古代副職的精彩和無奈

　　身為正職的知府劉琬看見身為副職的同知吳獻(xiàn)臣監(jiān)視他，就故意不辦公，干脆和他相對而坐，忿忿地說：“看你有能耐閑坐到什么時候!”吳獻(xiàn)臣也不甘示弱，悠哉悠哉地捉一只虱子放在桌上，在虱子周圍吐一圈唾沫，然后直視劉知府道：“看你這家伙能走到哪里去!”
　　
　　明代嘉靖四十二年(公元1563年)，新任江西興國知縣海瑞，向江西巡撫吳堯山遞交了一份題為《興國八議》的呈文，就本縣的各項(xiàng)政務(wù)改革逐一提出主張。其中第八條稱：興國縣人口不多，冗官不少，像清軍縣丞、捕盜主簿這些副縣級職位，于政事無補(bǔ)，對民眾無益，還留著有什么用?不如都裁革掉。一時間，這件事鬧得沸沸揚(yáng)揚(yáng)。
　　小小的知縣公然提出要為自己“減副”，江西官場上又多了一件軼聞。如果以此為切入，再對古代地方政府的副職設(shè)置、權(quán)力分配以及副職與正官相互關(guān)系的處理等，都作一番觀照，看看副職世界到底有什么樣的精彩和無奈，相信會有更多有趣的發(fā)現(xiàn)。正職與副職，到底誰怕誰?
　　秦漢時期的郡縣副職都以副署文書、佐理事務(wù)為日常工作，除非特許，沒有過問其他政務(wù)的權(quán)力。西漢末年，廬江都尉劉敞下到基層，民眾手里拿著枯萎的稻谷投訴：“本地連年遭旱，縣吏競?cè)贿€強(qiáng)逼我們完稅!”劉敞說：“這事歸郡守管?！庇谑撬湍弥菸牡竟热ハ蚩な胤从趁褚??？な叵确裾J(rèn)旱情，等到劉敞拿出枯萎的稻谷作為證據(jù)后，竟然惱羞成怒，反問劉敞道：“這是都尉該管的事嗎?”劉敞不服，就與他爭執(zhí)起來。后來，分管該地區(qū)官紀(jì)監(jiān)察的刺史向中央報告后，中央立刻將劉敞免職，召回長安。
　　司馬光的父親司馬池任永寧主簿時，與知縣感情相惡。司馬池去見知縣，說要研究某項(xiàng)公事。知縣故意面朝南坐擺出不予理睬的傲慢姿態(tài)。司馬池不買帳，走上前去硬將對方的身體扳轉(zhuǎn)過來，迫使他恭敬有禮地與自己對坐論事。這種情形簡直可以算作荒唐戲劇中的一幕，但是卻真切地反映出正副職之間關(guān)系的尷尬與無奈。
　　漢景帝時，郅都當(dāng)濟(jì)南太守，先后有幾個都尉與他共事，都像害怕老虎一樣害怕他。后來中央調(diào)寧成來當(dāng)濟(jì)南都尉。寧成比老虎更厲害，氣勢一下子就超過了郅太守，郅太守反過來還要小心敷衍他，向他籠絡(luò)感情。為什么會出現(xiàn)這種現(xiàn)象呢?因?yàn)?，雖然同樣是副職，但都尉與郡守的相處又有不同了。其主要原因大概在官職級別上：郡守級別是二千石，郡丞級別為六百石，相差十分懸殊；但都尉級別比二千石只是稍微低一點(diǎn)而已。于是，副職對正官“不買帳”，甚至針鋒相對，出現(xiàn)相互對抗的現(xiàn)象，也不少見，前文所舉廬江郡尉劉敞與廬江太守相爭也是一例。
　　唐代韓愈寫過一篇《藍(lán)田縣丞廳壁記》，記載了一個姓崔的朋友，在擔(dān)任諫官時因上書言事而受人排擠，被打發(fā)到藍(lán)田縣任縣丞。崔縣丞本來想，當(dāng)縣丞就當(dāng)縣丞唄，照樣能夠有所作為。可事情卻不那么如愿。韓愈這樣寫道：辦理文書時，辦事小吏懷抱已經(jīng)完成的案卷找到縣丞，左手把案卷前部卷起來，右手遞上筆，站直了看著縣丞，說道：“你應(yīng)該在這兒簽名?！笨h丞抓起筆，在預(yù)定的位置上小心翼翼地簽上名字，再問辦事小吏是否合適。小吏說：“可以?！惫戮退戕k完了。至于案卷上寫的是什么，縣丞一點(diǎn)不清楚。所以韓愈慨嘆道，縣丞“官雖尊，力勢反出主簿、尉下”。好在庭院里有老槐樹，靠墻有竹子，還有流水，崔縣丞于是每天清掃庭院，培土澆水，然后吟詩作賦。有人問他忙什么呢?他就說：“我正忙于辦公，請勿打擾。”
　　宋代州縣的副職權(quán)位又有所提升。王安石初入仕途的差遣，就是去揚(yáng)州當(dāng)簽書判官，由于在公事處分上常堅(jiān)持己見，少不了與長官韓琦鬧矛盾。因?yàn)樗型ê炍臅臋?quán)利，著實(shí)讓老韓撓頭。
　　州縣正副相爭的故事在宋史上很多，據(jù)歐陽修稱，知州、通判相爭時，通判的氣焰甚至高于知州，曾經(jīng)揚(yáng)言，要對知州實(shí)行同級監(jiān)督。有個叫錢昆的杭州人，喜歡吃螃蟹。他原在中央任職，后來請求外放去做知州。人事部門問他想去哪個州，他說只要是出產(chǎn)螃蟹、又無通判的地方就行，可見知州對通判敬畏到了何種程度。
　　明代起，地方正官權(quán)力反彈，即便是同知、縣丞這種有“二堂”、“二尹”名義的第一副職，也不再有過問全局的職權(quán)，而是依慣例由正官委派，分管某一方面的工作。但若對正官的施政方針或具體處置有意見，也可以直接向上級申訴。副職難于駕馭，所以許多正官以裁減乃至清除副職為快事。本文開篇所述海瑞建議要求為興國縣減副，固然有裁冗省費(fèi)的正大名義，或許也有類似動機(jī)。以他那種雷厲風(fēng)行的個性，來自左右的制約自然是越少越好。
　　何良俊記載過這樣一件事，嘉靖時，先父做糧長，常在府縣中聽候差遣，親見親聞松江府的同知吳獻(xiàn)臣是如何與知府劉琬相處的。按照慣例，每天早上知府升堂與同僚相見后，副職官員各自回自己的辦公室辦事，惟獨(dú)吳獻(xiàn)臣偏偏不走，就在府堂一側(cè)坐著，監(jiān)視劉琬辦理公事。一旦劉知府言行稍微有什么不當(dāng)之處，吳獻(xiàn)臣馬上當(dāng)面指責(zé)。說起來劉琬也是一個在官場上頗有聲望的官員，怎么能夠心甘情愿受到這種制約呢?有次他看見吳獻(xiàn)臣不走，就故意不辦公，干脆和他相對而坐，忿忿地說：“看你有能耐閑坐到什么時候!”吳獻(xiàn)臣也不甘示弱，悠哉悠哉地捉一只虱子放在桌上，在虱子周圍吐一圈唾沫(據(jù)說虱子怕唾)，然后直視劉知府道：“看你這家伙能走到哪里去!”
　　再如萬歷時廣東番禺的縣丞唐同，也是類似角色。有一回他去見知縣議事，正好遇見知縣與“詩友”在堂上歌詠唱和，當(dāng)場板下臉來教訓(xùn)正官說：“縣堂自有政事，放著堂堂正事不做，吟詩作對有什么用!”歷代正副官員相輔模式的演變
　　從秦漢到明清，中國地方行政建置雖然歷經(jīng)郡縣二級制、州郡縣三級制、道(路)州(府)縣三級制、省(司)府州縣復(fù)合制等多種變化，但各級政權(quán)的“領(lǐng)導(dǎo)班子”設(shè)置，基本上都是正副職官員相輔模式，且大多為一正二副到一正三副，只有京師、畿輔、陪都所在，因?yàn)檎路彪s而多設(shè)副職。如秦漢是郡縣二級制，郡政府的正官為郡守，副職為郡尉(后稱都尉)、郡丞；縣政府的正官稱縣令、縣長，副職為縣尉、縣丞。小縣一丞一尉，大縣一丞二尉，京縣三丞四尉。曹操的仕途從洛陽北部尉起步，就是京縣四尉之一。
　　“領(lǐng)導(dǎo)班子”之所以多取正副官員相輔模式，一方面是借助副職對正官的輔助提高工作效率，另一方面也寓有相互制約之意。此種通過副職設(shè)置實(shí)施同級監(jiān)督以利于朝廷控制的深意，可以以宋代為標(biāo)本。宋代的州一級政區(qū)有府、州、軍、監(jiān)四種，州級政府各設(shè)知州(知府、知軍、知監(jiān))一人為正官，通稱郡守。此外還有身份特殊的“通判”。趙宋開國之初，在逐次消滅各個割據(jù)政權(quán)的統(tǒng)一戰(zhàn)爭中，為籠絡(luò)人心，穩(wěn)定政局，往往留用前政權(quán)的所謂“偽官”繼續(xù)擔(dān)任州府領(lǐng)導(dǎo)，同時又在他們身邊設(shè)置中央派來協(xié)助工作的通判，凡是州府公事，必須由通判與知州同簽，方得施行，實(shí)寓監(jiān)督之意。往后，通判制度推廣到宋朝全境。神宗朝官制改革，通判被明確為副職，設(shè)置員數(shù)因衙門所管地域大小和地位輕重而定，大體為一至二員。其他像簽書判官、推官等，實(shí)際上是“助理郡政、分案治事”的長官助理，而且有會同知州、通判簽署公文的權(quán)利。
　　職權(quán)配置又對正官副職的關(guān)系相處產(chǎn)生重要影響。比如秦漢絕對是郡守說一不二的一長制，行政級別六百石的郡丞雖然有“二太守”的名義，但對于郡政的影響，其實(shí)還比不上只有一百石級別的主簿，就是郡府辦公室主任，因?yàn)橹鞑臼翘刈允鸬?，既是親信，又指揮自如，比起中央派來的郡丞，自然更容易得到郡守信任?？な嘏c郡丞相處，亦非太守和“二太守”的關(guān)系。漢宣帝時嚴(yán)延年任河南太守，其郡丞看見領(lǐng)導(dǎo)就像老鼠見了貓。
　　守尉相爭影響施政，所以東漢曾一度取消過都尉，后來因?yàn)閷?shí)際需要，又不得不恢復(fù)。但是魏晉以來，副職與正官在官員級別上的差距被明顯拉開，如郡太守為五品，其副職郡丞、長史都下居八品，后來又規(guī)定副職對正官要“施敬”，就是行下屬謁見上司之禮。級別拉大，行施敬禮，肯定有助于克服守尉相爭之類，但地方權(quán)力過于集中在“一把手”手里而導(dǎo)致朝廷尾大不掉的問題卻嚴(yán)重了起來，整個魏晉南北朝都受此困擾。所以到了唐代，又有新的對策來加以調(diào)整：一方面是縮小正副官員級別差距。如上州刺史定為從三品，別駕為從四品，長史為從五品上，司馬為從五品下，一正三副，使之成為一個梯級結(jié)構(gòu)；另一方面是分曹治事的屬官們也都由中央任命(以往都由正職官員自己聘任)，從操作層面上講，州縣的行政司法財經(jīng)文教監(jiān)察正是由這一班人具體執(zhí)掌的。這種任官途徑和在正職官員領(lǐng)導(dǎo)下分工負(fù)責(zé)的施政形式，對于實(shí)施同級監(jiān)督和提升中央集權(quán)，都產(chǎn)生了實(shí)效。
　　兩宋在限制正官擅權(quán)方面創(chuàng)意更多，比如前文提過的州縣政府會簽制度，說白了也是讓正副官員相互掣肘的設(shè)計，好處是能夠有效防止“一把手”專斷獨(dú)行，壞處是行政效率和同僚關(guān)系可能受到消極影響。
　　
　　副職該多少，痼疾何時了?
　　
　　晚明以后，州縣副職地位急速跌落，到清代則跌到谷底，中央分配到地方的一切權(quán)力都無可分割地被確定為州縣正官這一職位獨(dú)享，州縣官就是“一人政府”。副職基本處在開會陪座、發(fā)告示聯(lián)名的層次。因?yàn)橐殉蔀楣賵龌ㄆ?，故編制上也從緊，并非所有的地方政府都要設(shè)副職，據(jù)《光緒會典》卷四、卷五記：全國共有73個直隸州、145個屬州，僅設(shè)州同知52人，州通判70人；共有1314個縣，僅設(shè)縣丞345人、主簿55人，平均每三個縣還攤不上一個副職。但“一把手”不是千手觀音，事實(shí)上絕無一個人承擔(dān)州縣政府所有職能的可能。結(jié)果就是幕友、長隨、書吏、衙役四套班子合成一個“混沌整體”，按照與正官的關(guān)系親疏、委托輕重等差別，在不同方面和不同階段上充當(dāng)“一人制”的工具，由此造成的組織不善和缺乏協(xié)調(diào)必然導(dǎo)致行政效率低下。不受制約的權(quán)力必然導(dǎo)致濫用和腐敗，在缺乏同級監(jiān)督的清代地方官場上，這一點(diǎn)十分凸顯。所以到后來人們開始對正官的權(quán)力獨(dú)攬產(chǎn)生了懷疑，紛紛提出在州縣中增設(shè)副職以分正官權(quán)力的主張。惜乎還沒等到這一輪“分州縣之職守以策副貳之精神”的機(jī)制改革啟動，大清朝就折騰完了。
　　綜上所述，約知從秦漢到明清，地方政府的副職配置以及與此相關(guān)的一切制度，都經(jīng)歷了曲折多變的沿革。不過各具千秋之間，也有貫通歷代的共同之處，就是副職的實(shí)際人數(shù)，往往比編制所定要多。沒有副職，難以實(shí)施權(quán)力制約；副職太多，也會造成行政成本暴漲、行政效率低下等弊端。為此，從漢魏到晉唐，諸如《裁減丞尉詔》一類的“減副”文件常有發(fā)布，但是動真格很困難，如唐代德宗貞元三年，中央實(shí)施州縣減副，總共才減了千余人，平均一個縣還攤不到一個，居然“怨嗟盈路”。
　　歷朝各代中地方副職超編最多的，要數(shù)宋朝。真宗咸平四年，有關(guān)部門匯報最新一次精官簡政成果，謂裁減天下冗吏十九萬五千人。所減者如此，未減者可知。這么多干部，雖然中央各機(jī)構(gòu)已經(jīng)“員外加置，無有限數(shù)”，畢竟只能收容極小一部分，其他都分流到各部門各單位充實(shí)領(lǐng)導(dǎo)力量。王禹傅告訴皇帝：臣故鄉(xiāng)濟(jì)州，早先是一個刺史、一個司戶(民政科長)，沒耽誤工作。以后陸續(xù)增添團(tuán)練、通判、副使、判官、推官等各種官職，現(xiàn)在又安排了四個分管工商專營和特稅征收的，一州如此，天下可知。而這種現(xiàn)象，亦正是中國職官史上的痼疾之