新中國(guó)廣播電視行政管理體制的演變

黃金良

新中國(guó)成立六十年來,廣播電視行政管理體制是國(guó)家行政管理體制的一部分,涵蓋的內(nèi)容很多。為了便于敘述和研究,本文將廣播電視行政管理體制60年的演變歷史劃分為若干階段,著重圍繞職能配置、機(jī)構(gòu)設(shè)置、運(yùn)行機(jī)制和管理方式、行政監(jiān)督和效能監(jiān)察、施政理念即管什么、誰來管、怎樣管、管得如何、為誰管等內(nèi)容,選擇最能反映各個(gè)階段特點(diǎn)的重大事件、典型事件加以記述或歸納。

按照上述思路,廣播電視行政管理體制60年的演變歷史,大致可以劃分為七個(gè)階段。從1949年10月中華人民共和國(guó)成立,到1956年社會(huì)主義改造基本完成的7年,為初創(chuàng)期;從1957年到1966年5月“文化大革命”前的10年,為健全期;從1966年5月文化大革命開始,到1976年10月“四人幫”被粉碎的10年,為受挫期;從1976年10月“四人幫”被粉碎,到1982年5月廣播電視部成立前的6年,為恢復(fù)期;從1982年5月廣播電視部成立,到1992年中共十四大召開前的10年,為變革期;從1992年10月中共十四大召開,到2002年10月中共十六大召開前的10年,為轉(zhuǎn)型期;從2002年10月中共十六大召開至今,為創(chuàng)新期。

初創(chuàng)期(1949年10月——1956年底)

新中國(guó)剛剛成立,我黨開始領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)各族人民有步驟地實(shí)現(xiàn)從新民主主義到社會(huì)主義的轉(zhuǎn)變。為了適應(yīng)有計(jì)劃大規(guī)模經(jīng)濟(jì)建設(shè)的需要,自1952年開始,我國(guó)進(jìn)行了首次政府機(jī)構(gòu)改革。廣播電視行政管理體制的初創(chuàng),就是在這樣的大背景下,在解放區(qū)人民廣播事業(yè)的基礎(chǔ)上,適應(yīng)新中國(guó)廣播事業(yè)發(fā)展需要的情況下完成的。

解放區(qū)人民廣播事業(yè)到1949年10月1日新中國(guó)成立前夕,已經(jīng)達(dá)到了一定的規(guī)模,形成了相應(yīng)的管理制度。其要點(diǎn)除關(guān)于廣播電臺(tái)管理和新聞宣傳管理的具體規(guī)定外,主要有:(一)為適應(yīng)廣播事業(yè)日趨擴(kuò)大的需要,中共中央決定將原新華總社的口頭廣播部擴(kuò)充為中央廣播事業(yè)管理處,領(lǐng)導(dǎo)和管理全國(guó)廣播事業(yè)。其主要職責(zé)是直接領(lǐng)導(dǎo)與管理北平新華廣播電臺(tái);計(jì)劃與建立全國(guó)廣播網(wǎng);指導(dǎo)各地廣播電臺(tái)的業(yè)務(wù);訓(xùn)練廣播事業(yè)干部;管理各地私營(yíng)廣播電臺(tái)等。(二)該處與當(dāng)時(shí)的北平新華廣播電臺(tái)(1949年9月改名為北京新華廣播電臺(tái),1949年12月5日改名為中央人民廣播電臺(tái))合二為一,與新華總社是平行組織,同受中央宣傳部的領(lǐng)導(dǎo)。(三)地方則由中央局所在地人民廣播電臺(tái)領(lǐng)導(dǎo)和管理所屬區(qū)域的廣播事業(yè)。(四)中央局所在地人民廣播電臺(tái)的日常工作由中央局宣傳部管理,其重要工作方針、重要技術(shù)設(shè)施與重要人事配備須報(bào)告中央廣播事業(yè)管理處批準(zhǔn);普通城市人民廣播電臺(tái)的日常工作由所在地的市委、區(qū)黨委、省委宣傳部管理,其重要工作方針、重要技術(shù)設(shè)施與重要人事配備須報(bào)告中央局所在地人民廣播電臺(tái)批準(zhǔn)。新中國(guó)廣播電視行政管理體制的初創(chuàng),既繼承了解放區(qū)人民廣播事業(yè)的管理制度,又考慮了新中國(guó)建立初期廣播事業(yè)百?gòu)U待舉的需要,呈現(xiàn)以下一些特點(diǎn)。

一、中央政府成立了專門的廣播事業(yè)管理機(jī)構(gòu),地方政府專門廣播管理機(jī)構(gòu)的成立僅僅開了個(gè)好頭。新中國(guó)剛剛成立,中央廣播事業(yè)管理處便改組為廣播事業(yè)局(以下稱中央廣播事業(yè)局),①直屬中央人民政府政務(wù)院新聞總署領(lǐng)導(dǎo),成為新中國(guó)廣播事業(yè)的行政管理機(jī)關(guān)。1952年2月新聞總署撤銷后,改由政務(wù)院文化教育委員會(huì)直接領(lǐng)導(dǎo),宣傳業(yè)務(wù)由中央宣傳部領(lǐng)導(dǎo)。從1954年11月起,中央廣播事業(yè)局便成為國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)之一,技術(shù)、行政業(yè)務(wù)由國(guó)務(wù)院第二辦公室(一度由文化部)領(lǐng)導(dǎo),宣傳業(yè)務(wù)仍由中宣部領(lǐng)導(dǎo)。②建國(guó)初期,地方政府并沒有設(shè)立專門的廣播事業(yè)管理機(jī)構(gòu),設(shè)中央局的時(shí)候,由中央局所在地人民廣播電臺(tái)領(lǐng)導(dǎo)和管理所屬區(qū)域的廣播事業(yè);中央局撤銷后,由省級(jí)人民廣播電臺(tái)負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)和管理本省的廣播事業(yè)。1956年2月20日,國(guó)務(wù)院根據(jù)農(nóng)村廣播網(wǎng)的建立和迅速發(fā)展使得省級(jí)人民廣播電臺(tái)管理起來越來越力不從心的實(shí)際,發(fā)出了《關(guān)于農(nóng)村廣播網(wǎng)管理機(jī)構(gòu)和領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的通知》。文件除規(guī)定中央廣播事業(yè)局設(shè)立相應(yīng)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)全國(guó)農(nóng)村廣播網(wǎng)建設(shè)外,還要求各省、自治區(qū)、直轄市人民委員會(huì)(即現(xiàn)在的人民政府)設(shè)立廣播管理局或處,負(fù)責(zé)本省(包括城市郊區(qū))農(nóng)村廣播網(wǎng)的建設(shè)。③根據(jù)這個(gè)文件精神,山東、貴州、江西、福建、黑龍江、江蘇、山西、廣東、內(nèi)蒙古、湖南、廣西、河北、安徽等13個(gè)省、自治區(qū)當(dāng)年就陸續(xù)成立了廣播管理局或廣播管理處。

二、廣播管理機(jī)構(gòu)肩負(fù)著雙重職能,既是新聞宣傳機(jī)關(guān),又是事業(yè)管理機(jī)關(guān),管、辦合一,所以又有“三位(宣傳、技術(shù)、行政)一體”之說。當(dāng)時(shí)中央廣播事業(yè)局的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)有秘書室(含人事處、財(cái)務(wù)處、行政處),編輯室(中央人民廣播電臺(tái)編輯部、國(guó)際廣播編輯部、地方臺(tái)編輯研究室),技術(shù)室,工程處,工務(wù)處,研究室,編制536人。主要職責(zé)是領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)各地人民廣播電臺(tái),審核批準(zhǔn)各地人民廣播電臺(tái)之重要工作方針、重要技術(shù)設(shè)備、重要人事配備;普及人民廣播事業(yè),推行中心城市的有線廣播建設(shè),以組織和教育工廠、機(jī)關(guān)、團(tuán)體、部隊(duì)、學(xué)校的聽眾;指導(dǎo)與管理各地的私營(yíng)廣播電臺(tái);培養(yǎng)與訓(xùn)練廣播事業(yè)干部。④這些職責(zé)不是一成不變的,而是隨著事業(yè)的發(fā)展不斷變化的。比如指導(dǎo)和管理各地的私營(yíng)廣播電臺(tái),這項(xiàng)職責(zé)隨著1954年私營(yíng)廣播電臺(tái)社會(huì)主義改造的完成,退出了中央廣播事業(yè)局的職責(zé)范圍。而農(nóng)村廣播網(wǎng)的建立和迅速發(fā)展,以及廣播藝術(shù)團(tuán)體的成立、人民唱片事業(yè)的興起、廣播器材廠的開辦、修理服務(wù)部的設(shè)立、廣播報(bào)刊的出版、監(jiān)測(cè)臺(tái)的建立等又不斷擴(kuò)大了中央廣播事業(yè)局的職責(zé)范圍。地方廣播管理機(jī)構(gòu)起初是由中央局以及中央局撤銷后的省、自治區(qū)、直轄市人民廣播電臺(tái)擔(dān)任,后來成立的專門廣播事業(yè)管理機(jī)構(gòu),一般和廣播電臺(tái)合署辦公,由臺(tái)長(zhǎng)兼局長(zhǎng),兩塊牌子,一套人馬。

三、地方廣播事業(yè)以中央廣播事業(yè)局為主,實(shí)行中央廣播事業(yè)局和地方政府雙重領(lǐng)導(dǎo)。1955年9月12日,國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于地方人民廣播電臺(tái)管理辦法的規(guī)定》明確規(guī)定,各省、自治區(qū)、直轄市、省轄市人民廣播電臺(tái)為各省、自治區(qū)、直轄市、省轄市人民委員會(huì)主管廣播事業(yè)的直屬機(jī)構(gòu),受各該級(jí)人民委員會(huì)及中央廣播事業(yè)局領(lǐng)導(dǎo)。具體說來,就是各省、自治區(qū)、直轄市人民廣播電臺(tái)的編制、財(cái)務(wù)、計(jì)劃和一般行政業(yè)務(wù),受各級(jí)人民委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo);其廣播業(yè)務(wù)(新聞宣傳)、廣播技術(shù)和廣播事業(yè)建設(shè),受中央廣播事業(yè)局領(lǐng)導(dǎo);省轄市人民廣播電臺(tái)的上述業(yè)務(wù),由中央廣播事業(yè)局通過該省人民廣播電臺(tái)加以領(lǐng)導(dǎo)。1956年2月國(guó)務(wù)院發(fā)文要求各省、自治區(qū)、直轄市人民委員會(huì)成立廣播管理機(jī)構(gòu)的時(shí)候,再次明確省、自治區(qū)、直轄市的廣播管理機(jī)構(gòu)屬于該級(jí)人民委員會(huì),業(yè)務(wù)上受中央廣播事業(yè)局的領(lǐng)導(dǎo)。

四、中央廣播事業(yè)局管理全國(guó)廣播事業(yè)的方式,主要是通過行政手段進(jìn)行直接管理。通過行政手段,就是憑借上級(jí)與下級(jí)之間的領(lǐng)導(dǎo)與服從關(guān)系,采取從上到下層層下達(dá)指示、命令、決定的方式實(shí)施管理。人們只要看一看國(guó)務(wù)院《關(guān)于地方人民廣播電臺(tái)管理辦法的規(guī)定》,為中央廣播事業(yè)局管理地方廣播電臺(tái)所列的12項(xiàng)工作,⑤就能了解一個(gè)大概。其中批準(zhǔn)地方電臺(tái)的廣播時(shí)間表,審核地方電臺(tái)廣播事業(yè)年度計(jì)劃,代辦廣播器材和國(guó)外訂貨,已經(jīng)是相當(dāng)具體的事務(wù);管理由地方電臺(tái)承擔(dān)的中央電臺(tái)集體記者,供給地方電臺(tái)適用的文稿、錄音帶及專用唱片。這些現(xiàn)在看來有點(diǎn)不合時(shí)宜的做法,在當(dāng)時(shí)卻是十分必要的。其一,新中國(guó)剛剛成立,發(fā)展廣播事業(yè)有許多事情要做;其二,地方廣播管理機(jī)構(gòu)不健全,無力承擔(dān)相應(yīng)的管理任務(wù);其三,地方廣播事業(yè)本來就是實(shí)行以中央廣播事業(yè)局為主的領(lǐng)導(dǎo)體制。

健全期(1957年初——1966年5月)

為適應(yīng)我黨領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)各族人民開始全面建設(shè)社會(huì)主義的需要,這個(gè)時(shí)期廣播電視行政管理體制在初創(chuàng)的基礎(chǔ)上,從三個(gè)方面進(jìn)行了健全。一是完成了省級(jí)政府專門廣播管理機(jī)構(gòu)的建立;二是將地方廣播事業(yè)由中央廣播事業(yè)局領(lǐng)導(dǎo)為主,改為以地方政府領(lǐng)導(dǎo)為主;三是形成了指導(dǎo)廣播電視宣傳的系統(tǒng)意見《宣傳業(yè)務(wù)整改提綱(草案)》。

我國(guó)的廣播事業(yè)管理機(jī)構(gòu),均孕育于廣播電臺(tái),叫做“先有臺(tái),后有局”,1965年4月,西藏自治區(qū)廣播事業(yè)局的成立標(biāo)志著全國(guó)專門的省級(jí)廣播事業(yè)管理機(jī)構(gòu)普遍建立。省級(jí)廣播管理機(jī)構(gòu)不像中央廣播事業(yè)局那樣穩(wěn)定,多數(shù)在1959年至1961年國(guó)民經(jīng)濟(jì)困難時(shí)期及1961年至1965年國(guó)民經(jīng)濟(jì)調(diào)整時(shí)期經(jīng)歷了被撤銷的波折,特別是1962年7月27日,國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)的中央廣播事業(yè)局《關(guān)于全國(guó)廣播事業(yè)調(diào)整方針和精簡(jiǎn)工作的報(bào)告》,發(fā)出“撤銷各省、自治區(qū)、直轄市廣播管理機(jī)構(gòu),但可保留名義,與省、區(qū)、市人民廣播電臺(tái)合署辦公”⑥的指令前后,形勢(shì)更加嚴(yán)峻。不過,國(guó)民經(jīng)濟(jì)調(diào)整期間及其調(diào)整過后,這些被撤銷的省級(jí)廣播管理機(jī)構(gòu)又陸續(xù)恢復(fù)了建制。

地方廣播事業(yè)由中央廣播事業(yè)局領(lǐng)導(dǎo)為主,改為以地方政府領(lǐng)導(dǎo)為主,其標(biāo)志是1957年12月27日,國(guó)務(wù)院發(fā)出《關(guān)于改進(jìn)文教事業(yè)管理體制的規(guī)定》,提出地方廣播事業(yè)由地方管理,但地方廣播電臺(tái)的頻率和發(fā)射功率的確定和變更,由中央廣播事業(yè)局核定。⑦這對(duì)調(diào)動(dòng)地方的積極性,推進(jìn)廣播事業(yè)的快速發(fā)展,無疑是有積極意義的。這樣做,也符合當(dāng)時(shí)的內(nèi)外環(huán)境。其一,毛澤東同志1956年4月發(fā)表《論十大關(guān)系》的講話,提出應(yīng)當(dāng)在鞏固中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的前提下,擴(kuò)大一點(diǎn)地方的權(quán)力,給地方更多的獨(dú)立性,讓地方辦更多的事情。⑧1956年下半年,中央提出《國(guó)務(wù)院關(guān)于改進(jìn)國(guó)家行政體制的決議(草案)》,1957年開始了以擴(kuò)大地方自主權(quán)為主要內(nèi)容的政府機(jī)構(gòu)改革,陸續(xù)向地方下放由中央集中管理的企業(yè)和事業(yè)單位。⑨其二,廣播事業(yè)原有的門類擴(kuò)大了規(guī)模,新的門類如電視事業(yè)、廣播教育事業(yè)、廣播科研事業(yè)不斷增加,使得中央廣播事業(yè)局難以實(shí)施有效管理。其三,地方省級(jí)廣播管理機(jī)構(gòu)健全了,有能力在地方黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)下,按照中央廣播事業(yè)局制定的統(tǒng)一政策和標(biāo)準(zhǔn),做好本省的廣播管理工作。

《宣傳業(yè)務(wù)整改提綱(草案)》是在對(duì)中央人民廣播電臺(tái)、北京廣播電臺(tái)、北京電視臺(tái)(1958年5月1日開播)和部分地方臺(tái)進(jìn)行調(diào)查研究的基礎(chǔ)上,經(jīng)過局黨委多次討論修改,在1964年4月召開的第八次全國(guó)廣播工作會(huì)議上討論通過的。這份提綱的可貴之處,就在于它具有豐富的內(nèi)涵和強(qiáng)烈的現(xiàn)實(shí)針對(duì)性,既有對(duì)新中國(guó)成立以來宣傳業(yè)務(wù)的基本估計(jì),又對(duì)改進(jìn)新聞性、知識(shí)性、文藝性和服務(wù)性節(jié)目逐個(gè)提出了意見,明確了比例關(guān)系,對(duì)中央人民廣播電臺(tái)、北京廣播電臺(tái)、北京電視臺(tái)的宣傳分別提出了要求;既闡明了關(guān)于表演團(tuán)體、唱片出版、播音翻譯、聽眾聯(lián)系工作的方針,又對(duì)運(yùn)用社會(huì)力量、重視調(diào)查研究、加強(qiáng)業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)提出了希望。所謂強(qiáng)烈的現(xiàn)實(shí)針對(duì)性,說的是提綱原本是為糾正1958年以來廣播宣傳上的錯(cuò)誤、做好第三個(gè)五年計(jì)劃(1966-1970)廣播電視工作而制定的,事前又做了大量的調(diào)查研究工作。所以“它的制定和實(shí)行,有助于扭轉(zhuǎn)長(zhǎng)期以來對(duì)廣播電視工作的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí),減輕‘左傾思想對(duì)廣播電視宣傳的影響,并為廣播電視走出困境、不斷發(fā)展指明方向?！雹?一年后文化大革命開始了,這份提綱并沒有得到全面、深入的貫徹執(zhí)行。

這個(gè)時(shí)期,中央和地方廣播管理機(jī)構(gòu)曾實(shí)行過黨委領(lǐng)導(dǎo)制和政治工作制。中央廣播事業(yè)局于1963年12月正式實(shí)行黨委制、政治委員制和政治工作制。{11}局有專職書記,為黨委第一書記;有局長(zhǎng),為黨委第二書記。內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)有政治部、總編室、局務(wù)辦公室、技術(shù)部;對(duì)內(nèi)廣播部、對(duì)外廣播部、北京電視臺(tái)、中央廣播文工團(tuán)、中國(guó)唱片社、北京廣播學(xué)院(1959年9月7日成立),編制3797人。{12}地方廣播管理機(jī)構(gòu)自1964年開始,也先后設(shè)立了黨委會(huì)、政治處等機(jī)構(gòu)。

受挫期(1966年5月——1976年10月)

文化大革命10年,是我黨、我國(guó)和全國(guó)人民遭受挫折和損失最嚴(yán)重的時(shí)期,趨于健全的廣播電視行政管理體制,這個(gè)時(shí)期也受到嚴(yán)重挫折。受挫最明顯的,是廣播管理機(jī)構(gòu)不能正常地發(fā)揮作用;受挫最深重的,是廣播電視管理工作的一系列指導(dǎo)方針和原則遭到破壞。

“不過,由于廣播電視科研人員和工程技術(shù)人員堅(jiān)決貫徹國(guó)家計(jì)劃,做出不懈的努力,廣播電視技術(shù)事業(yè)在十年內(nèi)亂期間仍取得一定的進(jìn)展”。{13}這里需要特別提到的是,1969年財(cái)政部與中央廣播事業(yè)局聯(lián)合發(fā)出通知,解決了縣廣播站日常事業(yè)經(jīng)費(fèi)列入國(guó)家預(yù)算、公社廣播站日常事業(yè)經(jīng)費(fèi)列入地方預(yù)算的問題;1973年中央廣播事業(yè)局召開全國(guó)廣播規(guī)劃座談會(huì),正式提出建立有線廣播的獨(dú)立傳輸系統(tǒng),徹底解決了廣播、電話共用一條線的矛盾,促進(jìn)了農(nóng)村廣播網(wǎng)快速發(fā)展。與此相適應(yīng),地(市)、縣兩級(jí)廣播管理機(jī)構(gòu),在這個(gè)時(shí)期也有一定程度的發(fā)展。這為廣播管理機(jī)構(gòu)從上到下形成完整的體系奠定了基礎(chǔ)。(未完待續(xù))

(作者單位:撫州市廣播電視局)

欄目責(zé)編:陳道生

注釋

①據(jù)趙玉明主編的《中國(guó)廣播電視通史》腳注,廣播事業(yè)局自1967年12月起,一度列為中共中央直屬部門系列,中央有關(guān)文件開始使用中央廣播事業(yè)局的名稱,直到1982年廣播電視部成立。為使行文前后一致,本文對(duì)廣播事業(yè)局統(tǒng)稱中央廣播事業(yè)局。

②⑤⑩{13}徐光春主編:《中華人民共和國(guó)廣播電視簡(jiǎn)史》,第11、12、83-84、165頁(yè)。

③趙玉明,王福順主編:《中外廣播電視百科全書》,第225頁(yè)。

④{12}北京市地方志編纂委員會(huì):《北京志·新聞出版廣播電視卷·廣播電視志》,第496、497頁(yè)。

⑥⑦{11}《當(dāng)代中國(guó)的廣播電視》編輯部:《中國(guó)廣播電視大事記》,第159、99、172頁(yè)。

⑧《毛澤東著作選讀》下冊(cè)第729頁(yè)。

⑨周天勇,張占斌執(zhí)筆:《八次改革》,人民網(wǎng)理論頻道,2008年5月6日。