我國(guó)公共交易管理與制度創(chuàng)新研究

倪東生 張克非

內(nèi)容摘要：我國(guó)公共交易是以政府采購(gòu)為主要內(nèi)容的管理制度與實(shí)踐活動(dòng)。國(guó)外推行的是公共管理制度，更看重公共交易的管理。而我國(guó)是政府主導(dǎo)下的社會(huì)實(shí)踐，強(qiáng)調(diào)的是政府的作為，所以在交易過(guò)程中，以政府采購(gòu)為指導(dǎo)思想，推行政府采購(gòu)制度。在公共管理全球化發(fā)展背景下，公共交易管理在采購(gòu)實(shí)踐中，不只是財(cái)政、法律問(wèn)題，還是商貿(mào)和管理問(wèn)題。只有規(guī)范商貿(mào)行為，實(shí)施有效的管理和實(shí)踐，才能將法律、政策和財(cái)政實(shí)踐落實(shí)到位，才能實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)的有效性、經(jīng)濟(jì)性，真正做到“三公一優(yōu)”，搞好廉政建設(shè)，實(shí)現(xiàn)政策功能。

關(guān)鍵詞：公共交易政府采購(gòu)制度制度創(chuàng)新交易體制

我國(guó)公共交易管理與制度創(chuàng)新背景

政府采購(gòu)從計(jì)劃供應(yīng)的組織自行安排，到財(cái)政預(yù)算與支出管理的政府采購(gòu)制度的形成和法律制度的建立，經(jīng)歷了不尋常的變遷和升華。但在執(zhí)行中深化、完善和專(zhuān)業(yè)化運(yùn)用，還需要根據(jù)采購(gòu)效果、成本、質(zhì)量、對(duì)社會(huì)的影響和作用，以及目前的社會(huì)物質(zhì)基礎(chǔ)和新的技術(shù)手段做出適當(dāng)調(diào)整。國(guó)際社會(huì)從上個(gè)世紀(jì)七十年代開(kāi)始，為了適應(yīng)信息化時(shí)代的到來(lái)及全球化經(jīng)濟(jì)和競(jìng)爭(zhēng)的需要，紛紛建立了公共行政體制，將權(quán)威轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)。增強(qiáng)社區(qū)的核心競(jìng)爭(zhēng)力。我國(guó)面對(duì)世界的發(fā)展也做出了積極的調(diào)整和發(fā)展，改變了過(guò)去只強(qiáng)調(diào)物質(zhì)和精神文明建設(shè)的平面發(fā)展?fàn)顩r，也開(kāi)始強(qiáng)調(diào)補(bǔ)充和完善社會(huì)文明、政治文明等新的形勢(shì)。

胡錦濤在十七大報(bào)告中說(shuō)“以擴(kuò)大公共服務(wù)、完善社會(huì)管理為重點(diǎn)，積極推進(jìn)社會(huì)體制改革，促進(jìn)社會(huì)公平正義”。堅(jiān)持把深化改革開(kāi)放作為促進(jìn)科學(xué)發(fā)展的根本動(dòng)力，進(jìn)一步解放思想，加大重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革力度，消除體制機(jī)制障礙，激發(fā)創(chuàng)造活力。

當(dāng)前我國(guó)正處于加快發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，改革攻堅(jiān)任務(wù)艱巨，對(duì)外開(kāi)放面臨新形勢(shì)。這對(duì)加強(qiáng)政府自身建設(shè)和推進(jìn)政府管理創(chuàng)新提出了更高要求。我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中存在的深層次矛盾和突出問(wèn)題沒(méi)有得到有效解決，主要原因在于體制機(jī)制不完善，特別是行政管理體制改革滯后。只有加快推進(jìn)政府自身建設(shè)和管理創(chuàng)新，才能更好地貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，適應(yīng)發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的要求。當(dāng)前要著重在轉(zhuǎn)變政府職能，防止濫用權(quán)力，增強(qiáng)政府執(zhí)行力和公信力三個(gè)方面下功夫，主要解決不正當(dāng)公共交易行為，即商業(yè)賄賂案引導(dǎo)下的工程建設(shè)、土地出讓、產(chǎn)權(quán)交易、醫(yī)藥購(gòu)銷(xiāo)、政府采購(gòu)、資源開(kāi)發(fā)和經(jīng)銷(xiāo)六個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域，以及一些壟斷行業(yè)的不當(dāng)公共交易行為。目前，商業(yè)賄賂滋生蔓延，已對(duì)公共利益形成了威脅和挑戰(zhàn)。

溫家寶在國(guó)務(wù)院第一次廉政工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)推進(jìn)廉政和反腐敗制度建設(shè)，并提出加強(qiáng)對(duì)權(quán)力監(jiān)督制約的舉措健全科學(xué)民主決策制度；規(guī)范重要領(lǐng)域權(quán)力運(yùn)行制度；完善行政執(zhí)法管理制度；健全政務(wù)公開(kāi)制度；加快實(shí)行以行政首長(zhǎng)為重點(diǎn)的行政問(wèn)責(zé)和績(jī)效管理制度。2009年4月，國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府采購(gòu)管理工作的意見(jiàn)》，指出堅(jiān)持應(yīng)采盡采，進(jìn)一步強(qiáng)化和實(shí)現(xiàn)依法采購(gòu)；堅(jiān)持管采分離，進(jìn)一步完善監(jiān)管和運(yùn)行機(jī)制；堅(jiān)持預(yù)算約束，進(jìn)一步提高政府采購(gòu)效率和質(zhì)量；堅(jiān)持政策功能，進(jìn)一步服務(wù)好經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展大局等。

在采購(gòu)實(shí)踐中，政府采購(gòu)不只是財(cái)政、法律問(wèn)題，還是一個(gè)公共交易和管理的實(shí)踐問(wèn)題。只有規(guī)范的公共交易行為及有效的管理實(shí)踐，才能將法律、政策和財(cái)政實(shí)踐落實(shí)到位，才能實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)的有效性、經(jīng)濟(jì)性，搞好廉政建設(shè)。實(shí)現(xiàn)政策功能?？傊疚囊灾醒虢⒎?wù)政府、責(zé)任政府的指導(dǎo)思想開(kāi)展研究，力促公共交易管理的規(guī)范和深化。

我國(guó)公共交易管理與制度創(chuàng)新目標(biāo)

公共交易管理與制度創(chuàng)新研究的主要目標(biāo)：建立公共交易(資源、資產(chǎn)、產(chǎn)權(quán)、冠名、采購(gòu)與拍賣(mài)、捐贈(zèng))市場(chǎng)，將部門(mén)、區(qū)域公共交易機(jī)構(gòu)與市場(chǎng)集中，集中專(zhuān)業(yè)力量解決“三公一優(yōu)”的技術(shù)和利益屏障，引領(lǐng)社會(huì)健康發(fā)展，促進(jìn)廉政建設(shè)。

次要目標(biāo)：響應(yīng)“公共政府、服務(wù)政府、責(zé)任政府”的號(hào)召，學(xué)習(xí)發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)驗(yàn)，建立大區(qū)域公共利益物流配送新體制，如中國(guó)香港建立政府物流服務(wù)署的經(jīng)驗(yàn)。建立政府采購(gòu)學(xué)會(huì)，加強(qiáng)學(xué)術(shù)研究和引導(dǎo)、交流；開(kāi)辟政府采購(gòu)專(zhuān)業(yè)方向建設(shè)；推行政府采購(gòu)經(jīng)濟(jì)專(zhuān)家審議制度。開(kāi)展政府采購(gòu)專(zhuān)家、供應(yīng)商、辦事人員、學(xué)生的專(zhuān)業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化、項(xiàng)目化培訓(xùn)與認(rèn)證。

主要?jiǎng)?chuàng)新點(diǎn)：從公共支出的本質(zhì)入手，建立區(qū)域公共交易市場(chǎng)，強(qiáng)調(diào)公共交易的本質(zhì)：保護(hù)共有利益、資產(chǎn)、資源的價(jià)值，保障公共行為的有效實(shí)踐運(yùn)轉(zhuǎn)；打破部門(mén)、區(qū)域、系統(tǒng)所屬，維持公共運(yùn)行物質(zhì)條件的價(jià)值和狀態(tài)；讓公職人員一心履行公職。避免工作之外的利益干擾。

次要?jiǎng)?chuàng)新點(diǎn)：建立我國(guó)公共交易學(xué)會(huì)，推進(jìn)公共商務(wù)管理專(zhuān)業(yè)建構(gòu)，開(kāi)展執(zhí)業(yè)資格和專(zhuān)家資格培訓(xùn)認(rèn)證。

我國(guó)公共交易管理與制度創(chuàng)新面臨的挑戰(zhàn)

目前，我國(guó)公共交易規(guī)模快速穩(wěn)定增長(zhǎng)，規(guī)范化管理水平逐步提高，但公共交易管理制度依舊存在很多問(wèn)題，需要進(jìn)一步深化改革，具體表現(xiàn)為：

(一)管理分散且組織設(shè)置重復(fù)

目前，公共交易行為分散到發(fā)改委、財(cái)政部、國(guó)土資源部、商務(wù)部等多個(gè)部門(mén)。對(duì)公共交易只是從職權(quán)范圍、利益平衡等方面來(lái)平衡，公共交易的執(zhí)行力、監(jiān)管力不足。典型的要屬政府采購(gòu)體系，從中央到地方各級(jí)政府采購(gòu)中心互不隸屬，雖然各級(jí)政府采購(gòu)中心都履行著完全相同的職責(zé)，卻各自為政。從縱向機(jī)構(gòu)分析，至少存在5個(gè)部門(mén)以上縱向管理，8種以上組織形式，10個(gè)“頂天執(zhí)行機(jī)構(gòu)”各自為戰(zhàn)。形成多頭政策、多種專(zhuān)業(yè)術(shù)語(yǔ)、多重程序和制度的分散管制局面。從橫向執(zhí)行組織重復(fù)設(shè)置來(lái)看，多頭分管，專(zhuān)業(yè)力量分散，整體運(yùn)行成本高，運(yùn)作程序和手段多樣化，造成監(jiān)督困難，法律制度的權(quán)威性受到質(zhì)疑。

(二)政府采購(gòu)規(guī)模效益不明顯且管理與創(chuàng)新能力不足

政府采購(gòu)制度的政策功能能否有效發(fā)揮，首先是由政府采購(gòu)規(guī)模的大小決定的。政府采購(gòu)的規(guī)模越大、范圍越廣，通過(guò)運(yùn)用政府采購(gòu)特性，科學(xué)合理地調(diào)整政府采購(gòu)的規(guī)模、頻率、方向，其政策功能的發(fā)揮就越直接、迅速、顯著。但目前采購(gòu)規(guī)模與世界通行的比例GDP10％-15％的總量，還有很大差距。其次，政府采購(gòu)的法律制度體系不健全，缺少程序法和實(shí)施細(xì)則，加上沒(méi)有專(zhuān)業(yè)運(yùn)作手段和特定組織推動(dòng)，很難落實(shí)到位。

由于體制、機(jī)制、官本位、社會(huì)關(guān)系文化日盛，專(zhuān)業(yè)精神、服務(wù)理念、專(zhuān)業(yè)技能不足，政府采購(gòu)管理和創(chuàng)新距離服務(wù)政府、責(zé)任政府、公共政府的改革目標(biāo)還有距離。加上當(dāng)前許多地方出于各種目的將政府采購(gòu)一律“簡(jiǎn)化”，私心、自由裁量抬頭，導(dǎo)致權(quán)力尋租行為出現(xiàn)。

(三)監(jiān)管缺乏力度且執(zhí)行不規(guī)范

在政府采購(gòu)監(jiān)管過(guò)程中，一方面由于政府采購(gòu)涉及面廣，影響程度大，運(yùn)行機(jī)制與體制不順，牽涉部門(mén)較多，財(cái)政部門(mén)力量難以控制，對(duì)采購(gòu)人的違法違規(guī)行為

漠然置之。另一方面，監(jiān)督管理又有權(quán)力的誘惑，關(guān)鍵時(shí)候可以憑借此權(quán)力為上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)服務(wù)，從而也為自身政治前程謀求資本，目前對(duì)監(jiān)管者的監(jiān)督處于“真空”狀態(tài)。

在預(yù)算、計(jì)劃和監(jiān)管層面主要靠政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門(mén)，在執(zhí)行層面主要靠政府集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)。政府采購(gòu)項(xiàng)目執(zhí)行操作方面不規(guī)范的突出表現(xiàn)為：程序和手段各異，沒(méi)有形成便于執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范、細(xì)則；政府采購(gòu)信息發(fā)布渠道過(guò)多，不規(guī)范，公開(kāi)性不高，發(fā)布面不廣，信息不完整不及時(shí)，局外難以監(jiān)督；統(tǒng)計(jì)工作不夠準(zhǔn)確，政府采購(gòu)政策和國(guó)際交流不暢；供應(yīng)商資質(zhì)審查不規(guī)范、不專(zhuān)業(yè)；行業(yè)評(píng)審專(zhuān)家?guī)觳蝗?、“以工代?jīng)，已經(jīng)代會(huì)”現(xiàn)象嚴(yán)重，有失公允和專(zhuān)業(yè)水準(zhǔn)；由于沒(méi)有標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的政府采購(gòu)文件范本和合同文件范本，各地自行編制的采購(gòu)文件和制訂的合同條款不同程度地存在霸王條款；具體評(píng)標(biāo)、定標(biāo)程序不規(guī)范，逃避公開(kāi)招標(biāo)；有關(guān)采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)和企業(yè)資質(zhì)考評(píng)過(guò)度或缺位；采購(gòu)人員缺少專(zhuān)業(yè)知識(shí)、技能。

(四)政府采購(gòu)相關(guān)法律體系不健全

由于政府采購(gòu)領(lǐng)域的采購(gòu)人是使用公共資金進(jìn)行采購(gòu)，必然存在公共采購(gòu)領(lǐng)域特有的非理性消費(fèi)傾向，加上政府采購(gòu)制度預(yù)算和計(jì)劃?rùn)C(jī)制不完善、政府集中采購(gòu)職能不到位、監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管缺位和不作為等原因，采購(gòu)人誘導(dǎo)和躲避政府集中采購(gòu)的問(wèn)題較為普遍。

我國(guó)政府采購(gòu)制度體系還缺少必要的救濟(jì)制度，現(xiàn)行法律規(guī)章有關(guān)救濟(jì)制度的條款缺少可操作的實(shí)施細(xì)則，履行救濟(jì)制度的職能部門(mén)還沒(méi)有形成完整體系，目前只有財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)，在官本位和關(guān)系本位的情況下，缺乏有效的作為。

由于社會(huì)中介采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)依附于公權(quán)機(jī)關(guān)，往往享有一種準(zhǔn)司法行政權(quán)力，對(duì)采購(gòu)過(guò)程中的許多事項(xiàng)享有完全自由的裁量權(quán)，嚴(yán)重傾向于采購(gòu)人，侵害了供應(yīng)商合法權(quán)益，破壞政府采購(gòu)“三公”原則。

在實(shí)際工作中，采購(gòu)人往往強(qiáng)調(diào)部門(mén)的特殊性、專(zhuān)業(yè)性。以政府集中采購(gòu)周期長(zhǎng)、效率低，以買(mǎi)不到自己心目中的產(chǎn)品等為借口，規(guī)避政府集中采購(gòu)。還有變換采購(gòu)方式，強(qiáng)調(diào)中國(guó)特色和國(guó)務(wù)院認(rèn)定形式，脫離世界主流采購(gòu)方式。

(五)政府采購(gòu)現(xiàn)代化、信息化程度低

政府采購(gòu)可借助于物流、配送、分揀、調(diào)撥、國(guó)家戰(zhàn)略儲(chǔ)備、評(píng)估運(yùn)算、監(jiān)管和指揮管理系統(tǒng)等開(kāi)展工作，也可開(kāi)展電子招標(biāo)、網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督。但礙于體制和機(jī)制以及專(zhuān)業(yè)水準(zhǔn)，缺少這方面的操作規(guī)范。

由于部門(mén)特性和實(shí)踐過(guò)程的制約，我國(guó)后備人員的培養(yǎng)、錄用還沒(méi)有提到議事日程上來(lái)。學(xué)會(huì)學(xué)術(shù)組織、社會(huì)管理和示范體制和機(jī)制沒(méi)有建立，制約了政府采購(gòu)管理與創(chuàng)新的發(fā)展。

我國(guó)政府采購(gòu)制度是在財(cái)政、法律專(zhuān)家的努力下實(shí)現(xiàn)的，這在內(nèi)容和形式上是比較完善的。但交易行為是復(fù)雜的，交易內(nèi)容又是豐富和專(zhuān)業(yè)的，在政府采購(gòu)的實(shí)踐過(guò)程中，結(jié)合中國(guó)的官本位和關(guān)系本位行事，這些又顯得缺少經(jīng)驗(yàn)和不足。主要問(wèn)題是技術(shù)規(guī)劃與選擇，功能選擇說(shuō)明與審核，項(xiàng)目范圍界定，專(zhuān)家?guī)旆址N類(lèi)、水準(zhǔn)和出場(chǎng)數(shù)量以及時(shí)效性，還沒(méi)有達(dá)到陽(yáng)光采購(gòu)的科學(xué)要求。

結(jié)論

綜上所述，我國(guó)公共交易管理與制度創(chuàng)新要有重點(diǎn)、系統(tǒng)、深入地開(kāi)展，需要完善公共交易運(yùn)行體系，制衡監(jiān)督制度，爭(zhēng)取世界公共交易市場(chǎng)，推行公共交易政策功能運(yùn)行機(jī)制，強(qiáng)化現(xiàn)代化運(yùn)行與服務(wù)，改善專(zhuān)家評(píng)價(jià)機(jī)制，促進(jìn)供應(yīng)商指導(dǎo)和服務(wù)市場(chǎng)建設(shè)，形成拓展救助機(jī)制，樹(shù)立現(xiàn)代公共運(yùn)作管理的理念、理論、方法；成立國(guó)家公共交易與利益管理委員會(huì)，統(tǒng)一公共商務(wù)管理原則、方法和程序，推動(dòng)公共交易行為；建立大區(qū)域公共交易市場(chǎng)，便于公共利益的管理與交易，便于供應(yīng)商及潛在供應(yīng)商進(jìn)入市場(chǎng)，便于監(jiān)督管理。只有這樣才能打破部門(mén)、區(qū)域、所屬的利益爭(zhēng)奪和尋租現(xiàn)象，真正實(shí)現(xiàn)公共交易的目的——保障公共機(jī)構(gòu)的運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)陽(yáng)光采購(gòu)。