基于我國養(yǎng)老保險(xiǎn)法制建設(shè)的研究

符 敏

一、我國養(yǎng)老保險(xiǎn)存在的問題

2007年底,《中華人民共和國社會(huì)保險(xiǎn)法(草案)》提交全國人大常委會(huì)審議,草案確定了“廣覆蓋、?；?、多層次、可持續(xù)的方針”,明確了我國社會(huì)保險(xiǎn)制度的基本框架,對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)的覆蓋范圍、社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收、社會(huì)保險(xiǎn)待遇的享受、社會(huì)保險(xiǎn)基金的管理和運(yùn)營、社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的職責(zé)、社會(huì)保險(xiǎn)監(jiān)督以及法律責(zé)任等方面均作了規(guī)定。

我國的養(yǎng)老保險(xiǎn)立法處于不斷完善的過程當(dāng)中,但與適應(yīng)市場化、社會(huì)化、法制化的要求相比,還明顯存在以下幾個(gè)方面的問題:

(一) 社會(huì)保障二元結(jié)構(gòu)——農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度缺失

在經(jīng)濟(jì)社會(huì)二元結(jié)構(gòu)的影響下,我國養(yǎng)老保障也呈現(xiàn)出二元結(jié)構(gòu)。但農(nóng)村養(yǎng)老保障還是以家庭保障和土地保障為主,沒有為占人口絕大多數(shù)的國民建立養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,無法保障其最基本的生存權(quán)利,無疑是立法上的一大缺憾。在部分農(nóng)村地區(qū)實(shí)行的養(yǎng)老保險(xiǎn),實(shí)際模式和商業(yè)保險(xiǎn)無異,沒有財(cái)政支持和補(bǔ)助,經(jīng)辦機(jī)構(gòu)還要從保費(fèi)當(dāng)中提取3%的管理費(fèi)。因此受農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的限制,加上缺乏統(tǒng)一管理和規(guī)范運(yùn)營,投資的渠道又狹窄,使得即便是試行的制度也運(yùn)營困難,參保人數(shù)及參保率逐年下降,保險(xiǎn)基金出現(xiàn)嚴(yán)重缺口。

(二)立法不健全、層次較低

首先,目前還沒有關(guān)于養(yǎng)老保險(xiǎn)的統(tǒng)一的、適用范圍比較大的立法,保險(xiǎn)費(fèi)用的征繳、支付、運(yùn)營、統(tǒng)籌管理也不規(guī)范;其次,現(xiàn)有的養(yǎng)老保險(xiǎn)法律法規(guī)立法層次低,缺乏較高的法律效力和必要的法律責(zé)任制度。無法確保制度的有效實(shí)施。

(三)企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)立法呈現(xiàn)滯后狀態(tài),難以滿足對(duì)社會(huì)客觀現(xiàn)狀的調(diào)整需求

例如補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)是社會(huì)保險(xiǎn)還是商業(yè)保險(xiǎn),它應(yīng)該由社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)經(jīng)辦還是由商業(yè)保險(xiǎn)公司經(jīng)辦,是強(qiáng)制符合條件的企業(yè)必須舉辦還是完全由企業(yè)自愿決定,此外,還存在保險(xiǎn)覆蓋面較小的問題,起不到支柱的應(yīng)有作用。

(四)養(yǎng)老保險(xiǎn)的法律實(shí)施機(jī)制較為薄弱,尤其是缺乏有力的監(jiān)督機(jī)制

社會(huì)保障監(jiān)督機(jī)構(gòu)沒有與管理機(jī)構(gòu)嚴(yán)格劃分開來,缺乏對(duì)欠繳保險(xiǎn)費(fèi)的行為和拖欠離退休人員保險(xiǎn)金行為的法律制裁措施;非法挪用、擠占保險(xiǎn)金的違法甚至犯罪行為得不到及時(shí)懲處,保險(xiǎn)基金的運(yùn)營處于不安全狀態(tài)。

二、國外養(yǎng)老保險(xiǎn)立法的經(jīng)驗(yàn)借鑒

目前世界上已有160多個(gè)國家和地區(qū)建立了不同類型的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,按照其覆蓋范圍、保障水平和基金模式,大致可分為以下幾種類型:

(一)傳統(tǒng)型養(yǎng)老保險(xiǎn)

傳統(tǒng)型養(yǎng)老保險(xiǎn)以美、德、法等發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家為代表,貫徹“選擇性”原則,即并不覆蓋全體國民,而是選擇一部分社會(huì)成員參加,強(qiáng)調(diào)待遇與工資收入及繳費(fèi)(稅)相關(guān)聯(lián),因此也可稱為“收入關(guān)聯(lián)型養(yǎng)老保險(xiǎn)”。保險(xiǎn)對(duì)象一般為工薪勞動(dòng)者,養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)由雇主和雇員共同負(fù)擔(dān)。待遇水平適中,如美國的平均基本養(yǎng)老金替代率為43%左右。待遇支付方面,一般有利于低收入人群。

(二)福利型養(yǎng)老保險(xiǎn)

福利型養(yǎng)老保險(xiǎn)以英、澳、加、日等發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家為代表,貫徹“普惠制”原則,基本養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋全體國民,強(qiáng)調(diào)國民皆有年金,因此稱為“福利型”或“普惠制”養(yǎng)老保險(xiǎn)。

(三)混合型養(yǎng)老保險(xiǎn)

原來實(shí)行福利型養(yǎng)老保險(xiǎn)的國家,目前大多已經(jīng)或正在向一種混合型制度轉(zhuǎn)軌。即福利型養(yǎng)老保險(xiǎn)與“收入關(guān)聯(lián)型養(yǎng)老保險(xiǎn)”同時(shí)并存,共同構(gòu)成第一支柱的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。在日本,政府建立了“厚生年金”;在英國稱為“附加養(yǎng)老金”;在加拿大稱為“收入關(guān)聯(lián)年金”。這種收入關(guān)聯(lián)型養(yǎng)老保險(xiǎn)的待遇,一般要高于普遍年金的待遇,資金主要來源于雇主和雇員的繳費(fèi)以及基金的投資收益。

(四)國家型養(yǎng)老保險(xiǎn)

國家型養(yǎng)老保險(xiǎn)制度曾經(jīng)在大多數(shù)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)國家實(shí)行,以前蘇聯(lián)、東歐國家為代表。按照“國家統(tǒng)包”的原則,由用人單位繳費(fèi),國家統(tǒng)一組織實(shí)施,工人參與管理,待遇標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一,保障水平較高。

(五)儲(chǔ)金型養(yǎng)老保險(xiǎn)

儲(chǔ)金型養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在一批新興市場經(jīng)濟(jì)國家實(shí)行,以新加坡、智利等國家為代表,強(qiáng)調(diào)自我保障的原則,實(shí)行完全積累的基金模式,建立了不同類型的個(gè)人養(yǎng)老保險(xiǎn)賬戶或“公積金”賬戶。養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用由雇主和雇員共同分擔(dān),在參保人退休或遇有特殊需要時(shí),將個(gè)人賬戶基金定期或一次性支付給個(gè)人。這種養(yǎng)老保險(xiǎn)制度有利于發(fā)揮個(gè)人的自我保障功能,體現(xiàn)多勞多得的原則,也能夠保障勞動(dòng)者退休后的基本生活。但是,這一制度也存在自身缺陷,無法充分發(fā)揮社會(huì)保障的互濟(jì)互助功能,同時(shí)普遍面臨著如何使基金保值增值的壓力,在出現(xiàn)持續(xù)通貨膨脹和金融危機(jī)時(shí)將面臨困難。目前這種養(yǎng)老保險(xiǎn)制度正在發(fā)展過程中,具體走向和實(shí)效尚難以預(yù)料。一些歐洲國家,如瑞典、意大利、波蘭、拉脫維亞、立陶宛等,也在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)中引進(jìn)了個(gè)人賬戶,但基金實(shí)行“空賬”運(yùn)轉(zhuǎn)。

三、完善我國養(yǎng)老保險(xiǎn)法律體系的具體舉措

綜合國外關(guān)于養(yǎng)老保險(xiǎn)立法的發(fā)展趨勢(shì),考慮我國的具體國情,筆者認(rèn)為,在建立我國的養(yǎng)老保險(xiǎn)立法體系時(shí),應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)關(guān)注以下幾個(gè)方面:

一是起草和頒布《養(yǎng)老保險(xiǎn)條例》;二是另行制定《農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法》,建立家庭養(yǎng)老、土地保障與社會(huì)保險(xiǎn)相結(jié)合的新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度;三是完善企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn),也即企業(yè)年金制度,構(gòu)建我國的多重養(yǎng)老保障機(jī)制;四是完善養(yǎng)老保險(xiǎn)監(jiān)督機(jī)制,建立繳費(fèi)人監(jiān)督機(jī)制

(符敏,青海大學(xué)財(cái)經(jīng)學(xué)院講師。研究方向:經(jīng)濟(jì)法)

(本欄目策劃、編輯:曹敏)