影響議會(huì)監(jiān)督政府預(yù)算能力的宏觀因素分析

　　影響議會(huì)監(jiān)督政府預(yù)算能力的因素有多個(gè)方面。從世界范圍看，各國議會(huì)監(jiān)督預(yù)算的能力相差甚遠(yuǎn)。深入分析其影響因素可以為加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督提供思路。
　　
　　一、衡量議會(huì)監(jiān)督政府預(yù)算能力的標(biāo)準(zhǔn)
　　
　　監(jiān)督工具是衡量議會(huì)預(yù)算監(jiān)督能力的重要標(biāo)準(zhǔn)，如果一國議會(huì)使用多種監(jiān)督工具且較常使用約束性強(qiáng)的監(jiān)督工具，那么其監(jiān)督能力就強(qiáng)。在各國議會(huì)采用的多種監(jiān)督工具中，較常見的包括委員會(huì)聽證、議會(huì)全體大會(huì)的聽證、成立調(diào)查委員會(huì)、詢問、（政府官員答復(fù)議員質(zhì)詢的）質(zhì)詢時(shí)限、質(zhì)詢、調(diào)查等[1]。其中，質(zhì)詢、質(zhì)詢時(shí)限、調(diào)查、成立調(diào)查委員會(huì)等通常被認(rèn)為是約束性較強(qiáng)的監(jiān)督工具。
　　以監(jiān)督工具為衡量標(biāo)準(zhǔn)可以發(fā)現(xiàn)各國議會(huì)監(jiān)督政府預(yù)算的能力各不相同甚至相差懸殊。各國議會(huì)聯(lián)盟（IPU）和世界銀行（WB）曾對(duì)此進(jìn)行調(diào)查，發(fā)現(xiàn)不同國家對(duì)這些監(jiān)督工具的使用頻率是不同的，有些工具經(jīng)常使用，而有些則不經(jīng)常使用。比如在調(diào)查的83個(gè)議會(huì)（82個(gè)國家議會(huì)加上歐盟議會(huì)）中，詢問和聽證等約束性弱的監(jiān)督工具的使用較為普遍，分別有96.3%和95%的議會(huì)使用這兩種監(jiān)督工具；而約束性強(qiáng)的質(zhì)詢和調(diào)查等硬性監(jiān)督工具則較少使用，分別為75%和73%。然而，實(shí)踐中各國并非僅使用某一種監(jiān)督工具，而是往往偏好于綜合使用其中的某幾種監(jiān)督工具。調(diào)查結(jié)果顯示，大多數(shù)國家經(jīng)常使用5至7種監(jiān)督工具。根據(jù)下表可以清楚地看到這一現(xiàn)象[2]，使用7種監(jiān)督工具的國家占到40%，使用6種監(jiān)督工具的國家占到33%，各國使用監(jiān)督工具數(shù)量的具體情況參見下表。
　　表1：各國議會(huì)使用預(yù)算監(jiān)督工具數(shù)量情況
　　
　　二、影響議會(huì)監(jiān)督政府預(yù)算能力的宏觀因素
　　
　　正如亨廷頓認(rèn)為決定一國民主程度的因素多種多樣一樣，議會(huì)監(jiān)督政府預(yù)算的能力水平也是由多種因素共同作用的結(jié)果。在此，本文只對(duì)影響議會(huì)監(jiān)督政府預(yù)算的宏觀性重要因素進(jìn)行分析，而不是包括了全部因素。縱觀世界各國，影響議會(huì)監(jiān)督政府預(yù)算的宏觀因素主要包括政治、經(jīng)濟(jì)和文化等三個(gè)方面。
　　（一）政治因素
　　1.政體
　　議會(huì)對(duì)政府預(yù)算的監(jiān)督可以看做是兩者之間的博弈，而博弈規(guī)則直接影響博弈的結(jié)果，政治體制就是博弈規(guī)則的最重要內(nèi)容。在現(xiàn)代代議制民主政體中，各國議會(huì)權(quán)力沿著代議制——半總統(tǒng)制——總統(tǒng)制的順序逐漸遞減。因此如果單純以政體為劃分標(biāo)準(zhǔn)，那么議會(huì)監(jiān)督預(yù)算的能力也基本上遵循這一順序。世界銀行的調(diào)查佐證了這一結(jié)論。調(diào)查結(jié)果顯示，議會(huì)制國家使用監(jiān)督工具數(shù)量多于總統(tǒng)制和半總統(tǒng)制國家，而且聽證、質(zhì)詢、質(zhì)詢時(shí)限等約束性較強(qiáng)的監(jiān)督工具在議會(huì)制國家的使用也較總統(tǒng)制和半總統(tǒng)制國家更為普遍[4]，這說明議會(huì)制國家監(jiān)督預(yù)算的能力強(qiáng)于非議會(huì)制國家。根據(jù)下表可以看出，議會(huì)制國家總計(jì)使用20種監(jiān)督工具，平均每個(gè)國家使用6.35種；而總統(tǒng)制和半總統(tǒng)制分別使用13和14種，平均使用5.69和5.71種。
　　表2：不同政體國家議會(huì)使用預(yù)算監(jiān)督工具情況表
　　2.民主程度
　　在考察立法監(jiān)督能力與一國民主程度關(guān)系時(shí)，首先要界定不同國家的民主程度，對(duì)此可以考慮采用國際上通用、同時(shí)也是社會(huì)學(xué)家們推崇的指標(biāo)，即美國自由之家組織[5] 每年計(jì)算的蓋斯蒂爾指標(biāo)（Gastil index）。該指標(biāo)計(jì)算的大致過程如下：將各國的政治權(quán)利和公民自由分別評(píng)分，分值區(qū)間在1到7分，然后取兩者之和的算術(shù)平均數(shù)，用公式表示即為：
　　蓋斯蒂爾指數(shù)=（政治權(quán)利+公民自由）/2
　　蓋斯蒂爾指數(shù)在1到7之間，越接近1越民主；越接近7越不民主。具體地，在1到2.5之間是民主國家，3到5.5之間是準(zhǔn)民主國家，5.5以上則是不民主國家。
　　從理論上講，越民主則作為代議機(jī)關(guān)的議會(huì)的權(quán)力越大，從而監(jiān)督預(yù)算的能力越強(qiáng)，反之亦然。根據(jù)世界銀行的專項(xiàng)調(diào)查，民主程度與立法監(jiān)督能力之間具有重要的聯(lián)系。從監(jiān)督工具數(shù)量上看，民主國家較不民主國家使用更多的監(jiān)督工具，即如下表所示，民主國家和準(zhǔn)民主國家平均使用6.41和5.71種監(jiān)督工具，不民主國家平均使用5種監(jiān)督工具，甚至于在調(diào)查中沒有一個(gè)不民主國家使用7種以上監(jiān)督工具。
　　表3：民主程度不同的國家議會(huì)使用預(yù)算監(jiān)督工具的情況
　　3.政治態(tài)勢(shì)
　　在政體和民主程度既定的情況下，政府與議會(huì)之間的政治態(tài)勢(shì)就是影響議會(huì)監(jiān)督預(yù)算能力的重要因素。預(yù)算歷來是議會(huì)和政府機(jī)構(gòu)的必爭之地，議會(huì)監(jiān)督政府預(yù)算能力的強(qiáng)與弱實(shí)際上是兩者權(quán)力斗爭的結(jié)果。對(duì)于立法和行政合作型的國家如英國，議會(huì)通常只是行政機(jī)構(gòu)的“傳聲筒”。因?yàn)檎苯右蕾囉谧h會(huì)多數(shù)票的支持，如果議會(huì)對(duì)預(yù)算修改就意味著投下了對(duì)政府的不信任票。在這類國家中的議會(huì)，主要是威斯敏斯特議會(huì)，其監(jiān)督政府預(yù)算的能力通常較弱。相反，在立法和行政分離型[6]的國家如美國，國會(huì)對(duì)政府預(yù)算的監(jiān)督則非常嚴(yán)格。即便在同一個(gè)國家中，議會(huì)的權(quán)力及其監(jiān)督預(yù)算的能力也會(huì)隨著立法和行政關(guān)系的變化而變化。
　　
　?。ǘ┙?jīng)濟(jì)因素
　　經(jīng)濟(jì)對(duì)于議會(huì)監(jiān)督政府預(yù)算能力的影響體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)體制和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平兩方面。
　　1.經(jīng)濟(jì)體制
　　與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)相比，市場經(jīng)濟(jì)是更為有利于提升議會(huì)監(jiān)督政府預(yù)算能力的經(jīng)濟(jì)體制，這主要是因?yàn)椋?
　?。?）市場經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生了復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)體，它們需要通過議會(huì)對(duì)政府預(yù)算的監(jiān)督來實(shí)現(xiàn)自己的利益訴求。與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相比，市場經(jīng)濟(jì)體制下各經(jīng)濟(jì)體之間的關(guān)系更為復(fù)雜，利益需求更多樣，利益矛盾也更大。不同利益群體和社會(huì)成員為實(shí)現(xiàn)自己的利益要求，迫切希望將自己的意志輸入政治系統(tǒng)。其中，通過議會(huì)監(jiān)督預(yù)算的途徑來間接向政府表達(dá)自己的利益要求以使社會(huì)利益分配對(duì)自己更有利就是非常關(guān)鍵的一個(gè)途徑。而市場經(jīng)濟(jì)也為公民關(guān)注預(yù)算分配、公共服務(wù)、國家政策、議會(huì)監(jiān)督等政治問題提供了必要的物質(zhì)前提。值得一提的是，在這些經(jīng)濟(jì)體中，中產(chǎn)階級(jí)在社會(huì)總?cè)丝谥兴嫉谋戎卦絹碓酱螅麄兊睦嬖V求也最多、最強(qiáng)烈，亨廷頓通過對(duì)菲律賓、韓國、西班牙、巴西、秘魯、緬甸、蘇丹等國的考察得出結(jié)論：中產(chǎn)階級(jí)是第三波民主化運(yùn)動(dòng)中最積極的支持者[7]。議會(huì)在監(jiān)督政府預(yù)算時(shí)，不能不考慮這部分經(jīng)濟(jì)階層的影響力。
　?。?）市場經(jīng)濟(jì)內(nèi)含自由和平等精神，與代議制理論基礎(chǔ)相一致。洛克建立的代議制理論是以孟德斯鳩等人的自由民主思想為前提的。而市場經(jīng)濟(jì)的獨(dú)立發(fā)展以等價(jià)交換為原則，從根本上否定了血緣、門第、權(quán)利、民族、國家、宗教之間的差別，而把社會(huì)必要?jiǎng)趧?dòng)時(shí)間作為交換的唯一尺度，符合自由平等的民主思想。在市場經(jīng)濟(jì)中，沒有高低貴賤之別，無論是畫家的勞動(dòng)還是樵夫的勞動(dòng)都是平等的。經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的自由和平等體現(xiàn)在政治上就是要求各個(gè)階層和集團(tuán)都有參與國家管理的自由和平等的權(quán)利，但鑒于全民參與的局限性，通過議會(huì)實(shí)現(xiàn)公民權(quán)利就是最現(xiàn)實(shí)的途徑。
　　2.經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平
　　二戰(zhàn)后西方國家興起的發(fā)展政治學(xué)及其代表人物諸如亨廷頓、阿爾蒙德、派伊、李普塞特等已經(jīng)對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展與民主政治之間的關(guān)系進(jìn)行了深入的研究，并發(fā)現(xiàn)如果經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定程度，將對(duì)議會(huì)監(jiān)督政府預(yù)算具有促進(jìn)作用；如果經(jīng)濟(jì)發(fā)展達(dá)不到相應(yīng)程度，則會(huì)限制議會(huì)監(jiān)督預(yù)算職能的發(fā)揮。換言之，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平是影響議會(huì)監(jiān)督政府預(yù)算能力的重要因素，但至于兩者之間是否具有絕對(duì)的正相關(guān)關(guān)系，即經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)議會(huì)監(jiān)督政府預(yù)算能力越強(qiáng)，則還不能輕易下結(jié)論。
　　Warren Krafchik 和Joachim Wehner 針對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與議會(huì)監(jiān)督政府預(yù)算能力之間的關(guān)系進(jìn)行的最新調(diào)查，也得到了相同的結(jié)論。該調(diào)查按照世界銀行2002年世界發(fā)展指標(biāo)將國家分為高收入（人均國民收入高于9266美元）、中等收入（人均國民收入在755到9265美元之間）和低收入（人均國民收入低于755美元）三類。他們的研究發(fā)現(xiàn)，議會(huì)監(jiān)督政府預(yù)算的能力與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平具有密切的聯(lián)系，從下表可以看到，中高等收入國家的監(jiān)督數(shù)量都較多，平均分別有6.27和6.25種；而低等收入國家則較少，平均僅有5.5種監(jiān)督工具。而中高收入國家的約束力強(qiáng)的監(jiān)督工具也多于低收入國家，比如質(zhì)詢，在低、中、高收入國家的使用率分別為77.3%、69.2%和81.3%；調(diào)查在低、中、高收入國家的使用率分別為56%、83.3%和76.2%。
　　
　　表4：不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平國家議會(huì)使用預(yù)算監(jiān)督工具情況
　　
　?。ㄈ┪幕蛩?
　　早在1956年，美國政治學(xué)家G?A?阿爾蒙德就提出了“政治文化”的概念，認(rèn)為文化通過影響各個(gè)社會(huì)成員的政治行為，對(duì)整個(gè)政治系統(tǒng)的功能發(fā)揮作用。“政治文化”概念提出后，受到了廣泛的認(rèn)可，從中可以看出理論界已經(jīng)承認(rèn)了文化對(duì)政治的影響力。
　　根據(jù)阿爾蒙德的研究，政治文化分為三種基本類型——蒙昧型政治文化、臣民政治文化和參與型政治文化[8]。其中，在蒙昧型政治文化影響下，公民就像一個(gè)古老社會(huì)中邊遠(yuǎn)偏僻的村民，他們與政府之間的聯(lián)系十分微弱，對(duì)政府無所要求和愿望，也不會(huì)對(duì)政府形成政治壓力。而政府也不需要公民的政治支持和響應(yīng)公民的政治要求。顯然，蒙昧型政治文化不利于促進(jìn)議會(huì)提升其監(jiān)督預(yù)算的能力。而在臣民政治文化的影響下，公民與政府之間的關(guān)系就像君主與臣子一樣，公民尊重并執(zhí)行政府所做的權(quán)威性決策，但缺乏參與政治、向政府表達(dá)利益要求的意識(shí)。與蒙昧型文化相似，這種文化不能鼓勵(lì)公民督促議會(huì)監(jiān)督政府，從而也不利于加強(qiáng)議會(huì)對(duì)政府預(yù)算的監(jiān)督。而在參與型政治文化下，公民與政府間的關(guān)系是雙向的互相影響、互相參與的關(guān)系，公民尊重政府的權(quán)威，具有政治認(rèn)知與政治參與的能力，主動(dòng)通過各種途徑對(duì)政府的各種政治事務(wù)或決策發(fā)表看法，并參與到這些政治事務(wù)或決策中去，而政府也需要公民的政治支持并愿意滿足公民的政治訴求。
　　在這三種政治文化中，參與型文化有利于民主，也有利于加強(qiáng)議會(huì)對(duì)政府預(yù)算的監(jiān)督。因?yàn)樽h會(huì)是代議機(jī)構(gòu)，議會(huì)監(jiān)督預(yù)算也是源于公眾的委托。在這層委托代理關(guān)系中，作為委托人的公眾如果不關(guān)注或參與預(yù)算，無形中就減少了代議機(jī)構(gòu)的動(dòng)力和壓力，作為受托人的議會(huì)很可能因而就放松對(duì)政府的監(jiān)督，從而間接影響監(jiān)督力度。因此，要加強(qiáng)議會(huì)對(duì)政府預(yù)算的監(jiān)督還需廣泛調(diào)動(dòng)公眾的積極性和參與度，讓公眾重視預(yù)算、關(guān)注預(yù)算，這才能為議會(huì)注入“催化劑”。美國、巴西以及我國浙江溫嶺參與式預(yù)算監(jiān)督的實(shí)踐也都表明公眾參與對(duì)于加強(qiáng)議會(huì)的預(yù)算監(jiān)督能力具有重要影響。相反，如果公眾對(duì)預(yù)算漠不關(guān)心，那么議會(huì)對(duì)政府預(yù)算的監(jiān)督就成了無本之木、無源之水，只能流于形式。
　　當(dāng)然，現(xiàn)實(shí)中不存在某種純粹絕對(duì)的政治文化，大多是上述三種文化在某種程度的混合，即使美國、英國這樣的被認(rèn)為公民意識(shí)較強(qiáng)的國家，還不能屬于參與文化，因?yàn)槠胀ü竦恼螀⑴c都是有限的；在政治認(rèn)知能力與政治責(zé)任感上，普通公民也和理想的 “理性——積極”的公民目標(biāo)差距很遠(yuǎn)，一般人認(rèn)為只要遵紀(jì)守法（包括繳稅）便已經(jīng)是個(gè)“好”公民了。
　　
　　三、提升我國人大監(jiān)督政府預(yù)算能力的思路
　　
　　雖然表一中列示我國使用委員會(huì)聽證、全體會(huì)議聽證、調(diào)查委員會(huì)以及詢問等四種監(jiān)督工具，但實(shí)踐中很少使用調(diào)查委員會(huì)這種監(jiān)督工具，如果嚴(yán)格劃分，我國僅使用三種監(jiān)督工具，而且其約束性都不強(qiáng)，可以說，我國人大監(jiān)督預(yù)算的能力還很弱，人大也因此被稱為“橡皮圖章”。隨著我國公眾民主意識(shí)的加強(qiáng)以及公眾利益需求的不斷上升和復(fù)雜化，如何加強(qiáng)人大監(jiān)督預(yù)算能力以維護(hù)公眾利益已經(jīng)成為亟待解決的問題。根據(jù)上述影響議會(huì)監(jiān)督政府預(yù)算能力的宏觀因素分析，可以考慮未來遵循以下思路來提升人大監(jiān)督政府預(yù)算的能力。
　?。ㄒ唬┩晟迫嗣翊泶髸?huì)制度
　　人民代表大會(huì)制度是我國實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主的基本制度，各級(jí)人民代表大會(huì)代表人民行使最高監(jiān)督權(quán)。應(yīng)該說，從政治因素的角度看，這一制度本身是非常有利于加強(qiáng)人大預(yù)算監(jiān)督的。然而，自新中國成立以來，歷史上除了1953~1956年和1982年憲法前后的階段外，人大監(jiān)督工作基本上沒有進(jìn)步。因此，有必要繼續(xù)完善人民代表大會(huì)制度，在新的歷史階段讓該制度更有效地顯示其優(yōu)越性，這也是為加強(qiáng)人大監(jiān)督政府預(yù)算提供良好的政治因素的最佳辦法。
　?。ǘ┥罨鐣?huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制
　　改革開放至今的30年間，在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的作用下，我國經(jīng)濟(jì)規(guī)模大幅提升，目前經(jīng)濟(jì)總量已居世界第四；公有、集體、私有以及股份制等各類經(jīng)濟(jì)形式較計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期更多、更復(fù)雜；公眾生活水平也明顯提高，并且按照稅務(wù)部門的統(tǒng)計(jì)口徑，出現(xiàn)了眾多年收入在10萬元以上的高收入階層等等。根據(jù)上述分析，市場經(jīng)濟(jì)的這些結(jié)果都是影響議會(huì)監(jiān)督政府預(yù)算的途徑。因此，在堅(jiān)持社會(huì)主義制度的前提下，進(jìn)一步深化市場經(jīng)濟(jì)體制改革，繼續(xù)放大這些作用途徑的效果，是為加強(qiáng)人大監(jiān)督政府預(yù)算提供良好的經(jīng)濟(jì)因素的最佳辦法。
　?。ㄈ?gòu)建參與型政治文化
　　隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的深化，一部分公眾已經(jīng)在“平等競爭”的市場機(jī)制下，逐漸樹立起參與政務(wù)、監(jiān)督政府、維護(hù)自身權(quán)益等民主意識(shí)，但總體上講我國公眾參與政務(wù)、監(jiān)督政府的意識(shí)還很弱。馬蔡琛描述這種狀態(tài)為：現(xiàn)實(shí)中，民眾對(duì)公共預(yù)算的關(guān)注程度之低，往往是超乎想像的。正因如此，阿爾蒙德將我國劃分為蒙昧型政治文化類別。因此構(gòu)建參與型政治文化，是為加強(qiáng)人大監(jiān)督預(yù)算提供良好的文化因素的最好辦法。從黨和政府的角度講，是支持這種文化的建設(shè)的，黨的十七大報(bào)告就指出：“支持人民政協(xié)圍繞團(tuán)結(jié)和民主兩大主題履行職能，推進(jìn)政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政制度建設(shè)。”因此，正如美國著名政治學(xué)者盧西恩?派伊預(yù)計(jì)的，隨著公眾對(duì)平等原則更加敏感，更多的人接受普遍的法律、政治體系的能力不斷增強(qiáng)，臣屬型文化必將向參與文化發(fā)展。
　　
　　注釋：
　　[1]質(zhì)詢與詢問的區(qū)別在于前者更加具有強(qiáng)制性。
　　[2]Riccardo Pelizzo and Rick Stapenhurst: Tools for Legislative Oversight: An Empirical Investigati