電子政務(wù)動(dòng)力的上下前后分析

電子政務(wù)的動(dòng)力分析，實(shí)質(zhì)是其相關(guān)主體的利益分析。市場(chǎng)、行政與政治，究竟哪種力量可以成為電子政務(wù)的主要?jiǎng)恿?

針對(duì)機(jī)構(gòu)調(diào)整以來我國(guó)電子政務(wù)出現(xiàn)的新態(tài)勢(shì)，學(xué)者以汪向東和周漢華為代表，就如何繼續(xù)調(diào)整、推進(jìn)電子政務(wù)，分別提出了自上而下和自下而上兩種不同思路。

我贊同這樣的判斷：“重要機(jī)構(gòu)的缺位是我國(guó)電子政務(wù)領(lǐng)導(dǎo)體制的大問題”，癥結(jié)在“動(dòng)力不足，阻力不小，體現(xiàn)在習(xí)慣、制度、利益方面”，為了解決問題“我們非常需要一個(gè)頂層、專管、超脫、強(qiáng)力的領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)”。將下一步電子政務(wù)的主要推動(dòng)力“歸納為政府推動(dòng)、市場(chǎng)推動(dòng)、法治推動(dòng)、社會(huì)推動(dòng)、競(jìng)爭(zhēng)推動(dòng)等5個(gè)方面”的看法，從基本面而不是實(shí)際操作角度理解，也有一定的道理。

現(xiàn)實(shí)是，我國(guó)對(duì)于公共產(chǎn)品生產(chǎn)方式(這里指執(zhí)政方式)的現(xiàn)代化定位，各利益相關(guān)主體尚沒有形成一致共識(shí)，還處在磨合之中。其結(jié)果必然是電子政務(wù)將在長(zhǎng)期矛盾和各方博弈中緩慢漸進(jìn)。

當(dāng)代中國(guó)的公共產(chǎn)品生產(chǎn)方式，從“政治一行政”二分的視角看，正處在兩大板塊的擠壓碰撞之中。中國(guó)社科院信息化研究中心提出的“雙棱柱”框架，可用來把握這種宏觀態(tài)勢(shì)。中國(guó)實(shí)際存在兩個(gè)“雙棱柱”：第一個(gè)“雙棱柱”，表現(xiàn)為“委托－代理”不分的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，與“委托－代理”分離的傳統(tǒng)工業(yè)化方式混合形成的“雙棱柱”，與發(fā)達(dá)國(guó)家大約存在兩代的現(xiàn)代化代差；與發(fā)展中國(guó)家平均水平存在大約一代的現(xiàn)代化代差。第二個(gè)“雙棱柱”，表現(xiàn)為“委托－代理”分離的傳統(tǒng)工業(yè)生產(chǎn)方式，與“委托－代理”融合的信息化生產(chǎn)方式混合形成的“雙棱柱”，與發(fā)達(dá)國(guó)家僅存在一代的現(xiàn)代化代差。一次代差，在量上相當(dāng)于一次“顏色革命”的壓力。

電子政務(wù)的動(dòng)力分析，實(shí)質(zhì)是其相關(guān)主體的利益分析。說中國(guó)電子政務(wù)將被何種動(dòng)力推向何種方向，實(shí)際就是在分析各個(gè)主體的變革意愿和能力。

市場(chǎng)力量能否成為電子政務(wù)的主要?jiǎng)恿?

這涉及三個(gè)問題，第一，市場(chǎng)主體的政務(wù)主體地位。老百姓是不是政務(wù)主體?從歷史經(jīng)驗(yàn)看，老百姓在“政治一行政”格局中，往往作用于前者多，作用于后者少。如果政務(wù)不能滿足老百姓需求(例如對(duì)“稅費(fèi)－服務(wù)”之比不滿)，由于中介發(fā)育滯后，老百姓往往不是訴諸于行政改革，而是訴諸所謂“群體事件”，越過代理人，向更高的委托人來進(jìn)行利益表達(dá)。從這個(gè)意義上說，市場(chǎng)很難成為電子政務(wù)現(xiàn)實(shí)的行政改革的主要?jiǎng)恿?。第二，私人產(chǎn)品與公共產(chǎn)品生產(chǎn)方式的協(xié)調(diào)。從發(fā)達(dá)國(guó)家趨勢(shì)看，二者界限將越來越模糊，最終使電子商務(wù)與電子政務(wù)融為一體。這一過程會(huì)推動(dòng)第一重“雙棱柱”，向第二重“雙棱柱”轉(zhuǎn)型。在這一過程中，面向需求(這里特指面向最終需求、委托人的需求)，可以使市場(chǎng)發(fā)揮積極作用，至少是向政府顯示公共資源合理配置的信號(hào)和方向。所以市場(chǎng)對(duì)于電子政務(wù)轉(zhuǎn)型又是十分重要的。第三，公民與顧客不同是市場(chǎng)作用的根本局限。弗雷德里克森指斥政府流程再造“將公民貶低為顧客”，這是市場(chǎng)對(duì)于電子政務(wù)發(fā)揮作用的根本局限性所在。

行政力量是電子政務(wù)的主要?jiǎng)恿?

行政力量不是鐵板一塊，要分為三個(gè)方面看。首先，行政首腦在代理人中，立場(chǎng)最接近委托人，他提出服務(wù)型政府的目標(biāo)，可以成為電子政務(wù)的重要驅(qū)動(dòng)力。但有沒有機(jī)構(gòu)和人去落實(shí)是另一回事。其次，財(cái)政是推動(dòng)行政自我變革的實(shí)際動(dòng)力。從中外歷史上看，政府機(jī)構(gòu)改革只有當(dāng)財(cái)政動(dòng)因出現(xiàn)時(shí)，才會(huì)快速啟動(dòng)。因?yàn)樾姓约焊淖约?，總是被?dòng)的。財(cái)政作為一種決定力量，往往在赤字時(shí)是改革的動(dòng)力，在蟊余時(shí)是改革的阻力，具有雙重性。當(dāng)前財(cái)政處于稅收迅猛增漲時(shí)期，不窮則不思變。其它目標(biāo)雖然可以讓行政力量動(dòng)起來，但都不具強(qiáng)制性。第三，官僚自身在“政治行政”格局中，一旦形成有別于公仆本位的自身利益(即形成吳思所謂“官家”，包括部門利益和個(gè)人利益)，就會(huì)成為電子政務(wù)深化的阻力。用科幻的話說，可以發(fā)明“根本宗旨”回憶藥，讓公仆克服對(duì)“為人民服務(wù)”的每日每時(shí)的遺忘，但現(xiàn)實(shí)是七八年搞一次運(yùn)動(dòng)的藥方不行，年年講、月月講、天天講的藥方，效力也有限。

假設(shè)某天行政系統(tǒng)真產(chǎn)生了自我變革的動(dòng)力，還有一個(gè)更大的問題，就是能不能將電子政務(wù)的“底坐”，從“樹煙囪”式的傳統(tǒng)行政生產(chǎn)方式，轉(zhuǎn)向流程式的現(xiàn)代行政生產(chǎn)方式，解決行政方式代差的問題。看來，我們現(xiàn)在不是沒有看到政務(wù)條塊分割的問題，而是認(rèn)識(shí)不到還有另外一種行政生產(chǎn)方式(流程再造)可選，下不了決心實(shí)現(xiàn)行政現(xiàn)代化。這表現(xiàn)為行政體制中，人們找不到進(jìn)行流程再造的政令依據(jù)。沒有體制改革依據(jù)，電子政務(wù)所有轉(zhuǎn)變行政生產(chǎn)方式的努力，充其量只能稱為試驗(yàn)，有機(jī)構(gòu)推是如此，沒有機(jī)構(gòu)推還是如此。這不是上下問題，是前后問題。但改革行政的真正決策權(quán)不在行政自身，而在政治對(duì)行政的安排。

政治力量會(huì)成為電子政務(wù)的主要?jiǎng)恿?

在“政治－行政”二分格局下，政治首腦會(huì)成為電子政務(wù)的主要?jiǎng)恿?政治首腦(比如各級(jí)一把手)與行政首腦面臨的壓力是不一樣的。安全壓力往往成為政治首腦推動(dòng)電子政務(wù)的首因，在復(fù)雜條件下加快危機(jī)響應(yīng)速度及時(shí)應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)，在復(fù)雜條件下縮短“政治一行政”二者問的響應(yīng)靈敏度，需要推進(jìn)電子政務(wù)；其次是政治壓力，稅收多對(duì)行政部門可能有利無弊，但對(duì)政治家來說就不一定。政治家具有讓政府少花錢多辦事的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力。

如果選擇不超出行政體制的邊界進(jìn)行電子政務(wù)改革，頂層的機(jī)會(huì)在于選擇在宗旨既定的前提下，讓行政體制如何更好地貼近、體現(xiàn)其根本宗旨。一種選擇是傳統(tǒng)工業(yè)化的路徑，以職能為核心設(shè)計(jì)電子政務(wù)，它不要求打破條塊分割體制，只是通過更有效地“樹煙囪”，可以在較少需要協(xié)調(diào)的領(lǐng)域，提高行政效率。但這種選擇的局限性，是只能解決效率問題，不能解決效能問題。另一種選擇是新的路徑，著眼于轉(zhuǎn)變行政生產(chǎn)方式以提高效能，在不觸及政治體制的情況下，進(jìn)行政府流程再造式的電子政務(wù)改革，改變政務(wù)縱強(qiáng)橫弱的現(xiàn)狀。選擇這種路徑，內(nèi)在地要求建立跨部門綜合協(xié)調(diào)的體制和機(jī)制，并要求相應(yīng)的機(jī)構(gòu)作為保障。

今天，無論是安全、軍民結(jié)合，還是跨部門產(chǎn)業(yè)融合(如三網(wǎng)融合、文化產(chǎn)業(yè))等等，客觀上都要求建立跨部門協(xié)調(diào)體制。政治家需要把部門間扯皮，提高到象環(huán)境污染一樣的工業(yè)病的高度來認(rèn)識(shí)和治理，真正從“新型”的工業(yè)化的角度，甚至信息化的角度來加以解決。

行政生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變，事關(guān)執(zhí)政能力。發(fā)展方式轉(zhuǎn)了，行政方式不轉(zhuǎn)，經(jīng)濟(jì)與行政就不相適應(yīng)。行政方式轉(zhuǎn)變的實(shí)質(zhì)，是權(quán)力與智慧的結(jié)合。