基本公共服務(wù)均等化的內(nèi)涵及實(shí)現(xiàn)途徑分析

韓學(xué)麗

內(nèi)容摘要：在市場經(jīng)濟(jì)中，財(cái)政提供的公共服務(wù)可分為兩種：基本公共服務(wù)和一般公共服務(wù)?；竟卜?wù)就是為滿足民眾最基本的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)而提供的公共服務(wù)，具有純公共產(chǎn)品的性質(zhì)。公共服務(wù)均等化是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，本文從范圍、標(biāo)準(zhǔn)及其均等化方面分析了公共服務(wù)均等化的內(nèi)涵，并對其實(shí)現(xiàn)途徑進(jìn)行了探討。

關(guān)鍵詞：公共服務(wù)均等化內(nèi)涵實(shí)現(xiàn)途徑

中圖分類號：F127

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

基本公共服務(wù)均等化的內(nèi)涵

在市場經(jīng)濟(jì)中，財(cái)政要提供的公共服務(wù)可分為兩種：基本公共服務(wù)和一般公共服務(wù)。基本公共服務(wù)就是為滿足民眾最基本的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)而提供的公共服務(wù)，具有純公共產(chǎn)品的性質(zhì)，如義務(wù)教育、公共衛(wèi)生與基本醫(yī)療服務(wù)、基本社會保障、公共就業(yè)服務(wù)等服務(wù)，其特點(diǎn)是與民生息息相關(guān)。除此之外的其他公共服務(wù)，便是一般公共服務(wù)。

公共服務(wù)均等化是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物。只有當(dāng)一個國家效率增進(jìn)，經(jīng)濟(jì)達(dá)到較高的發(fā)展水平(國際上一般標(biāo)準(zhǔn)是達(dá)到人均GDP3000美元)，政府擁有充裕的財(cái)力，才有可能在全國范圍內(nèi)公平地提供公共服務(wù)，滿足人們較高水平的公共需要。否則就只能是一種貧困的均等。我國人均GDP只有兩千多美元，想一步實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化不太現(xiàn)實(shí)，因而實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化是比較切合實(shí)際的提法?；竟卜?wù)均等化可從以下層次來理解：

對其范圍的理解。限于我國目前國情和財(cái)力的狀況，均等化的公共服務(wù)范圍不能定得太寬，主要是提供滿足居民最基本的需求，即生存和發(fā)展需要方面的公共服務(wù)，包括義務(wù)教育、基本醫(yī)療、公共衛(wèi)生、社會保障等方面。

對其標(biāo)準(zhǔn)的理解。按照政府財(cái)力確定全國公共服務(wù)水平的最低標(biāo)準(zhǔn)，這一標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該是“保底”的水平，由政府提供最低限度的供給。如義務(wù)教育在現(xiàn)階段只能保證九年制，而不能定在十二年制。最低生活保障只能確保受助對象維持溫飽。當(dāng)然，最低標(biāo)準(zhǔn)也會隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平不斷向上調(diào)整。

對均等化的理解?！熬取睂?shí)為平均、相等之義，是與“公平”相聯(lián)系的概念；“均等化”則指要達(dá)到一種平均、相等的狀態(tài)。當(dāng)然，對于公共服務(wù)來講，均等化不是絕對的平均，而是相對的均等，因?yàn)槊總€居民對公共服務(wù)有不同的需求意愿，政府所提供的公共服務(wù)應(yīng)尊重個體選擇的自由，反映在結(jié)果上會出現(xiàn)公共服務(wù)供給的差異，即在結(jié)果上不是完全均等，但這不違背公共服務(wù)均等化的原則。

基本公共服務(wù)均等化就是指每個社會成員不論種族、身份、地位、貧富，都享有大致相同的基本公共服務(wù)。換言之，政府應(yīng)公平地滿足居民的基本公共需要。不因其居住在城市或鄉(xiāng)村、沿?；騼?nèi)陸而遭受歧視或享有特權(quán)，所有居民享受一視同仁的基本公共服務(wù)。

實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的現(xiàn)實(shí)意義

(一)有利于區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會的和諧發(fā)展

實(shí)現(xiàn)全國各地區(qū)基本公共服務(wù)均等化，使公共服務(wù)向農(nóng)村、基層、欠發(fā)達(dá)地區(qū)傾斜，體現(xiàn)了我國政府把解決民生問題作為政府執(zhí)政要點(diǎn)，有利于貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，縮小區(qū)域差距，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會的和諧發(fā)展。

(二)有利于彌補(bǔ)市場經(jīng)濟(jì)的不足

市場失靈的一個重要表現(xiàn)就是公共產(chǎn)品(服務(wù))供給不足，由此得出了由公共財(cái)政來供給公共產(chǎn)品(服務(wù))的必要性。由政府在各地區(qū)提供基本均等的公共服務(wù)，使市場主體得以在公平的市場環(huán)境中競爭。生產(chǎn)要素得以在全社會范圍內(nèi)合理而充分地流動，公共資源得以在全國范圍內(nèi)相對均衡分布，實(shí)現(xiàn)了資源的優(yōu)化配置，市場機(jī)制更加完善。

(三)有利于緩解社會矛盾

我國在全面建設(shè)小康社會的進(jìn)程中取得了重大進(jìn)展，但是在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和政府工作中還存在一些突出問題。而政府在勞動就業(yè)、社會保障、安全生產(chǎn)等事關(guān)民生方面的公共服務(wù)對全社會相對均衡的供給，本身就能發(fā)揮社會穩(wěn)定器的作用，幫助群眾解決基本民生問題，縮小城鄉(xiāng)和不同地區(qū)居民在社會事業(yè)、生活水平方面的差距，加強(qiáng)政府社會管理和公共服務(wù)職能的發(fā)揮，保障人們獲得最基本的生存和發(fā)展的權(quán)利，既緩和了社會矛盾，又體現(xiàn)了我國政府以人為本、執(zhí)政為民的服務(wù)理念。

(四)有利于構(gòu)建社會主義和諧社會

近年來，隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，我國出現(xiàn)了貧富差距、城鄉(xiāng)差距、區(qū)域差距逐漸拉大的不合理現(xiàn)象，社會不公平問題已經(jīng)相當(dāng)嚴(yán)重。公共財(cái)政制度在促進(jìn)社會公平方面大有可為。公共財(cái)政的基本特征就是公平地滿足社會公共需要，它通過基本公共服務(wù)均等化，在全社會范圍內(nèi)提供一視同仁的基本公共服務(wù)，突破人們在城鄉(xiāng)、地域、身份上的差別，這本身就體現(xiàn)了公平正義原則，有力推動了社會主義和諧社會的進(jìn)程。

我國基本公共服務(wù)供給狀況

(一)總量偏少

從我國財(cái)政支出的結(jié)構(gòu)看，用于資本性支出的比重較高，資本性支出占GDP的比重是世界經(jīng)合組織國家平均水平的3倍；而用于人類和社會發(fā)展領(lǐng)域的基本公共服務(wù)方面的比重偏低。1994～2006年，基本建設(shè)支出始終在12％上下徘徊，近年來稍有下降；行政管理費(fèi)占財(cái)政支出的比重由1994年的12.59％上升到2006年的13.95％，有小幅上升；而文教科衛(wèi)支出占財(cái)政支出的比重不升反降，由1994年的22.07％下降至2006年的18.37％，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于世界經(jīng)合組織國家2004年未加權(quán)的平均值28.2％，基本公共服務(wù)供給不足。

(二)結(jié)構(gòu)失衡

結(jié)構(gòu)失衡主要表現(xiàn)為兩方面：一是城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給不均衡。1998～2006年期間我國財(cái)政用于農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的支出占全國財(cái)政總支出的比重(％)總體上呈下降趨勢，導(dǎo)致城鄉(xiāng)居民在享受財(cái)政所提供的義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等公共服務(wù)方面差距極大。二是區(qū)域公共服務(wù)供給不均衡。經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對落后的中西部地區(qū)，其居民享受到的基本公共服務(wù)較之東部發(fā)達(dá)地區(qū)數(shù)量有限、質(zhì)量不高。

逐步實(shí)現(xiàn)全國范圍內(nèi)的基本公共服務(wù)均等化的路徑

(一)推進(jìn)全能型政府向公共服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變

建設(shè)公共服務(wù)型政府，首先，理清政府與市場的邊界，規(guī)范政府與企業(yè)的行政關(guān)系和資產(chǎn)關(guān)系，切實(shí)做到政企分開、政資分開，促進(jìn)統(tǒng)一開放、競爭有序的現(xiàn)代市場體系的真正形成，從制度上保證更好地發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)作用，把政府的作用規(guī)范到市場失靈的領(lǐng)域。其次，建設(shè)公共服務(wù)型政府，要強(qiáng)化政府公共服務(wù)職能，為全體人民提供高質(zhì)量的公共產(chǎn)品和服務(wù)，尤其是基本公共服務(wù)要得到保障，為老百姓解決最迫切、最關(guān)心、最現(xiàn)實(shí)的民生問題。大力增加向義務(wù)教育、基礎(chǔ)醫(yī)療和公共衛(wèi)生、基本社會保障、公共就業(yè)服務(wù)、廉租房建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、治安、法治環(huán)境建設(shè)等方面的投入，并隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高不斷提高公共服務(wù)的能力和水平。最后，為保證政府公共服務(wù)職責(zé)

的更好發(fā)揮，要建立公共服務(wù)的績效評價指標(biāo)體系和監(jiān)督問責(zé)機(jī)制。

(二)加快經(jīng)濟(jì)建設(shè)型財(cái)政向公共財(cái)政的轉(zhuǎn)化

1調(diào)整和優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)?，F(xiàn)階段公共財(cái)政面臨的主要矛盾是人們對公共產(chǎn)品的需求迅速增長與公共財(cái)政對公共產(chǎn)品的供給嚴(yán)重不足的矛盾。因此要在財(cái)政支出中增加公共服務(wù)項(xiàng)目所占比重，并保持快于財(cái)政支出增長速度的增幅；減少經(jīng)濟(jì)建設(shè)費(fèi)和行政管理費(fèi)在財(cái)政支出中的比重，使政府投資退出一般競爭性營利性領(lǐng)域。

2深化事業(yè)單位的改革。針對事業(yè)單位的不同性質(zhì)進(jìn)行分門別類的改革，對于以經(jīng)營活動為主的事業(yè)單位，要將其推向市場，逐步轉(zhuǎn)變成企業(yè)；對于以承擔(dān)行政職能為主的事業(yè)單位，或轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓C(jī)構(gòu)或?qū)⑵湫姓毮芊蛛x出去；對于以公益服務(wù)為主的事業(yè)單位，要根據(jù)其涉及公共利益的大小而區(qū)別對待。屬于基本公共服務(wù)均等化范疇的事業(yè)單位應(yīng)加大政府投入力度，確保公益項(xiàng)目的支出需要。

3政府的公共政策和財(cái)政投入要向欠發(fā)達(dá)地區(qū)和農(nóng)村地區(qū)傾斜。為體現(xiàn)公共財(cái)政的公平性，中央財(cái)政應(yīng)加大對中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移支付力度，尤其要增加一般性轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和比例，著力幫助中西部地區(qū)解決基本公共服務(wù)均等化問題。農(nóng)村地區(qū)要建立農(nóng)村最低生活保障制度，保證新型農(nóng)村合作醫(yī)療全覆蓋并穩(wěn)步提高其水平，探索農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的實(shí)施效果和范圍，加強(qiáng)農(nóng)村地區(qū)公共文化建設(shè)，加強(qiáng)農(nóng)村公共交通、農(nóng)業(yè)水利與防災(zāi)設(shè)施、農(nóng)業(yè)市場信息和農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣服務(wù)、病蟲害防治、飲用水安全、氣象等方面的公共服務(wù)。

(三)進(jìn)一步完善分稅制財(cái)政管理體制

明確界定各級政府的事權(quán)范圍和支出責(zé)任，民生性基本公共服務(wù)要做到事權(quán)上移。根據(jù)公共需要的層次性和集權(quán)與分權(quán)的關(guān)系來劃分各級政府的事權(quán)，對于各級政府共有的職能，應(yīng)在深入調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，從立法的角度對各級政府的支出責(zé)任給予明確的界定，避免事權(quán)錯位和重疊現(xiàn)象。諸如義務(wù)教育、公共衛(wèi)生與基本醫(yī)療服務(wù)、基本社會保障等民生性基本公共服務(wù)應(yīng)做到事權(quán)上移，加大中央政府的支出比重，同樣在地方政府中要加大省級財(cái)政的支出比重，以減輕縣鄉(xiāng)財(cái)政的支出重?fù)?dān)，同時也可緩解基本公共服務(wù)的地區(qū)差距。

調(diào)整和規(guī)范各級政府的收入劃分，采取措施增加地方政府收入。在事權(quán)劃分明確的前提下，明晰各級政府的收入劃分，尤其是省以下財(cái)政的收入來源力求清晰界定，使各級政府的支出責(zé)任和收入來源相匹配，為此要積極采取措施增加地方政府收入：一是可以考慮將房產(chǎn)稅、車船使用稅、土地增值稅、耕地占用稅和契稅等稅種合并為統(tǒng)一的財(cái)產(chǎn)稅；二是調(diào)整資源稅，完善資源的價格決定機(jī)制，提高資源稅的稅率，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和資源節(jié)約型社會的構(gòu)建，增加地方稅收；三是加快稅費(fèi)改革步伐，清理和規(guī)范非稅收入，堅(jiān)決取締不合理的收費(fèi)項(xiàng)目；四是伴隨國有資產(chǎn)管理體制的改革，可以從地方國有資產(chǎn)的出售中獲取部分收入。

規(guī)范現(xiàn)行的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。在中央財(cái)力有限、地區(qū)差距過大的國情下，可試行縱向轉(zhuǎn)移支付與橫向轉(zhuǎn)移支付相結(jié)合(并以縱向轉(zhuǎn)移支付為主)的模式；調(diào)整和歸并過多的轉(zhuǎn)移支付形式，取消維護(hù)地方既得利益的稅收返還和體制補(bǔ)助，把一般性轉(zhuǎn)移支付作為主要形式，并完善“因素法”對其進(jìn)行科學(xué)測算；加強(qiáng)轉(zhuǎn)移支付的法制化管理。

(四)減少財(cái)政管理層級

分稅制財(cái)政管理體制存在的主要問題是各級政府間支出責(zé)任和收入來源的劃分不夠明確，而政府級次和財(cái)政級次過多是造成這一現(xiàn)象的原因之一。因此適當(dāng)減少管理層級，可以降低行政管理費(fèi)用，有利于更明確地劃分各級政府之間的收支界限從而避免職能重復(fù)甚至職能沖突現(xiàn)象，提高政府辦事效率。

在人口密度較大而地(市)一級下轄縣數(shù)量較少的省份如安徽、山東、河南、江蘇等地可實(shí)行省直管縣模式，越過財(cái)政管理體系中的地(市)一級，直接將縣財(cái)政納入省一級來管理，有利于消除省內(nèi)財(cái)力差異所造成的公共服務(wù)不均等現(xiàn)象，提高財(cái)政資金的使用效率。并以此為突破口，穩(wěn)妥地精簡政府機(jī)構(gòu)。當(dāng)然，這一措施也不宜一刀切，對于地廣人稀、管理半徑長的內(nèi)陸省份，是否保留地(市)一級作為省和縣之間聯(lián)系的紐帶，還需進(jìn)一步論證。

將鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政職責(zé)向縣級政府轉(zhuǎn)移，實(shí)行鄉(xiāng)財(cái)縣管模式。農(nóng)村稅費(fèi)改革之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府沒有了收入來源，而且鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府規(guī)模太小，從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來看，不能有效發(fā)揮規(guī)模經(jīng)濟(jì)的效益，無法有效提供公共產(chǎn)品和服務(wù)。當(dāng)然，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、區(qū)以及村的合并不宜草率行事，應(yīng)以面積和人口等因素衡量的最優(yōu)規(guī)模為依據(jù)充分論證、仔細(xì)研究后決定。