從醴陵實(shí)踐探討加強(qiáng)縣域政府項(xiàng)目融資的策略

劉社會(huì) 李日新

縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展很大程度取決于當(dāng)?shù)氐耐顿Y力度,而政府投資是地方各類投資的一支重要力量,尤其是在金融危機(jī)的情況下,加大縣域政府投資以彌補(bǔ)社會(huì)投資不足是確保當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長的必要途徑。為此,各地縣(市)政府具有迫切意愿,而縣域金融機(jī)構(gòu)也要殷切期盼。但在宏觀調(diào)控中,縣域政府融資項(xiàng)目在爭取財(cái)政支持和信貸支持方面具有明顯的劣勢。如何揚(yáng)長避短,加強(qiáng)縣域政府項(xiàng)目融資,需要認(rèn)真分析所面臨的宏觀形勢以及當(dāng)?shù)氐木唧w困難,積極借鑒先進(jìn)地區(qū)經(jīng)驗(yàn),解放思想,開拓腦筋,找出適合本地實(shí)際的應(yīng)對(duì)之策。

一、醴陵市政府項(xiàng)目融資的實(shí)踐及其效應(yīng)

醴陵市是湖南省較早設(shè)立的縣級(jí)大市,人口103萬,2008年末財(cái)政收入接近12億元,國內(nèi)生產(chǎn)總值184億元,綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力位居湖南省第五強(qiáng)。過去一直以來注重陶瓷、煙花兩大支柱產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,但在城市建設(shè)和三產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面投資力度相對(duì)不足,隨著城市化和工業(yè)化的發(fā)展,加強(qiáng)醴陵基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施建設(shè)的呼聲和壓力加大,特別是金融危機(jī)爆發(fā)后,醴陵出口型經(jīng)濟(jì)受到嚴(yán)重影響,急需政府大量投資穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長。因此,加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目融資成為地方政府一項(xiàng)重要而緊迫的任務(wù)。圍繞這個(gè)任務(wù)醴陵市政府做了大量工作,并取得了一定成效,但與現(xiàn)實(shí)需求仍存在較大差距。

(一)大力構(gòu)建各類政府性融資平臺(tái)。截止2009年8月底,醴陵市構(gòu)建的融資平臺(tái)有醴陵市國投公司、城投公司、農(nóng)發(fā)公司、高新技術(shù)開發(fā)有限責(zé)任公司、醴陵土地儲(chǔ)備中心、醴陵市規(guī)費(fèi)局。但政府融資平臺(tái)主要是國投公司、城投公司、農(nóng)發(fā)公司,這三家總資產(chǎn)10.77億元,負(fù)債5.98億元,資本金4.79億元。5.98億元負(fù)債全部來自銀行貸款,其中5.29億元貸款通過土地抵押實(shí)現(xiàn)的,其償還本息來源完全是以財(cái)政預(yù)算資金作保障的。三家投融資公司資本金中有3.79億元來自財(cái)政資金。其他融資平臺(tái)承擔(dān)了部分政府項(xiàng)目融資任務(wù)。為規(guī)范醴陵市各政府融資平臺(tái)的經(jīng)營,醴陵政府專門出臺(tái)了《醴陵市政府融資債務(wù)管理辦法》,從制度上規(guī)范融資行為,保障債務(wù)按期償還。

(二)努力發(fā)揮平臺(tái)作用多方籌措建設(shè)資金。金融危機(jī)爆發(fā)后,國家迅速采取積極的財(cái)政政策和適度寬松的貨幣政策,為政府融資提供了強(qiáng)大的政策支持和金融信貸支持,在這種情況下,各地爭先恐后的啟動(dòng)了政府投資項(xiàng)目,充分發(fā)揮政府投融資平臺(tái)作用,推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)實(shí)施建設(shè)。醴陵市也積極作為,順應(yīng)形勢變化,分得了不菲的“蛋糕”:國投公司為醴陵陽三石道路改造成功向工商銀行融資1.5億,為淥江大道改造向信用聯(lián)社融資1980萬元;醴陵市高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展有限責(zé)任公司為醴陵鳳凰大道建設(shè)向工商銀行融資1.5億元;農(nóng)發(fā)公司為省道改造、防洪工程、農(nóng)村飲水工程分別向農(nóng)發(fā)行、信用聯(lián)社融資1.95億元,1000萬元;醴陵市土地規(guī)費(fèi)局成功向建行融資1億元;城投公司等向國家開發(fā)銀行共融資3.28億元。

(三)政府融資平臺(tái)促進(jìn)了醴陵經(jīng)濟(jì)金融的發(fā)展。政府投融資平臺(tái)的建設(shè),有效推動(dòng)了全市基礎(chǔ)實(shí)施建設(shè)和公共實(shí)施建設(shè)的投入,帶動(dòng)了地方財(cái)政收入和金融信貸的快速增長。截止2009年7月底,政府性項(xiàng)目向當(dāng)?shù)馗魃虡I(yè)銀行貸款7.83億元,向國家開發(fā)銀行貸款3.28億元。各類融資平臺(tái)籌措的建設(shè)資金不僅完成了一系列重要的公共設(shè)施項(xiàng)目建設(shè),而且促使信貸余額由25億元增加到40億元,較2006年末增長了60%;財(cái)政收入也由10億元增長到近14億元,增長40%,全社會(huì)固定資產(chǎn)投資連續(xù)兩年保持在50億元以上。

二、從醴陵實(shí)踐看縣域政府項(xiàng)目融資面臨的形勢

(一)信貸政策適時(shí)轉(zhuǎn)向。2009年初,醴陵市委、政府確定了項(xiàng)目融資目標(biāo)近10億元的融資計(jì)劃,但至8月底,實(shí)際完成只有40%,中行、農(nóng)行、建行的融資計(jì)劃都沒有實(shí)現(xiàn)。探究原因,各家商業(yè)銀行對(duì)政府融資政策趨緊是重要因素。由于2009年上半年信貸資金基本上進(jìn)入了各級(jí)政府項(xiàng)目中,而且,增勢迅猛,至9月末,新增貸款8.6萬億元。信貸資金大量進(jìn)入政府項(xiàng)目已引起監(jiān)局部門的高度重視,多次對(duì)商業(yè)銀行進(jìn)行窗口提示,使得銀行對(duì)新的縣域政府項(xiàng)目信貸十分審慎。下半年,盡管適度寬松貨幣政策不變,但信貸政策主要轉(zhuǎn)向?qū)嶓w經(jīng)濟(jì),鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)積極向中小企業(yè)發(fā)放貸款,限制持續(xù)向政府融資項(xiàng)目大規(guī)模增加投入,導(dǎo)致縣域政府性項(xiàng)目融資的大環(huán)境、大氣候發(fā)生了大的轉(zhuǎn)變。

(二)縣域信貸門檻顯著提高。目前各國有商業(yè)銀行總行核批地方政府項(xiàng)目融資時(shí),規(guī)定了一個(gè)基本的指標(biāo),即地方財(cái)政收入必須達(dá)到20億元或30億元以上。如果達(dá)不到指標(biāo)要求,一律不上分行信貸會(huì)討論,更不要說總行批準(zhǔn)。還有些銀行因?yàn)椴涣假J款率高,經(jīng)營業(yè)績不佳而導(dǎo)致級(jí)別低,得不到信貸授權(quán),如湖南省農(nóng)行在全國農(nóng)行系統(tǒng)屬于三類行,因而不能從事土地儲(chǔ)備類貸款。2009年醴陵市農(nóng)行、中行、建行申請(qǐng)的信貸項(xiàng)目沒有獲得批準(zhǔn),主要原因就是這些指標(biāo)缺陷。工行由于項(xiàng)目申請(qǐng)較早,搶在其新的信貸政策之前簽署合同,才及時(shí)實(shí)現(xiàn)了預(yù)期的信貸目標(biāo)。而農(nóng)村信用社對(duì)地方項(xiàng)目融資單項(xiàng)額度不得超過3000萬元的規(guī)定限制其作用的發(fā)揮。

(三)縣域信貸項(xiàng)目缺競爭優(yōu)勢。各商業(yè)銀行為節(jié)約成本,提高效益,更加注重項(xiàng)目的規(guī)模,縣(市)級(jí)項(xiàng)目融資規(guī)模一般不大,幾個(gè)億左右,地方財(cái)力保障又相對(duì)薄弱,而目前很多在地區(qū)市政府項(xiàng)目融資達(dá)10幾億甚至幾十個(gè)億,這些項(xiàng)目更能引起商業(yè)銀行總、分行的興趣,在宏觀信貸政策趨緊的情況下,這些項(xiàng)目的競爭劣勢更加凸現(xiàn)。從株洲市幾個(gè)縣域政府融資項(xiàng)目看,還只有醴陵市融資情況相對(duì)較好,前8個(gè)月醴陵市融資總量是其他4個(gè)縣的總和還要多。

(四)縣級(jí)政府融資平臺(tái)欠完善。近兩年政府項(xiàng)目融了很多資,是與市各融資平臺(tái)發(fā)揮了積極作用分不開的。但我們也看到,目前五個(gè)政府性融資平臺(tái)作用力是不平衡的,各融資平臺(tái)的管理體制與機(jī)制問題沒有理清,這種情況一方面導(dǎo)致融資平臺(tái)的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性沒有充分發(fā)揮,另一方面導(dǎo)致銀行對(duì)政府融資使用的效率及本息償付保障產(chǎn)生隱憂,對(duì)政府融資項(xiàng)目患得患失。譬如,醴陵市幾個(gè)行的融資項(xiàng)目由于效率方面的原因,申報(bào)上會(huì)都比較晚,沒有趕在信貸政策調(diào)整前及時(shí)申請(qǐng)到位。同時(shí),政府融資實(shí)行多個(gè)口子進(jìn),一個(gè)口子出的財(cái)政統(tǒng)籌管理方法與現(xiàn)行的政府投資公司普遍實(shí)行市場化獨(dú)立經(jīng)營相矛盾。

(五)縣域金融生態(tài)環(huán)境欠優(yōu)良。近年來醴陵市雖然大力開展金融生態(tài)環(huán)境建設(shè),并取得明顯成效,但相對(duì)金融業(yè)的要求來講仍有差距。一是全市不良貸款率仍然較高。到8月末,全市國有商業(yè)銀行的不良貸款率高于沿海地區(qū)普遍5%以下的狀況;農(nóng)村信用社不良率更高,尤其是農(nóng)村信用社尚有部分政府借款性質(zhì)的貸款沒有償還,這些都是各上級(jí)行衡量一個(gè)地區(qū)金融生態(tài)的重要指標(biāo),這些指標(biāo)直接影響各總、分行、社對(duì)貸款審批的決心和速度。二是金融生態(tài)綜合評(píng)估值不高。醴陵市尚未取得省、市級(jí)金融安全區(qū)稱號(hào)。

三、加強(qiáng)縣域政府項(xiàng)目融資的建議

(一)借鑒先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)、完善融資平臺(tái)。政府投融資平臺(tái)是完成政府投資任務(wù)與融資目標(biāo)的實(shí)際執(zhí)行者,其管理體制與經(jīng)營機(jī)制是否科學(xué),是否充滿活力,決定了其作用力的發(fā)揮。在建設(shè)政府融資平臺(tái)的工作中,完全可以學(xué)習(xí)借鑒重慶的經(jīng)驗(yàn):一是合理規(guī)劃、確定政府投融資平臺(tái)的數(shù)量、職能以及業(yè)務(wù)規(guī)模;二是將國有資本、土地儲(chǔ)備出讓金部分收入、稅收返還部分、國債建設(shè)資金等注入各融資平臺(tái),增大資本金,為各融資平臺(tái)創(chuàng)造條件;三是完善融資平臺(tái)的體制與機(jī)制。實(shí)行國有控股的、市場化運(yùn)作的管理模式。在運(yùn)作過程中,堅(jiān)持做到“三不、三平衡”即:財(cái)政不擔(dān)保、各投融資公司不互保、?？畈唤徊婊煊?資產(chǎn)負(fù)債率平衡、現(xiàn)金流平衡、資金來源與資金償付平衡。這樣不僅能增強(qiáng)各投融資平臺(tái)的獨(dú)立性和市場化,而且能長遠(yuǎn)地有效防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和金融風(fēng)險(xiǎn),增強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)信貸的信心。

(二)把握宏觀形勢、創(chuàng)新融資方式。基礎(chǔ)設(shè)施和公共實(shí)施建設(shè)是項(xiàng)長期而艱巨的任務(wù),政府融資也是一個(gè)長期的過程,在不同的時(shí)期,政府融資目標(biāo)和任務(wù)也應(yīng)該有所不同,在寬松的政策環(huán)境下,政府融資目標(biāo)和任務(wù)可以定得高點(diǎn),在從緊的政策環(huán)境下也應(yīng)及時(shí)調(diào)整?？梢哉f,在金融危機(jī)爆發(fā)至今年上半年,是政府融資的黃金時(shí)期,把握了這個(gè)時(shí)期,就把握了機(jī)會(huì)。但隨著國家4萬億元投資任務(wù)的逐一落實(shí),除非國家確立新的經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃,否則,再期望更大幅度、更快進(jìn)度的政府融資目標(biāo)將變得十分困難,強(qiáng)行推進(jìn),有可能事倍功半。各支行即使再多努力,再多壓力,也難以突破政策限制。因此,對(duì)明年及后階段的政府融資目標(biāo)要合理規(guī)劃,投資項(xiàng)目要更具影響力和科學(xué)性才有可能得到各銀行的認(rèn)同。面對(duì)當(dāng)前信貸門檻的挑戰(zhàn),可以積極探索多種途徑予以突破。

(三)加強(qiáng)項(xiàng)目管理、增強(qiáng)競爭優(yōu)勢。前期政府融資項(xiàng)目建設(shè)的效率與管理情況,直接影響銀行對(duì)后續(xù)項(xiàng)目信貸跟進(jìn)的信心和態(tài)度,因此加強(qiáng)項(xiàng)目管理十分重要。在項(xiàng)目實(shí)施階段,一定要作到項(xiàng)目資金?？顚Ｓ?項(xiàng)目資本金、財(cái)政配套地方建設(shè)資金要及時(shí)到位。同時(shí),項(xiàng)目工期不宜久拖不下,要上一個(gè)見一個(gè)的成效。對(duì)融資平臺(tái)的投資項(xiàng)目,要謹(jǐn)慎立項(xiàng),量力而行,形成良性循環(huán)。一是立項(xiàng)階段要加強(qiáng)統(tǒng)籌管理。項(xiàng)目不在多,而在精。政府融資債務(wù)由市政府統(tǒng)一決策、確定實(shí)施?？尚行哉撟C一定要做足功夫。要合理確定債務(wù)種類、債務(wù)規(guī)模和債務(wù)期限,優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu),最大限度的規(guī)避相對(duì)集中的償債高峰。項(xiàng)目資金要確保銀行貸得出來、收得回來,形成一種良性循環(huán)機(jī)制。二是政府出面加強(qiáng)與上級(jí)行的溝通協(xié)調(diào)。在項(xiàng)目報(bào)批階段,不但要走出去,還要請(qǐng)進(jìn)來。在省一級(jí)層面多進(jìn)行項(xiàng)目推介、環(huán)境推介、產(chǎn)業(yè)推介。

(四)改善生態(tài)環(huán)境,力創(chuàng)金融生態(tài)示范區(qū)。一是要想法設(shè)法幫助金融機(jī)構(gòu)把不良貸款率降下來。二是要加強(qiáng)農(nóng)村信用鄉(xiāng)鎮(zhèn)村和農(nóng)戶信用評(píng)級(jí)工作,加強(qiáng)社會(huì)信用體系建設(shè),深入開展金融安全區(qū)創(chuàng)建工作,確保用三年的時(shí)間達(dá)到市、省兩級(jí)金融安全區(qū)稱號(hào)。三是協(xié)調(diào)三次產(chǎn)業(yè)發(fā)展。在大力加強(qiáng)城市建設(shè)和公共建設(shè)的同時(shí),不能忽視工業(yè)的支撐作用。要確保財(cái)政收入的穩(wěn)定持續(xù)增長,在醴陵關(guān)鍵還是要依靠工業(yè)的貢獻(xiàn)。要制定政策,發(fā)揮政府的引導(dǎo)作用,促使行業(yè)整合,促使工業(yè)企業(yè)做大做強(qiáng),使經(jīng)濟(jì)實(shí)體成為公共實(shí)施和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要參與者和資金支持者。

(作者單位:中國人民銀行株洲市中心支行 中國人民銀行醴陵市支行)