農(nóng)戶聯(lián)保貸款管理中存在問題與建議

李金秀

為了切實(shí)解決農(nóng)戶貸款擔(dān)保難問題,加大農(nóng)業(yè)信貸投入,支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民增收。2000年初人民銀行總行出臺(tái)了《農(nóng)村信用合作社農(nóng)戶聯(lián)保貸款管理指導(dǎo)意見》,為農(nóng)村信用社帶來了發(fā)展良機(jī)。既提高了信用社的信譽(yù)度,拓展了業(yè)務(wù)范圍,也解決了部分農(nóng)戶、個(gè)體工商戶因沒有抵押物,資金不足,難以發(fā)展種養(yǎng)業(yè)及其他產(chǎn)業(yè)的困難。但由于受諸多因素的影響,農(nóng)戶聯(lián)保貸款發(fā)展中存在一些問題,制約了農(nóng)村信用社進(jìn)一步推廣的意愿。

一、農(nóng)戶聯(lián)保貸款總體特征

農(nóng)戶聯(lián)保貸款業(yè)務(wù)是指在同一社區(qū)內(nèi),由無直系親屬關(guān)系的3至5戶農(nóng)戶在自愿的基礎(chǔ)上組成聯(lián)保小組,共同相互聯(lián)保,信用社對聯(lián)保小組成員的信用程度、資信狀況、生產(chǎn)項(xiàng)目進(jìn)行綜合評估后,建立聯(lián)保檔案。并根據(jù)聯(lián)保成員的需要,為其提供貸款的一種聯(lián)?；ブ问?其風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任由小組成員共同承擔(dān)。

農(nóng)村信用社的農(nóng)戶聯(lián)保貸款從發(fā)展到現(xiàn)在,主要經(jīng)歷了三個(gè)發(fā)展階段:2000年為起步階段,2001-2003年為快速發(fā)展階段,2004-2007年為清理規(guī)范階段。從農(nóng)戶聯(lián)保貸款發(fā)放情況看,主要呈現(xiàn)四大明顯的特征:一是聯(lián)保貸款的每年的發(fā)放數(shù)量和貸款余額呈下拋物線態(tài)勢;二是聯(lián)保貸款不良絕對額和不良貸款比率呈逐年遞增態(tài)勢,說明農(nóng)戶聯(lián)保不良貸款清理難度大,同時(shí)出現(xiàn)前清后冒現(xiàn)象;三是農(nóng)戶聯(lián)保貸款到期收回率低,以貸還貸比例逐步增高,二成的貸戶貸款到期后無法歸還,需要以貸還貸,實(shí)質(zhì)上是延長貸款期限;四是農(nóng)戶聯(lián)保貸款累收累放筆數(shù)多,工作量大。

二、存在問題及原因剖析

(一)農(nóng)戶聯(lián)保貸款發(fā)放規(guī)模和發(fā)放速度呈倒“U”型態(tài)勢

首先,信用社在農(nóng)戶貸款管理上存在先發(fā)展后規(guī)范,先失范后治理的傾向。農(nóng)村信用社的農(nóng)戶聯(lián)保貸款從發(fā)展到現(xiàn)在,主要經(jīng)歷了三個(gè)發(fā)展階段:2000年為起步階段;2001-2003年為快速發(fā)展階段,至2003年末,莆田市農(nóng)村信用社的農(nóng)戶聯(lián)保貸款余額達(dá)38698萬元,占農(nóng)信社貸款總額的17.45%;2004-2008年為清理規(guī)范階段,至2008年末,余額為14830萬元,占農(nóng)信社貸款總額的3.80%,與2003年高峰相比,下降13.65個(gè)百分點(diǎn)。2001-2002年,在沒有取得發(fā)放和管理農(nóng)戶貸款經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,農(nóng)戶聯(lián)保貸款就迅猛增長。到2003年農(nóng)戶聯(lián)保貸款規(guī)模達(dá)到高峰。但是由于農(nóng)戶貸款面廣、量大、戶數(shù)多,信貸員人手少,管理經(jīng)驗(yàn)不足,管理顯得力不從心。如果按照農(nóng)戶貸款規(guī)范化管理的要求,每筆貸款必須調(diào)查、建立和定期更新農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)檔案,貸時(shí)審查、審批,貸后檢查,到期催收,投入的管理成本比較大。以莆田市荔城區(qū)為例,由于其借款自然人流動(dòng)性特別大,貸款后有一部分到外地經(jīng)營,給貸款到期催收或辦理展期手續(xù)帶來很大難度。這也是導(dǎo)致農(nóng)戶聯(lián)保貸款在辦理以貸還貸手續(xù)時(shí)冒名簽字比較多的原因之一。

其次,近年來農(nóng)信社責(zé)任追究力度不斷加大,而激勵(lì)機(jī)制又跟不上。基層信用社的主任和信貸員普遍缺乏發(fā)放農(nóng)戶聯(lián)保貸款的動(dòng)力,聯(lián)保貸款以清收壓縮為主,對新發(fā)放農(nóng)戶聯(lián)保貸款的積極性不高。同時(shí)在激勵(lì)機(jī)制方面還不完善,職工的收入還沒有完全與工作業(yè)績掛鉤,存在放多放少、管好管差一個(gè)樣的現(xiàn)象。

再次,農(nóng)戶聯(lián)保貸款經(jīng)營成本高,利潤率低,甚至虧本。以小額聯(lián)保貸款為例,每筆小額貸款為15000元,半年所能產(chǎn)生的利差收入為395元,扣除利息收入的3%作為營業(yè)稅上繳,所能產(chǎn)生的效益微乎其微;而投入的人力成本則比較大,從建立農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)檔案、雙人調(diào)查、貸款審查、審批、貸后檢查、到期催收、核算利息、建立信貸檔案等,每筆貸款所做的工作至少占2個(gè)工作日,除紙張、水電等辦公成本外,光人力成本就達(dá)200元多。

第四,農(nóng)戶聯(lián)保貸款相對風(fēng)險(xiǎn)比較高,一旦形成不良,依法追償難度大,訴訟成本高,執(zhí)結(jié)率低。農(nóng)戶貸款是基于農(nóng)戶信譽(yù)而發(fā)放的貸款,與資產(chǎn)抵押類貸款比,風(fēng)險(xiǎn)相對較高。農(nóng)戶貸款客觀上存在較大的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn),如養(yǎng)殖業(yè)和種植業(yè)既要面臨市場風(fēng)險(xiǎn)和生產(chǎn)管理上的風(fēng)險(xiǎn),同時(shí)又要經(jīng)受自然災(zāi)害的考驗(yàn)。另一方面,農(nóng)戶貸款訴訟成本高,執(zhí)結(jié)率低,執(zhí)行效果差。目前信用社在清理農(nóng)戶聯(lián)保不良貸款上處于兩難境地。不起訴,貸款將失去訴訟時(shí)效;起訴的話,信用社要墊付訴訟費(fèi)和執(zhí)行費(fèi),但多數(shù)債務(wù)人無履行還債的能力,真是“賠了夫人又折兵”。

(二)農(nóng)戶聯(lián)保貸款不良比率呈逐年遞增趨勢

首先,農(nóng)戶聯(lián)保貸款設(shè)計(jì)上的缺陷。一是農(nóng)戶貸款單戶核定的貸款額度偏小,難于滿足農(nóng)戶的資金需求。一般聯(lián)保貸款單戶最高為2萬元,這樣的貸款額度滿足不了普通貸戶的需求。這也導(dǎo)致多人借款供一人使用的現(xiàn)象普遍存在的原因之一。二是農(nóng)戶貸款期限不合理。貸款期限一般都為6個(gè)月或一年,沒有真實(shí)按照農(nóng)戶的生產(chǎn)經(jīng)營周期來制定,這是導(dǎo)致多數(shù)貸款到期后無法償還,只能以貸還貸的重要原因。三是聯(lián)保貸款設(shè)置的條件與實(shí)際脫節(jié)。按照農(nóng)戶貸款產(chǎn)品設(shè)計(jì),農(nóng)戶聯(lián)保小組成員在法律上對小組內(nèi)每個(gè)借款人的債務(wù)承擔(dān)連帶保證責(zé)任。這就要求組建聯(lián)保小組,要滿足以下四個(gè)條件:聯(lián)保小組成員必須是同在一個(gè)信用社的服務(wù)轄區(qū)內(nèi)的農(nóng)民;家庭經(jīng)濟(jì)條件好,有保證擔(dān)保能力,一般要有經(jīng)營項(xiàng)目和一定的收入來源;對小組每個(gè)成員的人品信用相互認(rèn)可,有相互擔(dān)保的意愿;有共同的資金需求或共同的經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系。而要尋找到同時(shí)滿足這四個(gè)條件的3戶以上的農(nóng)戶來組建聯(lián)保小組十分困難。在調(diào)查中反映,目前發(fā)放的聯(lián)保貸款中,真正符合聯(lián)保小組條件的幾乎沒有。絕大多數(shù)聯(lián)保小組是通過包裝組建起來的,即一人具有貸款需求,動(dòng)員親戚、朋友組建聯(lián)保小組,其他聯(lián)保小組成員只是基于親情關(guān)系或友情關(guān)系,礙于情面才同意參加聯(lián)保小組的。

其次,農(nóng)戶與信用社對農(nóng)戶小額信用貸款和農(nóng)戶聯(lián)保貸款存在理解上的誤區(qū)。農(nóng)村信用社的“兩大”理解誤區(qū):一是認(rèn)為大力發(fā)放農(nóng)戶貸款是政策性的支農(nóng)工作,貸款損失最后由政府來埋單?；鶎拥闹魅魏托刨J員自覺或不自覺地將農(nóng)戶聯(lián)保貸款的發(fā)放當(dāng)作一場明顯帶有政治色彩的運(yùn)動(dòng)來對待。農(nóng)村信用社過分強(qiáng)調(diào)自身的政治義務(wù)和歷史責(zé)任,而相對忽視農(nóng)戶聯(lián)保貸款的質(zhì)量和可持續(xù)發(fā)展。二是認(rèn)為農(nóng)戶貸款只要手續(xù)完備,簽字真實(shí),不出現(xiàn)法律上的漏洞,即使出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)也與責(zé)任人員無關(guān)。在這種思想的指導(dǎo)下,信用社追求的只是手續(xù)形式上的完備,盡量不留下法律上的漏洞,以確保在訴訟時(shí)能勝訴,而對借款人的人品信用、經(jīng)營項(xiàng)目、還款來源、償還能力相對考慮得較少。

農(nóng)戶的“兩大”認(rèn)識誤區(qū):一是少數(shù)農(nóng)戶認(rèn)為農(nóng)戶貸款是政策性的扶貧貸款,不要白不要,要了也白要,到期能還則還,不能還,信用社也拿我沒辦法。二是認(rèn)為農(nóng)戶聯(lián)保貸款只是一種貸款形式,對合同中的法律責(zé)任并不理解,只愿意承擔(dān)自己借款的那部分責(zé)任,對其他聯(lián)保小組成員的借款不愿承擔(dān)連帶責(zé)任。在多數(shù)樸實(shí)的農(nóng)民看來,借錢還債,天經(jīng)地義,但是別人借的錢要自己來承擔(dān)償還責(zé)任,他們怎么也想不通!法院在對農(nóng)戶聯(lián)保貸款案子的執(zhí)行過程中,就強(qiáng)烈地感受到農(nóng)民這一樸實(shí)而又無知的想法。

再次,少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和企業(yè)存在資金渴求癥,往往通過包裝農(nóng)戶貸款來解決自己的資金困難。一方面,個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了解決自身資金的困難,就利用農(nóng)戶聯(lián)保貸款來包裝,動(dòng)員村、鄉(xiāng)干部組成聯(lián)保小組,到信用社辦理聯(lián)保貸款,并向這些人承諾所有貸款本金和利息全部由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)。另一方面,企業(yè)采取“個(gè)貸企用”現(xiàn)象,即一些中小企業(yè)在發(fā)展過程中,對資金渴求強(qiáng)烈,但是又不符合企業(yè)貸款條件,企業(yè)老板為了盡快獲得資金,就動(dòng)員企業(yè)員工組成聯(lián)保小組,簽訂聯(lián)保合同,再到信用社辦理農(nóng)戶聯(lián)保貸款,所得資金供企業(yè)使用。這類經(jīng)過包裝、實(shí)質(zhì)上已異化了的聯(lián)保貸款,從一開始就為到期清收埋下了安全隱患。

三、對策與建議

(一)農(nóng)村信用社應(yīng)該找準(zhǔn)定位,明確支農(nóng)方向,積極穩(wěn)妥地發(fā)放好農(nóng)戶貸款

在建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的歷史進(jìn)程中,農(nóng)村信用社必須而且應(yīng)該肩負(fù)起支農(nóng)的歷史重任,發(fā)揮好農(nóng)村金融主力軍作用。當(dāng)前,特別是要解決農(nóng)民貸款難,把發(fā)放好農(nóng)戶貸款作為信貸工作的主要切入點(diǎn),加強(qiáng)宣傳和貸款營銷力度,擴(kuò)大貸款面,增加貸款投放量;同時(shí),又要尊重經(jīng)濟(jì)、金融規(guī)律,深刻吸取歷史教訓(xùn),防止一哄而上,盲目濫放貸款,將農(nóng)戶貸款異化為民政部門的救濟(jì)款。

(二)因地制宜,創(chuàng)新農(nóng)戶貸款品種

農(nóng)戶貸款品種設(shè)計(jì)應(yīng)更貼近農(nóng)戶的實(shí)際情況,譬如根據(jù)多人借款供一人使用比較普遍的情況,提高授信額度;貸款期限也要根據(jù)借款實(shí)際用途來合理制定,適當(dāng)靈活,根據(jù)貸戶需求可長可短,不必一定要控制在一年之內(nèi)。針對聯(lián)保小組組建難的特點(diǎn),可以嘗試自然人單戶保證貸款,關(guān)鍵對借款人的償還能力和保證人的保證能力作出明確的規(guī)定。在農(nóng)戶貸款的方式上,可拓展多種途徑,譬如由政府出資組建農(nóng)戶貸款擔(dān)保機(jī)構(gòu),允許土地使用權(quán)和農(nóng)村房屋抵押,鼓勵(lì)農(nóng)村土地適當(dāng)流轉(zhuǎn);可根據(jù)《物權(quán)法》的規(guī)定,創(chuàng)設(shè)浮動(dòng)抵押等。

(三)建議國家應(yīng)對農(nóng)戶貸款進(jìn)行政策引導(dǎo)和經(jīng)濟(jì)扶持,以促進(jìn)農(nóng)戶貸款的發(fā)放

根據(jù)農(nóng)戶貸款面廣、量大、額小,農(nóng)戶居住分散,貸戶流動(dòng)性大,管理成本較高等特點(diǎn)。政府也可借鑒國家助學(xué)貸款貼息辦法,對農(nóng)戶貸款利息適當(dāng)補(bǔ)貼,鼓勵(lì)和支持農(nóng)村信用社積極發(fā)放農(nóng)戶貸款。同時(shí),建議國家對信用社農(nóng)戶貸款實(shí)行優(yōu)惠稅收政策,農(nóng)戶貸款營業(yè)稅減半征收。要利用經(jīng)濟(jì)手段支持和引導(dǎo)農(nóng)村信用社做好支農(nóng)工作。人民銀行要加強(qiáng)“窗口指導(dǎo)”,聯(lián)合地方政府有關(guān)部門廣泛開展“信用村、信用戶”的評定工作,建設(shè)好農(nóng)村信用環(huán)境。完善個(gè)人征信體系建設(shè),以減少農(nóng)信社的信貸成本。

(四)農(nóng)村信用社要盡快轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制,強(qiáng)化管理模式,實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶貸款可持續(xù)發(fā)展

農(nóng)村信用社內(nèi)部應(yīng)該盡快轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制,主要是完善考核與激勵(lì)機(jī)制,充分調(diào)動(dòng)信貸員的放貸積極性。同時(shí)要落實(shí)經(jīng)營者的責(zé)任,嚴(yán)格經(jīng)營管理,對于盲目放貸、違規(guī)放貸,應(yīng)嚴(yán)肅追究相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任。對于形成的農(nóng)戶不良貸款,要進(jìn)行責(zé)任認(rèn)定,明確管理責(zé)任和清收責(zé)任。根據(jù)農(nóng)戶貸款客觀上風(fēng)險(xiǎn)比較大的實(shí)際,要規(guī)定盡職免責(zé),因?yàn)檫^度的責(zé)任追究也不利農(nóng)戶貸款的發(fā)放。要調(diào)整機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn),整合人力資源,優(yōu)化勞動(dòng)組合,要求信貸員包片負(fù)責(zé)。同時(shí)在貸款總量上,必須量力而行,防止出現(xiàn)貸款總量過大而管理不到位的情況再現(xiàn)。

(作者單位:中國人民銀行莆田縣支行)