維和行動(dòng)：能解決的和不能解決的

60多年的維和行動(dòng)曾有過(guò)輝煌的歷史，有過(guò)被世界贊譽(yù)的成績(jī)，也有過(guò)錯(cuò)誤甚至是恥辱。鮮明的對(duì)比，巨大的反差，不能不引發(fā)人們對(duì)維和行動(dòng)定位或者定性的思考。

不可替代:維和行動(dòng)是聯(lián)合國(guó)

維護(hù)國(guó)際和平與安全的重要工具

聯(lián)合國(guó)的建立首先起源于世界人民追求和平與安全、防止戰(zhàn)爭(zhēng)的渴求。面對(duì)著斬不斷、理還亂的怨恨、貪欲、對(duì)抗和仇殺，單個(gè)國(guó)家避之，一些大國(guó)也不愿意或不能發(fā)揮國(guó)際警察的作用，而把最棘手、最復(fù)雜的問(wèn)題推給了聯(lián)合國(guó)?！堵?lián)合國(guó)憲章》第一章第一條就明確了聯(lián)合國(guó)之首要宗旨是:“維持國(guó)際和平及安全，并為此目的采取有效集體辦法，以防止且消除對(duì)于和平之威脅，制止侵略行為或其他破壞和平之行為?！边@就是聯(lián)合國(guó)的集體安全觀。

但是，在冷戰(zhàn)對(duì)抗的大氣候下如何處理頻繁的國(guó)際沖突、維護(hù)國(guó)際和平與安全是擺在聯(lián)合國(guó)集體安全機(jī)制面前的一個(gè)大課題。如果美國(guó)支持沖突中的一方，蘇聯(lián)就會(huì)自動(dòng)支持另一方，大國(guó)一致原則無(wú)法實(shí)現(xiàn)，《聯(lián)合國(guó)憲章》所設(shè)計(jì)的集體安全機(jī)制就無(wú)從發(fā)揮功用?！凹w安全戰(zhàn)略被放棄導(dǎo)致聯(lián)合國(guó)尋求確保國(guó)際和平與安全的其他途徑”，聯(lián)合國(guó)維和行動(dòng)應(yīng)運(yùn)而生。

1948年5月15日，第一次阿以戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)，聯(lián)合國(guó)為監(jiān)督停戰(zhàn)部署了第一次維和行動(dòng)。此后，聯(lián)合國(guó)頻頻部署維和行動(dòng)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1948年以來(lái)，聯(lián)合國(guó)共采取了68項(xiàng)維和行動(dòng)，這些行動(dòng)使得超過(guò)45個(gè)國(guó)家的公民參與了自由和公正的選舉，在過(guò)去10年內(nèi)就監(jiān)督超過(guò)40萬(wàn)名戰(zhàn)斗人員解除了武裝，為沖突地區(qū)的數(shù)百萬(wàn)人和脆弱的地方機(jī)構(gòu)提供了強(qiáng)大的支持。實(shí)踐證明，維和行動(dòng)在防止局部沖突擴(kuò)大、解決國(guó)際和國(guó)內(nèi)沖突、維護(hù)世界安全方面具有不可替代的作用。聯(lián)合國(guó)前秘書(shū)長(zhǎng)安南曾強(qiáng)調(diào):“維和不是解決每一起沖突的答案，但維和卻挽救了數(shù)以萬(wàn)計(jì)的生命，是維護(hù)國(guó)際和平與安全的重要工具?！甭?lián)合國(guó)前秘書(shū)長(zhǎng)布特羅斯#8226;加利更是自豪地說(shuō):“維和是最為顯耀的聯(lián)合國(guó)行動(dòng)，四大洲沖突峰線上的‘藍(lán)盔’象征著聯(lián)合國(guó)對(duì)國(guó)際和平與安全的承諾?！?/p>

并非萬(wàn)能:維和行動(dòng)暴露了許多嚴(yán)重問(wèn)題

曾幾何時(shí)，維和行動(dòng)為納米比亞、莫桑比克、薩爾瓦多、塞浦路斯等戰(zhàn)亂和沖突地區(qū)恢復(fù)了和平，成千上萬(wàn)人的生命得到拯救，被嚴(yán)重破壞的社會(huì)生活秩序得以重建。一時(shí)間，維和行動(dòng)似乎成了解決各種沖突的靈丹妙藥，人們對(duì)聯(lián)合國(guó)維和行動(dòng)抱有過(guò)高期望，一些人主張擴(kuò)大聯(lián)合國(guó)在維護(hù)世界和平與安全方面的作用。但是隨著維和行動(dòng)更多地參與到?jīng)_突管理的層面，尤其是維和行動(dòng)在索馬里、盧旺達(dá)、波斯尼亞遭受挫折，維和費(fèi)用日益升高引發(fā)財(cái)政危機(jī)，維和對(duì)傳統(tǒng)主權(quán)的挑戰(zhàn)等情況出現(xiàn)后，人們不得不反思維和行動(dòng)暴露出的一些嚴(yán)重問(wèn)題:

第一、維和行動(dòng)是一種什么樣的行動(dòng)。維和行動(dòng)是聯(lián)合國(guó)在沖突國(guó)家或地區(qū)的軍事部署，本來(lái)是一種“應(yīng)急的辦法”、“臨時(shí)性的措施”，因此對(duì)于什么是維和行動(dòng)、維和行動(dòng)的形式以及職能范圍等，國(guó)際社會(huì)至今沒(méi)有統(tǒng)一認(rèn)識(shí)。維和行動(dòng)的這種“模糊性”，給了某些國(guó)家以可乘之機(jī)。1999年以美國(guó)為首的北約對(duì)主權(quán)國(guó)家南聯(lián)盟狂轟濫炸，給當(dāng)?shù)厝嗣竦纳拓?cái)產(chǎn)造成了無(wú)法彌補(bǔ)的損失。北約部隊(duì)在對(duì)南聯(lián)盟進(jìn)行轟炸后，竟然又以聯(lián)合國(guó)維和部隊(duì)的名義開(kāi)進(jìn)科索沃。這些做法與維和行動(dòng)背道而馳，這種假維和之名行干涉他國(guó)內(nèi)政之實(shí)的行為，嚴(yán)重地?fù)p害了維和行動(dòng)的形象和威望。

第二、維和行動(dòng)是否應(yīng)尊重有關(guān)國(guó)家的主權(quán);傳統(tǒng)的維和行動(dòng)三原則是否仍應(yīng)恪守。維和部隊(duì)本應(yīng)采取不偏不倚的第三者立場(chǎng)，即不影響當(dāng)事國(guó)的權(quán)利、利益和立場(chǎng)，不介入沖突，不以懲罰、打敗某一方為目的，不試圖改變沖突各方的力量對(duì)比，不為某一方、某一國(guó)或某一集團(tuán)謀求利益，更不干涉駐在國(guó)的內(nèi)部事務(wù)。然而在冷戰(zhàn)后的維和行動(dòng)中，常常出現(xiàn)突破中立原則，打一方、保一方，不同程度卷入沖突甚至粗暴干涉一國(guó)內(nèi)政的情況。如進(jìn)駐波黑地區(qū)的維和部隊(duì)一直偏袒穆族，對(duì)其大舉進(jìn)攻塞族的行動(dòng)不予制止，也沒(méi)有促使雙方進(jìn)行和談，致使378名維和官兵和觀察員被塞族扣做人質(zhì)。索馬里維和從一開(kāi)始就具有明顯的傾向性，維和部隊(duì)不僅直接向當(dāng)?shù)夭孔逦溲b艾迪德派發(fā)動(dòng)進(jìn)攻，甚至緝拿、搜捕該派領(lǐng)導(dǎo)人艾迪德，創(chuàng)下了聯(lián)合國(guó)向一國(guó)的武裝派別領(lǐng)導(dǎo)人發(fā)出逮捕令的先例，也使得聯(lián)合國(guó)正式卷入索馬里內(nèi)戰(zhàn)，成為沖突的一方。由于一些大國(guó)的操縱和不當(dāng)行為，維和行動(dòng)違背傳統(tǒng)原則、超越職權(quán)范圍的事件頻頻發(fā)生，激起當(dāng)事方以及國(guó)際社會(huì)的不滿。

第三、聯(lián)合國(guó)開(kāi)展維和行動(dòng)是否應(yīng)量力而行，而不是“包打天下”。聯(lián)合國(guó)維和行動(dòng)由“維持和平”(peace keeping)發(fā)展到“建立和平”(peace making)乃至“締造和平”(peace building)，其內(nèi)容也隨之?dāng)U展，不僅承擔(dān)傳統(tǒng)的監(jiān)督?；鸬嚷氊?zé)，而且還為組織大選、監(jiān)督和促進(jìn)人權(quán)、改善法律秩序、安置難民、人道主義救援行動(dòng)等創(chuàng)造安全環(huán)境。然而隨著維和行動(dòng)次數(shù)的增加，維和任務(wù)的加重以及維和范圍的擴(kuò)大，聯(lián)合國(guó)在維和行動(dòng)方面投入的人力、物力和財(cái)力面臨很大壓力，有時(shí)甚至達(dá)不到維和目的。

維和行動(dòng)中存在的嚴(yán)重問(wèn)題，使得聯(lián)合國(guó)在成立50周年期間，要求縮減聯(lián)合國(guó)維和的規(guī)模成為當(dāng)時(shí)流行的口號(hào)，有的要求對(duì)聯(lián)合國(guó)維和進(jìn)行大刀闊斧的改革，有的甚至要求用其他形式來(lái)取代聯(lián)合國(guó)維和。維和行動(dòng)陷入低谷，甚至面臨生死抉擇。

前途光明:維和行動(dòng)逐漸發(fā)展壯大

維和是人類歷史上沒(méi)有先例的行動(dòng)，它本身沒(méi)有一個(gè)永恒不變的模式?；仡?0余年的維和行動(dòng)，可以說(shuō)“有多少種沖突，就有多少種維和行動(dòng)”(加利語(yǔ))。維和行動(dòng)本身就是一個(gè)不斷發(fā)展的辦法。

首先，維和行動(dòng)在探索中產(chǎn)生，“發(fā)明”了多種形式。盡管聯(lián)合國(guó)授權(quán)安理會(huì)在發(fā)生沖突時(shí)加以調(diào)解，必要時(shí)可以通過(guò)軍事行動(dòng)來(lái)維護(hù)“世界和平”，但是歷史證明，在沒(méi)有維和行動(dòng)之前，這些條款只是紙上談兵。如1948年阿拉伯人與新成立的以色列國(guó)開(kāi)戰(zhàn)，印度與巴基斯坦因克什米爾地區(qū)發(fā)生沖突，聯(lián)合國(guó)對(duì)此幾乎一籌莫展，沖突各方依舊我行我素。

在這種情況下，應(yīng)對(duì)各種沖突、發(fā)揮不同作用的維和行動(dòng)在探索中不斷產(chǎn)生。

形式一:軍事觀察團(tuán)(Military Observation Group)。即以觀察和監(jiān)督?；?、監(jiān)督撤軍、隔離部隊(duì)等為主要形式的維和行動(dòng)，為談判解決爭(zhēng)端創(chuàng)造條件。聯(lián)合國(guó)“巴勒斯坦停戰(zhàn)監(jiān)督組織”的軍事觀察員在沖突地區(qū)監(jiān)督以色列與阿拉伯鄰國(guó)執(zhí)行停戰(zhàn)協(xié)定的情況，在監(jiān)督?；饏f(xié)議的執(zhí)行、調(diào)查違反?；饏f(xié)議方面發(fā)揮了積極的作用。塞浦路斯的維和行動(dòng)在隔離沖突雙方發(fā)揮的作用也是顯著的，“在這支部隊(duì)部署后的大部分時(shí)期，尤其是自1974年以來(lái)，局勢(shì)一直相對(duì)平靜”。

形式二:維和部隊(duì)(Peace keeping Force)。即戰(zhàn)爭(zhēng)過(guò)后，以政治、軍事和人道主義援助等為主要形式，甚至包括國(guó)家重建的大規(guī)模維和行動(dòng)。它承擔(dān)了以下職能:1、充當(dāng)臨時(shí)權(quán)力機(jī)構(gòu)，如在東帝汶和科索沃等地的維和行動(dòng)。2、監(jiān)督大選和全民公決，如在納米比亞和西撒哈拉等地的維和行動(dòng)。3、維持社會(huì)治安，如在柬埔寨和莫桑比克等地的維和行動(dòng)。4、保護(hù)人道主義援助，如在索馬里和波黑等地的維和行動(dòng)。5、遣返難民，如在柬埔寨等地的維和行動(dòng)。6、保護(hù)人權(quán)，如在薩爾瓦多的維和行動(dòng)。聯(lián)合國(guó)在薩爾瓦多建立了人權(quán)監(jiān)督辦公室，成立了由600多人組成的國(guó)際警察觀察組，負(fù)責(zé)監(jiān)督當(dāng)?shù)貒?guó)家警察的行為，并保證法律的公正執(zhí)行。7、維護(hù)政治穩(wěn)定。聯(lián)合國(guó)維和人員越來(lái)越多地承擔(dān)著幫助一國(guó)內(nèi)部的政治進(jìn)程、司法制度改革、培訓(xùn)執(zhí)法人員和警察人員、對(duì)前戰(zhàn)斗人員解除武裝和進(jìn)行安置等任務(wù)。

其次，維和行動(dòng)在創(chuàng)新中發(fā)展，開(kāi)創(chuàng)了無(wú)數(shù)個(gè)“先例”。1960年7月至 1964年6月的“聯(lián)合國(guó)駐剛果部隊(duì)”(ONUC)，開(kāi)創(chuàng)了由秘書(shū)長(zhǎng)根據(jù)《聯(lián)合國(guó)憲章》第99條的規(guī)定，提出建立聯(lián)合國(guó)維持和平部隊(duì)的先例。同時(shí)，這支部隊(duì)也開(kāi)創(chuàng)了聯(lián)合國(guó)維和部隊(duì)在必要時(shí)可以介入一國(guó)內(nèi)部沖突，并以武力手段強(qiáng)制實(shí)現(xiàn)和平的先例。1962年9月至1963年4月的“聯(lián)合國(guó)駐西伊里安安全部隊(duì)”(UNSF)，開(kāi)創(chuàng)了由聯(lián)合國(guó)接管一個(gè)地區(qū)行政管理權(quán)的先例。1963年6月至 1964年9月的“聯(lián)合國(guó)駐也門觀察團(tuán)”(UNYOM)，開(kāi)創(chuàng)了聯(lián)合國(guó)安理會(huì)或大會(huì)通過(guò)決議之前由秘書(shū)長(zhǎng)采取“主動(dòng)行動(dòng)”的先例。1965年5月至1966年10月的“秘書(shū)長(zhǎng)駐多米尼加共和國(guó)代表團(tuán)”(DOMREP)，開(kāi)創(chuàng)了聯(lián)合國(guó)代表團(tuán)與區(qū)域組織(美洲國(guó)家組織)共同維持和平的先例，等等。

這一系列“先例”使得維和行動(dòng)的職能和任務(wù)發(fā)生變化，從國(guó)際沖突的調(diào)解人向多角色轉(zhuǎn)變。聯(lián)合國(guó)維和行動(dòng)的任務(wù)從主要處理國(guó)家之間的暴力沖突擴(kuò)展到監(jiān)督選舉、調(diào)查違反人權(quán)狀況、運(yùn)送救援物資、培訓(xùn)當(dāng)?shù)孛袷戮?、排除地雷乃至臨時(shí)接管國(guó)家的部分權(quán)力等方面。

第三，維和行動(dòng)在越來(lái)越多的國(guó)家支持中壯大。維和行動(dòng)以一種獨(dú)特的方式為一些沖突地區(qū)贏得了和平，得到了國(guó)際社會(huì)的認(rèn)可，越來(lái)越多的國(guó)家和區(qū)域組織不斷參加進(jìn)來(lái)。冷戰(zhàn)時(shí)期，主要是中立國(guó)家、不結(jié)盟國(guó)家參與維和行動(dòng)。進(jìn)入20世紀(jì)90年代，5個(gè)常任理事國(guó)都參加了維和行動(dòng)。德國(guó)、日本修改了憲法，也參與了維和行動(dòng)。甚至有的非聯(lián)合國(guó)會(huì)員國(guó)也作出了貢獻(xiàn)，比如瑞士為維和行動(dòng)提供資金，派出醫(yī)療隊(duì)，并提供了飛機(jī)和其他裝備。此外，一些區(qū)域性國(guó)際組織也積極協(xié)助、參與維和行動(dòng)。如解決柬埔寨問(wèn)題與東盟的協(xié)調(diào)與合作;解決索馬里問(wèn)題與非統(tǒng)組織、阿拉伯國(guó)家聯(lián)盟等的合作;部署格魯吉亞維和部隊(duì)與獨(dú)立國(guó)家聯(lián)合體的合作;部署海地維和與美洲國(guó)家組織的聯(lián)合行動(dòng)等。截至2008年3月31日，聯(lián)合國(guó)共組織了68次維和行動(dòng)，118個(gè)國(guó)家派出了軍事、警察以及志愿者等人員。

維和行動(dòng)帶給我們的啟示

一方面，準(zhǔn)確定位維和行動(dòng)。維和行動(dòng)確實(shí)是在分裂的、充滿緊張的世界中控制沖突的一個(gè)不可或缺的手段，它雖然不能化解戰(zhàn)爭(zhēng)與沖突的根源，但它卻能使沖突各方從戰(zhàn)場(chǎng)上走向談判桌前，以文明的對(duì)峙來(lái)代替血腥的廝殺。維和行動(dòng)作為聯(lián)合國(guó)歷史上最成功的行動(dòng)之一應(yīng)該繼續(xù)發(fā)揮其應(yīng)有的作用。國(guó)際社會(huì)對(duì)此別無(wú)選擇。同時(shí)也應(yīng)該明確認(rèn)識(shí)到，維和行動(dòng)不是萬(wàn)能的，維和行動(dòng)受到各種因素的制約，其作用和力量是有限的，也是聯(lián)合國(guó)力所不能及的。

另一方面，中國(guó)應(yīng)當(dāng)積極審慎地參與。維和行動(dòng)成效顯著，中國(guó)作為安理會(huì)常任理事國(guó)，理應(yīng)積極參與其中，擔(dān)負(fù)起維護(hù)國(guó)際安全的責(zé)任。截至2007年11月底，中國(guó)共參與聯(lián)合國(guó)18項(xiàng)維和行動(dòng)，共派出各類維和人員9000多名。但是，由于認(rèn)識(shí)上的不統(tǒng)一，至今國(guó)際社會(huì)對(duì)維和行動(dòng)沒(méi)有明確的概念和定義，更何況，某些“假維和之名行干涉他國(guó)內(nèi)政之實(shí)”的維和行動(dòng)確實(shí)難以用“維持和平”來(lái)概括，再加上就綜合國(guó)力、對(duì)維和事務(wù)的熟悉度、對(duì)維和區(qū)域的影響力而言等綜合因素考慮，并不是所有的維和行動(dòng)都適合中國(guó)參與，中國(guó)對(duì)維和行動(dòng)必須采取審慎的態(tài)度。

(本文是公安部公安理論與軟科學(xué)研究項(xiàng)目

《新時(shí)期影響和諧邊疆建設(shè)誘因研究》的研究成果)

(作者單位:中國(guó)人民武裝警察部隊(duì)學(xué)院部隊(duì)管理系)

(責(zé)任編輯:劉娟娟)