60年農(nóng)村制度變遷與經(jīng)濟社會的發(fā)展

馬曉河

60年來,我國農(nóng)村始終是整個中國制度變遷的始點和動力,農(nóng)村的制度變遷不但直接決定了自身的經(jīng)濟社會發(fā)展進程,也對國家的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化乃至現(xiàn)代化帶來了深刻影響。分析60年農(nóng)村制度變遷,總結(jié)其發(fā)展經(jīng)驗,對進一步推進中國改革發(fā)展具有指導(dǎo)意義。

一、從“耕者有其田”到人民公社制度

(一)土地改革的成功:農(nóng)業(yè)合作化的制度條件

在舊中國,封建的土地所有制長期居于統(tǒng)治地位,占農(nóng)村人口不到10%的地主和富農(nóng),占有70—80%的土地和大部分耕畜、農(nóng)具,而占農(nóng)村人口90%以上的貧農(nóng)、雇農(nóng)、中農(nóng)和其他勞動者,只占有20—30%的土地。中央人民政府于1950年頒布法律在農(nóng)村實施土地改革。到1952年底,除了西藏、新疆等少數(shù)民族集聚的地區(qū)外,基本完成了土地改革任務(wù)。經(jīng)過大規(guī)模的土地改革,全國3億多無地或少地的農(nóng)民獲得了75000萬畝土地和大量房屋、農(nóng)具等生產(chǎn)資料,這標志著舊中國封建土地所有制的徹底消亡和農(nóng)民個體土地私有制的產(chǎn)生。土地生產(chǎn)關(guān)系的變革,極大地釋放出了制度潛能,農(nóng)民的生產(chǎn)積極性空前高漲,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)得到迅速發(fā)展。

(二)農(nóng)業(yè)合作化:人民公社制度的前奏

土地改革一結(jié)束,我國又開始實行農(nóng)業(yè)初級合作社,進而又采取各種手段讓農(nóng)民加入農(nóng)業(yè)高級合作社,到1956年11月,全國加入高級社的農(nóng)戶比重已經(jīng)達到96%。短短幾年,我國農(nóng)村基本實現(xiàn)了由半社會主義性質(zhì)的初級社向完全社會主義性質(zhì)的高級社的轉(zhuǎn)變。土地改革后,從互助組到初級社再到高級社,實質(zhì)上是中國農(nóng)業(yè)由私有制向公有制的轉(zhuǎn)變。起初,這種轉(zhuǎn)變是自發(fā)自愿的、漸進式的,帶有誘致性制度變遷特征;但在向高級合作社過渡中,違反自愿原則,搞行政命令,強迫農(nóng)民迅速加入高級社,這種帶有明顯強制性特征的制度變遷,嚴重剝奪和侵犯了農(nóng)民的利益,偏離了農(nóng)業(yè)發(fā)展的正常軌道。

(三)人民公社的誕生和演變:農(nóng)村集體所有制的形成

在農(nóng)民剛剛進入農(nóng)業(yè)高級合作社后,我國緊接著又讓農(nóng)民向人民公社加快過渡。1958年8月6日,毛澤東在考察河南新鄉(xiāng)七里營人民公社時,指出“人民公社好”。同年8月29日,中央政治局通過了《中共中央關(guān)于農(nóng)村建立人民公社問題的決議》。此后,各地農(nóng)村從高級合作社向人民公社加快過渡,人民公社化的浪潮很快就席卷全國。

同合作化運動相比,人民公社運動的發(fā)展速度更快。1958年9月底,全國已建立起人民公社23384個,加入的農(nóng)戶1.12億戶,占全國農(nóng)戶總數(shù)的90.4%。同年11月參加人民公社的農(nóng)戶數(shù)達到1.27億戶,占全國農(nóng)戶總數(shù)的比重高達99.1%。短短幾個月,我國農(nóng)村就實現(xiàn)了人民公社化。

當(dāng)時,人民公社的明顯特征是“一大、二公、三拉平”?！按蟆本褪敲つ康淖非蟠笠?guī)模,人多、地大、生產(chǎn)規(guī)模大,各種事業(yè)也大,農(nóng)林牧副漁、工農(nóng)兵商學(xué)等各行各業(yè)都包括在內(nèi),認為公社規(guī)模越大越有優(yōu)越性?！肮本褪前岩磺猩a(chǎn)資料乃至生活資料收歸公有,由公社統(tǒng)一經(jīng)營、統(tǒng)一核算。“拉平”就是否認差別,在國家和公社之間、公社和公社之間任意搞平調(diào);在公社內(nèi)部則用行政辦法,將窮隊與富隊、窮村與富村、窮區(qū)與富區(qū)的財產(chǎn)拉平,否定等價交換原則。此外,人民公社還實行準軍事化管理,將公社社員按軍事化的形式組織起來,搞供給制,集體出工勞動,集體“大食堂”吃飯,對公社以內(nèi)的行政事務(wù)搞行政命令和瞎指揮。在“左”的錯誤思想指導(dǎo)下,脫離實際的人民公社化,加上當(dāng)時的“大躍進”和“共產(chǎn)風(fēng)”,大大傷害了農(nóng)民的感情,嚴重破壞了農(nóng)村生產(chǎn)力,給農(nóng)業(yè)發(fā)展帶來了災(zāi)難性后果。1959年,全國糧食產(chǎn)量比上年減產(chǎn)15%,1960年又減產(chǎn)10%,由此,全國許多地區(qū)發(fā)生了“大饑荒”,造成了成千上萬人的死亡。

其后,經(jīng)過多次調(diào)整后所形成的人民公社制度,雖然比過去要接近于農(nóng)村實際,對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)也起到了一定的積極作用。但由于這種制度選擇偏離了農(nóng)民的意愿,脫離了農(nóng)業(yè)發(fā)展的需要,這些調(diào)整無法從本質(zhì)上革除人民公社制度本身的弊端。

(四)理論分析:農(nóng)村制度變遷的成因

人民公社是決策者把農(nóng)村合作化中的個別現(xiàn)象當(dāng)成發(fā)展趨勢,而強加在農(nóng)民頭上進行的制度變遷,這種制度變遷有著深刻的國家工業(yè)化歷史背景。在建國之初,中國選擇了優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的工業(yè)化戰(zhàn)略,為了確保將社會經(jīng)濟資源快速、集中投向工業(yè),進而又重點投入重工業(yè),實現(xiàn)國家既定的工業(yè)化目標,我國建立起了一套可集中動員和配置資源的計劃經(jīng)濟體制。

應(yīng)當(dāng)指出的是,當(dāng)時我國是一個典型的農(nóng)業(yè)大國,創(chuàng)造社會財富的主要產(chǎn)業(yè)是農(nóng)業(yè)。所以,從農(nóng)業(yè)部門籌集國家工業(yè)化建設(shè)所需要的資金,就成為計劃經(jīng)濟體制的必然選擇。因此,為了有效地增加農(nóng)產(chǎn)品供給,確保能將農(nóng)業(yè)剩余吸收轉(zhuǎn)化為工業(yè)化的資本積累,國家對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村進行強制制度安排就成為必然選擇。

這些安排主要包括四個方面:

首先,對分散的小農(nóng)經(jīng)濟實行社會主義集體化改造。采取行政強制手段將農(nóng)業(yè)初級社迅速發(fā)展成高級社進而快速過渡到人民公社,這為國家工業(yè)化能從農(nóng)業(yè)中順利獲得低廉的農(nóng)產(chǎn)品供給和原始資本積累提供了制度保障。

其次,對糧棉油等主要農(nóng)產(chǎn)品實行統(tǒng)購統(tǒng)銷政策,以購銷制度控制農(nóng)產(chǎn)品供求。到1961年,國家正式將農(nóng)產(chǎn)品分為一、二、三類,實行嚴格的分類管理。對一、二類農(nóng)產(chǎn)品,國家實行嚴格的計劃管理,其收購任務(wù)由國家指定的國營商品部門和供銷合作社執(zhí)行,其它單位或個人都不準到農(nóng)村去收購。至20世紀70年代末期由國家統(tǒng)購派購的農(nóng)產(chǎn)品已增加到230多種。對于農(nóng)產(chǎn)品消費,國家實行定點憑證供給的統(tǒng)銷政策。對農(nóng)產(chǎn)品實行統(tǒng)購統(tǒng)銷政策,實質(zhì)上是國家超越和替代市場職能,壟斷農(nóng)產(chǎn)品的購銷經(jīng)營權(quán),既從生產(chǎn)來源上控制農(nóng)產(chǎn)品的供給總量,又從最終消費上控制農(nóng)產(chǎn)品的需求總量。

第三,實行城鄉(xiāng)高度分割的二元戶籍制度,限制農(nóng)村人口和勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城市流動。建國初期,勞動力流動和人口遷徙是自由的,大規(guī)模工業(yè)化吸引了許多農(nóng)民進城。據(jù)統(tǒng)計,從1949年到1957年,全國城市人口由5765萬人增加到9949萬人,增長了72.6%。這遠快于同期的全國人口平均增長速度(19.35%)。針對此種情況,政府于20世紀50年代初就開始限制農(nóng)民向城市流動。此后,我國以戶口制度為基礎(chǔ),又先后制定了與其相配套的一系列制度安排。如糧食、副食品和燃料等生活資料供給制度、住房分配制度、醫(yī)療制度、教育制度、就業(yè)制度、勞動保護制度、養(yǎng)老保障制度。城鄉(xiāng)分割的戶籍制度形成與實施,不僅阻擋了農(nóng)村人口向城市遷移,同時它還為政府從城市向農(nóng)村排放“過?！比丝谔峁┲贫缺Ｕ?。

第四,壟斷和控制生產(chǎn)要素配置權(quán),限定農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向。為了控制工業(yè)化資源,國家還相繼壟斷和控制了主要生產(chǎn)資料的配置權(quán)。一方面,政府對用于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)資料和資金,實行嚴格的計劃分配政策,只有納入國家計劃軌道的企業(yè),才能申請獲得到所需要的物質(zhì)和資金,而農(nóng)民要想放棄農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)而發(fā)展工業(yè)以及其它非農(nóng)產(chǎn)業(yè),首先無法獲取所需要的資金和生產(chǎn)資料。另一方面,政府還對用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的資金、化肥、農(nóng)藥、農(nóng)業(yè)機械和塑料薄膜等,根據(jù)需求量和供給能力,進行計劃管理和分配,農(nóng)民只能按照農(nóng)業(yè)生產(chǎn)計劃獲得上述生產(chǎn)資料和流動資金。于是,被限制在農(nóng)村的農(nóng)民,在無法轉(zhuǎn)產(chǎn)發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的條件下,只能以經(jīng)營農(nóng)業(yè)為主。

至此,一整套服務(wù)于國家工業(yè)化戰(zhàn)略,并能為重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展提供糧食、原料和資本積累的農(nóng)村計劃體制形成了。由此可以看出,我國農(nóng)村制度變遷,完全是在國家行政力量支配下,為了服從和服務(wù)于工業(yè)化戰(zhàn)略,迫使農(nóng)民進行了多次被動選擇。進行這種強制制度選擇,國家付出了沉重代價,農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展受到極大的抑制,農(nóng)民受到極大的傷害。70年代末期,當(dāng)國民經(jīng)濟已走向崩潰的邊緣時,長期受到壓抑的農(nóng)民,在農(nóng)村又掀起了一場驚心動魄的制度變革。

二、從家庭承包經(jīng)營責(zé)任制的興起到新的農(nóng)村管理體制的形成

(一)家庭承包經(jīng)營的產(chǎn)生與推廣

中國的改革發(fā)端于農(nóng)村,農(nóng)村的改革首先在農(nóng)業(yè)中開始。農(nóng)業(yè)改革的核心是家庭承包經(jīng)營責(zé)任制,這是迄今為止中國農(nóng)村一項最成功的制度變遷。

家庭承包經(jīng)營責(zé)任制通常所說的是包產(chǎn)到戶(包括包干到戶)。早在20世紀50年代和60年代初期,我國農(nóng)村局部地區(qū)就曾三次興起包產(chǎn)到戶。但最終都被當(dāng)作“鬧單干”、“破壞集體所有制”、“走資本主義道路”加以批判和壓制下來。然而,順應(yīng)民意、符合生產(chǎn)力發(fā)展需要的制度始終是有生命力的。在黨的十一屆三中全會召開前夕,中國發(fā)生了兩件值得記載的歷史事件。一件是1978年12月13日,鄧小平在黨中央工作會議上作了《解放思想,實事求是,團結(jié)一致向前看》的重要講話。另一件是發(fā)生在1978年12月16日,安徽省鳳陽縣小崗村18戶農(nóng)民為擺脫貧困,冒著“坐牢”的風(fēng)險,自發(fā)在一張合約上按下了21個手印,偷偷摸摸將集體耕地包干到戶。自此,中國農(nóng)村拉開了以家庭承包經(jīng)營責(zé)任制為主的經(jīng)營體制改革的序幕。1978年,黨的十一屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問題的決定(草案)》。《決定》總結(jié)了20多年農(nóng)業(yè)發(fā)展的經(jīng)驗教訓(xùn),提出了發(fā)展農(nóng)業(yè)的二十五項政策和措施,明確指出 “人民公社的基本核算單位有權(quán)因地制宜進行種植,有權(quán)決定增產(chǎn)措施,有權(quán)決定經(jīng)營管理方式,有權(quán)分配自己的產(chǎn)品和資金,有權(quán)抵制任何領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)人的瞎指揮?！笔粚萌腥珪恼匍_,為農(nóng)村經(jīng)濟體制改革創(chuàng)造了政治條件。

在安徽省農(nóng)民發(fā)起了包干到戶的同時,全國各地農(nóng)村也相繼實行了各種形式的聯(lián)系農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量的責(zé)任制形式。

1980年9月14日至22日,中央召開省、市、自治區(qū)黨委第一書記座談會,討論加強和完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制的問題,并以會議紀要形式印發(fā)全國。

1982年9月,黨的十二大對以包產(chǎn)到戶為主要形式的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制改革再次給予肯定。1983年1月2日,黨中央頒發(fā)了《當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟政策若干問題》的文件,高度評價了包產(chǎn)到戶為主的家庭承包經(jīng)營責(zé)任制。在黨中央的領(lǐng)導(dǎo)和支持下,在強烈的示范效應(yīng)作用下,包產(chǎn)到戶從南到北、從東到西進一步發(fā)展。到1983年末,全國已有1.75億農(nóng)戶實行了包產(chǎn)到戶,包產(chǎn)到戶在所有責(zé)任制中的比重達到97.8%;1984年末又進一步上升到98.9%。以包產(chǎn)到戶為主要內(nèi)容的農(nóng)業(yè)改革,調(diào)動了廣大農(nóng)民的積極性,解決了農(nóng)業(yè)發(fā)展動力不足的問題。

認真分析這次改革,它實質(zhì)上是一種社會結(jié)構(gòu)的調(diào)整和利益分配結(jié)構(gòu)的重新安排。通過農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制的創(chuàng)新,農(nóng)民獲得了土地、耕畜以及農(nóng)具等生產(chǎn)資料的自主經(jīng)營權(quán)。同農(nóng)業(yè)生產(chǎn)隊相比,以農(nóng)戶為基本單位的家庭承包經(jīng)營,有很高的激勵和很低的監(jiān)督成本。

(二)人民公社制度解體與新的農(nóng)村制度安排的形成

隨著包產(chǎn)到戶的興起和迅速發(fā)展,為傳統(tǒng)經(jīng)濟體制配套的人民公社制度弊端日益凸現(xiàn)出來。這樣,改革政社合一的人民公社體制便提上議事日程。1983年10月12日,中共中央、國務(wù)院正式發(fā)出《關(guān)于實行政社分開,建立鄉(xiāng)政府的通知》,要求改革政社合一的人民公社體制,在農(nóng)村建立鄉(xiāng)政府。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的建立和村民委員會的形成,標志著農(nóng)村人民公社制度的最終解體和新的農(nóng)村管理體制的產(chǎn)生。

在農(nóng)村實行家庭承包經(jīng)營制之后,國家利用行政干預(yù),強加在農(nóng)民頭上的計劃經(jīng)濟體制動搖了,從農(nóng)業(yè)強制提取工業(yè)化原始資本積累的制度流程受到了強烈沖擊。

首先,原有人民公社制度解體后,農(nóng)民在以家庭承包經(jīng)營制為基礎(chǔ)的制度安排條件下,人身是自由的?？梢宰杂傻刂渥约旱膭趧?在承包的土地上自主地安排生產(chǎn)。在這種新制度安排下,把農(nóng)民牢牢地限制在土地上按照政府意愿去發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn),已經(jīng)完全不可能了。

其次,在家庭承包經(jīng)營制下,除了國家規(guī)定的合同收購產(chǎn)品數(shù)量之外,農(nóng)民對自己的勞動產(chǎn)品有處置權(quán)和收益權(quán)。此時,國家要像以往那樣,以遠低于市場均衡價格,將農(nóng)民手中的全部農(nóng)業(yè)剩余產(chǎn)品集中到國營部門手中,已經(jīng)失去了制度基礎(chǔ),也缺乏政策依據(jù)。因此,支持工業(yè)化,促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換,就必須重新調(diào)整工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村之間的交換關(guān)系。這主要表現(xiàn)在以下幾個方面:

1、改革農(nóng)產(chǎn)品流通體制,實現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品購銷的市場化

1978年后,國家連續(xù)多次大幅度提高農(nóng)產(chǎn)品的收購價格,不斷壓縮低價收購農(nóng)產(chǎn)品的品種和數(shù)量,擴大議價收購農(nóng)產(chǎn)品的品種和數(shù)量,并鼓勵發(fā)展農(nóng)村集貿(mào)市場。1985年,中央確定引入市場調(diào)節(jié)機制,取消農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購派購制度,改為合同訂購,同時初步放開糧棉油等以外的農(nóng)產(chǎn)品市場。從1992年開始,全國各省市區(qū)先后改革糧食統(tǒng)銷制度,放開了糧食銷售市場,同時改革棉花流通體制,嘗試實行市場調(diào)節(jié)為主的新體制。1993年,在全國范圍內(nèi)取消了實行40年的口糧定量供應(yīng)辦法,糧票正式退出歷史舞臺。2001年在糧食主銷區(qū)全面放開糧食購銷,走市場化的路子;2004年在全國范圍內(nèi)全面放開糧食收購和銷售市場,實行購銷多渠道經(jīng)營。到此為止,我國農(nóng)產(chǎn)品全部實現(xiàn)了市場化。以市場機制為基礎(chǔ)交換農(nóng)產(chǎn)品,徹底打破了長期支持國家工業(yè)化的重要原始資本積累體制。面對這種制度變遷,工業(yè)以及城鎮(zhèn)要想獲得較多較好的農(nóng)產(chǎn)品原料和食品供給,只能轉(zhuǎn)向市場按照等價交換原則從農(nóng)民手中收購。

2、逐漸實行市場化的資源配置方式,積極推進農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展

在改革農(nóng)產(chǎn)品流通體制的同時,國家對化肥、農(nóng)藥、農(nóng)膜、種子、農(nóng)機具以及資金等生產(chǎn)要素也進行了市場化取向的改革,初步形成了按市場化配置資源要素的發(fā)展方式。資源要素配置方式的變革,為農(nóng)民跳出農(nóng)業(yè)發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)提供了制度條件。另外,農(nóng)業(yè)經(jīng)營管理體制改革取得成功后,還為農(nóng)村發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造了兩方面的條件。一是實行家庭承包經(jīng)營責(zé)任制使得農(nóng)業(yè)勞動力從隱形剩余轉(zhuǎn)向顯形剩余。產(chǎn)生了數(shù)以千萬計的剩余勞動力,需要在農(nóng)業(yè)外尋找新的就業(yè)門路。二是伴隨著農(nóng)業(yè)增產(chǎn)增收,農(nóng)民手中開始出現(xiàn)并逐漸積累起了大量的剩余資金。面對手中出現(xiàn)的剩余資金,農(nóng)民也需要尋找新的投資空間。

大量農(nóng)民利用剛剛獲得的人身自由,攜帶著剩余資金,邁出農(nóng)業(yè)門檻,轟轟烈烈辦起了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。在20世紀80年代里,以農(nóng)村工業(yè)為代表的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展十分迅速。從企業(yè)數(shù)量上看,鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)數(shù)從1980年到1990年間增長了12.2倍;從勞動就業(yè)數(shù)量看,10年間,鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)新增加了就業(yè)人數(shù)6262.3萬人,平均每年增加就業(yè)人數(shù)626萬人。到2007年,全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè)人數(shù)9329萬人,創(chuàng)造的工業(yè)增加值為41447億元,占全國工業(yè)增加值的37%。

由此,那種由傳統(tǒng)戰(zhàn)略及其體制造就的城市搞工業(yè)和農(nóng)村搞農(nóng)業(yè)的二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)格局被徹底打破了。在國家打造的工業(yè)化之外,產(chǎn)生了一個新的工業(yè)化即農(nóng)村工業(yè)化。我國形成了一種新的經(jīng)濟發(fā)展格局,即在地域分布上出現(xiàn)了,城市工業(yè)與農(nóng)村工業(yè)并存發(fā)展的雙重工業(yè)化格局。

3、從限制農(nóng)村勞動力流動到引導(dǎo)促進流動,積極推進城鎮(zhèn)化

在改革開放初期,盡管農(nóng)村經(jīng)營管理體制改革使得農(nóng)業(yè)剩余勞動力顯形化,但受制度壁壘和政策限制,農(nóng)業(yè)剩余勞動力只能在農(nóng)村內(nèi)部向兩個領(lǐng)域轉(zhuǎn)移:從種植業(yè)部門向林牧副漁業(yè)部門轉(zhuǎn)移;向農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。

在80年代中期,隨著改革的重心轉(zhuǎn)向城市,城鎮(zhèn)企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)不斷擴大、勞動用工制度逐漸搞活,企業(yè)財稅制度的改革、多種所有制企業(yè)的發(fā)展,為農(nóng)村勞動力向城鎮(zhèn)流動創(chuàng)造了機會和空間。特別是進入新世紀,國家采取許多政策允許和促進農(nóng)村勞動力向城鎮(zhèn)流動。一是取消各種針對農(nóng)民外出務(wù)工的不合理收費。二是加強和支持對農(nóng)民工的培訓(xùn)工作。三是全面解決農(nóng)民工進城難題,從制度政策層面解決拖欠和克扣農(nóng)民工工資、改善農(nóng)民工生產(chǎn)生活條件、解決農(nóng)民工子女就學(xué)、穩(wěn)妥解決農(nóng)民工的社會保障等問題。2008年召開的黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》指出,要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)勞動就業(yè),加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的人力資源市場,初步實現(xiàn)農(nóng)民工勞動報酬、子女就學(xué)、公共衛(wèi)生、住房租購等與城鎮(zhèn)居民同等待遇,改善農(nóng)民工勞動條件,保障生產(chǎn)安全,擴大農(nóng)民工工傷、醫(yī)療、養(yǎng)老保險覆蓋面,盡快制定和實施農(nóng)民工養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法。推進戶籍制度改革,放寬農(nóng)民工進入中小城市的落戶條件,使在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和居住的農(nóng)民有序轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民。

農(nóng)村勞動力流動政策從限制到促進的轉(zhuǎn)變,大大推動了農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移。改革開放初期,農(nóng)村勞動力外出數(shù)大約在200萬人左右,2006年上升到1.32億人,2008年高達1.4億人。農(nóng)村勞動力大規(guī)模轉(zhuǎn)移促進了城鎮(zhèn)化。1978年,我國城市化率僅為17.92%,2008年達到45.68%。改革開放30年來,全國總?cè)丝谠鲩L了37.96%,而城鎮(zhèn)人口增長了251.8%,從17245萬人增加到60667萬人,鄉(xiāng)村人口減少了8.7%,從79014萬人下降到72135萬人。

4、取消農(nóng)業(yè)稅與建立農(nóng)村公共服務(wù)體系

從人民公社轉(zhuǎn)變?yōu)猷l(xiāng)鎮(zhèn)政府后,各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府按照經(jīng)濟社會發(fā)展需要從管理職能、行政編制等重新構(gòu)建了一套復(fù)雜的政府組織管理體制。在20世紀80年代中期推行財政包干政策和1994年實行分稅制以后,面對財權(quán)上收和事權(quán)不斷下放,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政支出壓力越來越大。為維持鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的正常運行并為農(nóng)村提供必要的公共服務(wù),基層政府開始以各種名義向農(nóng)民收取名目繁多的稅費。據(jù)不完全統(tǒng)計,農(nóng)村稅費改革前,全國涉及農(nóng)民負擔(dān)的稅費項目共八大類100項以上。盡管從1985年以來中央出臺了一系列要求減輕農(nóng)民負擔(dān)的文件,但農(nóng)民的負擔(dān)卻越來越重。從1990年到2000年,農(nóng)民承擔(dān)的稅費增長了189.8%,人均稅費負擔(dān)增長了201.8%,而同期內(nèi)全國農(nóng)民人均純收入僅增長了55.3%。

從2000年3月開始,旨在減輕農(nóng)民負擔(dān)的農(nóng)村稅費改革首先在安徽省試點,接著于2001年2月開始又在20多個省、107個縣推進農(nóng)村稅費改革試點方案。2006年中央1號文件宣布在全國范圍取消農(nóng)業(yè)稅,終結(jié)了2600多年農(nóng)民種地繳納“皇糧國稅”的歷史。農(nóng)業(yè)稅的取消使農(nóng)民每年減輕負擔(dān)1335億元,由此保障了農(nóng)村穩(wěn)定,增加了農(nóng)民的收入。

在推進農(nóng)村稅費改革、取消農(nóng)業(yè)稅的同時,農(nóng)村公共服務(wù)管理體制改革也全面展開。一是2000年以來全國各地紛紛開展鄉(xiāng)村撤并工作,并通過“減人、減事、減支”推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)精簡和職能轉(zhuǎn)化。二是改革農(nóng)村義務(wù)教育體制,對農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)生實行“兩免一補”政策,解決農(nóng)民孩子上學(xué)難的問題。2007年全國農(nóng)村普遍實行該項政策。三是積極推進新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度,解決農(nóng)民看病貴的問題。到2007年底,全國有2451個縣(市)開展了新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度試點工作,到2008年全國普遍建立了新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度。四是探索建立農(nóng)村低保和社會養(yǎng)老保障制度,從制度上解決農(nóng)村貧困和農(nóng)民養(yǎng)老難問題。2007年中央1號文件提出,在全國范圍內(nèi)建立農(nóng)村最低生活保障制度,中央財政對財政困難地區(qū)給予適當(dāng)補助。江蘇、浙江、北京、上海等省市嘗試以土地換保障,幫助農(nóng)民就業(yè)和一次性進入城鎮(zhèn)社會保障體系。許多地區(qū)還積極探索將農(nóng)民工社會保障納入城鎮(zhèn)社會保障體系的有效辦法。2008年10月黨的十七屆三中全會指出,按照個人繳費、集體補助、政府補貼相結(jié)合的要求,建立新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度。

為了加強農(nóng)業(yè)發(fā)展和改善農(nóng)民生產(chǎn)生活環(huán)境,國家還健全農(nóng)業(yè)投入保障制度,大幅度增加財政投入,加強農(nóng)業(yè)、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè);健全農(nóng)業(yè)補貼制度,逐年大幅度增加農(nóng)民種糧補貼、良種補貼、農(nóng)資綜合補貼、農(nóng)機具購置補貼;健全農(nóng)產(chǎn)品價格保護制度,穩(wěn)步提高糧食最低收購價,保護種糧農(nóng)民收益等等。

至此,一整套新的農(nóng)村管理制度形成了。和改革前的體制變遷相比,改革開放以來我國農(nóng)村制度變革,具有誘致性制度變遷特點,完全是農(nóng)民進行自主選擇的結(jié)果。在這種制度選擇過程中,政府充分尊重農(nóng)民意愿,順應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展需要,在保護促進農(nóng)民制度創(chuàng)新的同時,相應(yīng)建立了一套受農(nóng)民歡迎的公共服務(wù)體系。

三、農(nóng)村制度變遷的前景分析

從當(dāng)前和今后情況看,農(nóng)村甚至全國的整體改革要著重解決以下幾個問題:

(一)關(guān)于進一步推進農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移問題

當(dāng)前,“三農(nóng)”的最根本問題,就是農(nóng)村人口過多與擁有資源、財富較少的矛盾。影響農(nóng)村勞動力在產(chǎn)業(yè)、地區(qū)和城鄉(xiāng)間順暢轉(zhuǎn)移的主要障礙是城鄉(xiāng)二元戶籍制度以及依附于戶籍制度上的種種社會福利政策。從長期發(fā)展趨勢看,不論是實現(xiàn)工業(yè)化、城市化,還是實現(xiàn)國家現(xiàn)代化,必須徹底改革現(xiàn)行城鄉(xiāng)分割的二元戶籍制度及其社會福利政策,實行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的一元戶籍制度,建立無差別、無歧視的社會保障體系,讓進城農(nóng)民能充分享受自由遷徙的權(quán)利,擁有與城鎮(zhèn)居民一樣的國民待遇。只有這樣,農(nóng)村勞動力才能向外順利轉(zhuǎn)移,農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻竦那啦拍軟]有制度障礙。

(二)關(guān)于土地利用制度問題

從60年農(nóng)村制度變遷可以看出,我國土地利用制度經(jīng)歷了三次大的變革:20世紀40年代末50年代初實行了土地改革,將封建地主土地所有制變?yōu)檗r(nóng)民土地個人私有制;20世紀50年代中期將農(nóng)民土地個人私有制改造為土地集體所有制;20世紀70年代末以來,在不改變土地集體所有制性質(zhì)的前提下,將土地的使用權(quán)承包給農(nóng)民,實行家庭承包經(jīng)營體制。同第二次土地利用制度改革相比,改革開放以來的土地制度變遷基本適應(yīng)了生產(chǎn)力發(fā)展的需要。但是,在現(xiàn)有的土地制度安排下,農(nóng)民的土地權(quán)利仍然不能得到充分體現(xiàn),農(nóng)民還沒有完全的土地使用權(quán)、交易權(quán)、收益權(quán)。在土地的征占用方面,農(nóng)村集體所有土地必須通過國家征用轉(zhuǎn)為國有才能進入一級市場,農(nóng)民根本無法進入土地交易市場。在土地的征占用過程中,國家征地范圍過寬,征地補償標準過低,對失地農(nóng)民安置人數(shù)過少,而土地收益大部分流入各級政府和開發(fā)商手中,農(nóng)民所得只有很少一部分。這樣的結(jié)果是,大量農(nóng)民失地后,一方面在城鄉(xiāng)二元戶籍制度阻礙下難以順利轉(zhuǎn)化為市民;另一方面又難以獲得應(yīng)有的土地損失補償,使這部分人變成真正的“三無農(nóng)民”。在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方面,宅基地及地上資產(chǎn)不能跨社區(qū)交易,承包地以及宅基地也不能抵押,一些地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村集體組織違背農(nóng)民意愿,隨意變更甚至撤銷農(nóng)民的土地承包合同,為了招商引資還強制推行土地流轉(zhuǎn)。

當(dāng)前和今后一個時期內(nèi),土地利用制度改革的核心問題是保障農(nóng)民對土地有更加充分的權(quán)利。盡管現(xiàn)有法律和政策對保障農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)有了很大的進步,但在土地征占用、土地流轉(zhuǎn)、宅基地及其房產(chǎn)等方面還留下了需要改革探索的空間。作者認為,今后在現(xiàn)有土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長久不變的基礎(chǔ)上,土地利用制度改革應(yīng)重點圍繞以下幾方面展開:

1、改革土地征占用辦法

嚴格界定公益性和非公益性用地界限,在不斷縮小公益性征地范圍的同時,公益性征地也要按市場價格補償農(nóng)民。為保障農(nóng)民的土地交易權(quán),要積極探討農(nóng)民集體建設(shè)用地直接參與土地市場交易的辦法,在建設(shè)用地市場交易中,要將農(nóng)民作為市場交易的重要主體,進行重點培育。無論是公益性還是非公益性土地交易產(chǎn)生的收益應(yīng)大部分歸農(nóng)民享有。

2、進一步完善土地流轉(zhuǎn)政策

隨著農(nóng)村勞動力和人口大量流向城鎮(zhèn),按照依法自愿有償原則,既要允許也應(yīng)鼓勵農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)。同時,在完善荒地、林地使用抵押制度的基礎(chǔ)上,還要探索耕地、草地承包經(jīng)營權(quán)的抵押辦法。

3、改革農(nóng)村宅基地制度

隨著農(nóng)村人口的減少和社會保障制度的建立和完善,在對農(nóng)民實行“一戶一宅”政策的基礎(chǔ)上,可考慮從法律上實行農(nóng)村宅基地私有化,并允許農(nóng)村宅基地及其建筑物依法自愿有償轉(zhuǎn)讓、出租、互換、繼承、抵押等,使農(nóng)村宅基地及其建筑物真正市場化。

4、建立健全土地市場體系

市場是配置資源最有效的一種機制。促進土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、建設(shè)用地交易等,最有效的辦法是培育土地市場,政府的作用是健全土地法規(guī),支持發(fā)展中介服務(wù)組織,加強監(jiān)督和監(jiān)管,維護土地市場的公正和公平性。

(三)關(guān)于農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)問題

所謂公共服務(wù)均等化,就是今后政府在為居民提供公共服務(wù)上,不論城市居民還是農(nóng)村居民,都應(yīng)該在數(shù)量和質(zhì)量上享受平等的待遇。當(dāng)前,在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老、最低生活保障、社會救濟等公共服務(wù)方面,受傳統(tǒng)觀念、各地財力的影響,城鄉(xiāng)之間不可能立即實現(xiàn)均等化。但必須制定階段目標,分步驟實施。比如,第一階段,政府為城鎮(zhèn)提供的所有基本公共服務(wù),農(nóng)民并不一定能平等分享,但要實現(xiàn)“有”和廣覆蓋的目標。第二階段,隨著經(jīng)濟發(fā)展和財力的增長,政府為農(nóng)村居民提供的基本公共服務(wù),數(shù)量要增加,標準要提高,與城市居民的差距要不斷縮小。第三階段,在2020年左右,要基本實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民享受的基本公共服務(wù)均等化。

(作者系國家發(fā)展改革委宏觀經(jīng)濟研究院副院長)