論我國(guó)政府引導(dǎo)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的制度創(chuàng)新

原 光 王 藝

一、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展中政府引導(dǎo)的必要性與基本思路

政府引導(dǎo)的必要性。對(duì)于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn),世界各國(guó)根據(jù)具體情況采取了不同的發(fā)展方式。對(duì)于我國(guó)應(yīng)采取何種方式,目前尚未形成共識(shí)。筆者認(rèn)為,受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平所限,我國(guó)若要建立類似于養(yǎng)老保險(xiǎn)的政府主導(dǎo)型的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)模式很不現(xiàn)實(shí),但農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的政策性又決定了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)不能完全進(jìn)行商業(yè)化的經(jīng)營(yíng),這就使我國(guó)同大多數(shù)發(fā)展中國(guó)家一樣,必須尋求一條新的適合國(guó)情的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展道路。因此,筆者認(rèn)為應(yīng)兼顧經(jīng)濟(jì)性和政策性,采用政府引導(dǎo)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展方式,即政府從農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的原保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)主體中退出,讓位于多元化的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)原保險(xiǎn)人,通過(guò)提供相對(duì)完善的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)環(huán)境,通過(guò)建立對(duì)私人保險(xiǎn)的引導(dǎo)機(jī)制,最終使農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)走上市場(chǎng)化的發(fā)展道路。

基本思路。政府引導(dǎo)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的基本思路是:在體現(xiàn)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的政府干預(yù)作用的同時(shí),其基本立足點(diǎn)不能脫離市場(chǎng)配置資源的范疇。以市場(chǎng)為基礎(chǔ)充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的競(jìng)爭(zhēng)和激勵(lì)功能,充分調(diào)動(dòng)市場(chǎng)主體的自我發(fā)展能動(dòng)性,提高效率,減少社會(huì)交易成本,緩解財(cái)政負(fù)擔(dān)。這種方式有助于運(yùn)用公共資源調(diào)動(dòng)社會(huì)資源,可以用有限的政府補(bǔ)貼,使公共財(cái)政資源發(fā)揮最大限度的政策效應(yīng)。通過(guò)政府建立的科學(xué)合理的引導(dǎo)和誘導(dǎo)機(jī)制,幫助私人保險(xiǎn)組織克服市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)的障礙,為他們參與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)提供較大的發(fā)展空間。

二、政府引導(dǎo)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的相關(guān)制度創(chuàng)新

(一)加強(qiáng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的法制建設(shè)

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法規(guī)是開(kāi)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保證和依據(jù)。2009年修訂的《中華人民共和國(guó)保險(xiǎn)法》第2條明確規(guī)定:“本法所稱保險(xiǎn),是指投保人根據(jù)合同約定,向保險(xiǎn)人支付保險(xiǎn)費(fèi),……,承擔(dān)給付保險(xiǎn)金責(zé)任的商業(yè)保險(xiǎn)行為?！睆闹胁浑y看出,我國(guó)《保險(xiǎn)法》是一部商業(yè)保險(xiǎn)法,而農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)不論在發(fā)達(dá)國(guó)家或是在部分發(fā)展中國(guó)家一般都明確列入政策性保險(xiǎn)范疇,所以現(xiàn)有《保險(xiǎn)法》并不適合農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。2003年修訂后的《農(nóng)業(yè)法》雖清楚地界定了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的政策性保險(xiǎn)性質(zhì),規(guī)定國(guó)家鼓勵(lì)和支持建立互助合作性保險(xiǎn)組織,鼓勵(lì)商業(yè)性保險(xiǎn)公司開(kāi)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù),但是,對(duì)于如何建立互助合作性保險(xiǎn)組織、明確保險(xiǎn)公司的法律地位,如何鼓勵(lì)商業(yè)性保險(xiǎn)公司開(kāi)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)以及政府應(yīng)從哪些方面對(duì)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)進(jìn)行支持等重要問(wèn)題都沒(méi)有做出明確規(guī)定。

因此,我國(guó)應(yīng)加強(qiáng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的立法,用法律的形式明確政府在開(kāi)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中所應(yīng)發(fā)揮的職能和作用,避免政府支持農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的隨意性,從而規(guī)范我國(guó)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的運(yùn)作。

(二)放開(kāi)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng),培育多元化的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)主體

發(fā)達(dá)的保險(xiǎn)市場(chǎng)具有多元化、多層次、多種形式的保險(xiǎn)主體,通過(guò)包括各種中介、專業(yè)經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的原保險(xiǎn)公司、多重再保險(xiǎn)公司、以及國(guó)際再保險(xiǎn)等進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)的再次分配。而我國(guó)保險(xiǎn)市場(chǎng)的發(fā)展明顯滯后于商品市場(chǎng)的發(fā)展,尚不具備成熟的保險(xiǎn)市場(chǎng)所應(yīng)具備的特征。目前,我國(guó)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)存在著保險(xiǎn)組織單一,結(jié)構(gòu)不合理,風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)不公平等問(wèn)題,嚴(yán)重影響著農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展。為此,我們必須放開(kāi)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng),實(shí)現(xiàn)保險(xiǎn)主體的多元化。其中最主要的就是鼓勵(lì)有實(shí)力的私營(yíng)企業(yè)和國(guó)際企業(yè)的參與,特別是國(guó)際大公司的參與。

在國(guó)際保險(xiǎn)市場(chǎng)上,發(fā)達(dá)國(guó)家的保險(xiǎn)資本相對(duì)過(guò)剩,市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)激烈,許多實(shí)力雄厚的國(guó)際保險(xiǎn)公司看好發(fā)展?jié)摿薮蟮闹袊?guó)保險(xiǎn)市場(chǎng)。我國(guó)政府應(yīng)積極開(kāi)放農(nóng)村保險(xiǎn)市場(chǎng),從保險(xiǎn)發(fā)展政策、保險(xiǎn)市場(chǎng)準(zhǔn)入等多方面積極引導(dǎo)和鼓勵(lì)支持外資或合資保險(xiǎn)公司進(jìn)入農(nóng)村保險(xiǎn)市場(chǎng),充分利用國(guó)外公司豐富的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)。同時(shí),政府要積極培育農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)合作社和農(nóng)業(yè)相互保險(xiǎn)組織,通過(guò)政府的引導(dǎo)和扶持建立起農(nóng)村基層的微觀保險(xiǎn)組織從而為商業(yè)性保險(xiǎn)組織進(jìn)入農(nóng)村保險(xiǎn)市場(chǎng)建立通道,進(jìn)一步促進(jìn)商業(yè)保險(xiǎn)資本進(jìn)入農(nóng)村保險(xiǎn)市場(chǎng)。

(三)建立有效的政策性農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)體系

再保險(xiǎn)是一種有效分散和分?jǐn)偙ｋU(xiǎn)公司風(fēng)險(xiǎn)損失的經(jīng)營(yíng)形式,它對(duì)提高保險(xiǎn)公司的風(fēng)險(xiǎn)保障能力以及促進(jìn)保險(xiǎn)業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展具有重要的作用。將政策性險(xiǎn)種列入法定的再保險(xiǎn),對(duì)經(jīng)營(yíng)政策性保險(xiǎn)的保險(xiǎn)人進(jìn)行再保險(xiǎn)費(fèi)和經(jīng)營(yíng)管理費(fèi)用的補(bǔ)貼,鼓勵(lì)保險(xiǎn)公司開(kāi)發(fā)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品,并按照微利的原則給予補(bǔ)貼,有利于促進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的供給。

當(dāng)前,我國(guó)應(yīng)及早建立政策性的農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)體系,通過(guò)再保險(xiǎn),向私人保險(xiǎn)公司提供技術(shù)、信息和必要的政策引導(dǎo),也有利于規(guī)范私人農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)的發(fā)展。

(四)擴(kuò)大農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域

實(shí)踐證明,將經(jīng)營(yíng)范圍嚴(yán)格限制在狹義的農(nóng)業(yè)種植、養(yǎng)殖業(yè)領(lǐng)域,分業(yè)經(jīng)營(yíng)、分業(yè)監(jiān)管不利于我國(guó)農(nóng)村保險(xiǎn)市場(chǎng)的發(fā)展。在我國(guó)大多數(shù)地區(qū),沒(méi)有一家保險(xiǎn)公司能夠依靠單純的種養(yǎng)兩業(yè)險(xiǎn)保持經(jīng)營(yíng)穩(wěn)定或持續(xù)贏利。在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)開(kāi)展比較好的上海和新疆地區(qū),保險(xiǎn)公司之所以能夠維持經(jīng)營(yíng),關(guān)鍵是采取了“以險(xiǎn)養(yǎng)險(xiǎn)”的方式,即將兩業(yè)險(xiǎn)以外的財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)、短期人壽保險(xiǎn)等賠付率低的保險(xiǎn)納入保險(xiǎn)公司經(jīng)營(yíng)范圍,從而保證了公司的贏利能力。事實(shí)上,美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的范圍已經(jīng)擴(kuò)大到整個(gè)農(nóng)村家庭的所有財(cái)產(chǎn)收入。我國(guó)現(xiàn)階段,政府的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策的制定應(yīng)將農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的對(duì)象拓展到整個(gè)農(nóng)村領(lǐng)域,即廣義的農(nóng)業(yè)領(lǐng)域。

(五)積極利用資本市場(chǎng),建立農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保障基金

我國(guó)是農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)特別是農(nóng)業(yè)巨災(zāi)的高發(fā)區(qū)。農(nóng)業(yè)巨災(zāi)一旦發(fā)生,往往會(huì)吞噬掉農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)供給主體的所有準(zhǔn)備金和資本金,嚴(yán)重沖擊農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)供給主體的財(cái)務(wù)穩(wěn)定。巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)構(gòu)成商業(yè)化農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)的直接障礙,因此必須建立政府主導(dǎo)下的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基金,對(duì)遭遇巨災(zāi)損失的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)供給主體提供一定補(bǔ)償,從而穩(wěn)定保險(xiǎn)供給主體的經(jīng)營(yíng)狀況,誘導(dǎo)商業(yè)性的保險(xiǎn)公司經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基金的資金可由國(guó)家財(cái)政預(yù)算撥付一部分,經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保險(xiǎn)公司及再保險(xiǎn)公司按保費(fèi)收入的一定比例投入一部分,同時(shí)可以采用證券化的方式從資本市場(chǎng)上籌集一部分。

巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)證券化是指運(yùn)用各種創(chuàng)新性金融工具及其變換、組合實(shí)現(xiàn)保險(xiǎn)市場(chǎng)與資本市場(chǎng)的有機(jī)結(jié)合,利用資本市場(chǎng)的力量來(lái)處理巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的一種融資方式。巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)證券化的工具主要有巨災(zāi)保險(xiǎn)期貨、巨災(zāi)保險(xiǎn)期權(quán)、巨災(zāi)債券、巨災(zāi)互換、看跌巨災(zāi)股權(quán)、意外準(zhǔn)備期票等等。借助資本市場(chǎng)雄厚的資金支持和保險(xiǎn)業(yè)資產(chǎn)證券化的成功經(jīng)驗(yàn),將巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)從保險(xiǎn)市場(chǎng)向資本市場(chǎng)轉(zhuǎn)移,不僅可以解決我國(guó)保險(xiǎn)公司承保巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)資金的短缺問(wèn)題,縮短巨災(zāi)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)成熟周期,而且有助于增加抵御巨災(zāi)的資金總額。

(原光,1975年生,山東科技大學(xué)文法學(xué)院講師。研究方向:公共管理。王藝,1977年生,山東科技大學(xué)文法學(xué)院講師。研究方向:國(guó)際法)