶持、多方參與、市場運(yùn)作的農(nóng)村信貸擔(dān)保機(jī)制。本地居民也可以將在土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓過程中獲得的收益轉(zhuǎn)為投資，解決自身的就業(yè)問題的同時(shí)吸納更多的剩余農(nóng)村勞動(dòng)力。

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