試述東莞市截污主干管網(wǎng)工程變更產(chǎn)生的原因、存在的問題及對策

夏治會(huì)

摘要:東莞市截污主干管網(wǎng)工程按照鎮(zhèn)街劃分共35個(gè)項(xiàng)目一次建設(shè),總投資74.39億元。由于前期規(guī)劃、地質(zhì)條件復(fù)雜、拆遷困難等原因,導(dǎo)致工程在施工過程中發(fā)生許多重大變更。為更好的控制工程投資,節(jié)省造價(jià),現(xiàn)對變更產(chǎn)生的原因、存在的問題及對策進(jìn)行一一分析,為以后的工作積累經(jīng)驗(yàn),總結(jié)教訓(xùn),為后續(xù)的次支管網(wǎng)建設(shè)起到一定的指導(dǎo)作用。

關(guān)鍵詞:截污主干管;工程變更;原因;問題;對策

東莞市截污主干管網(wǎng)工程共有35項(xiàng),按照遠(yuǎn)期規(guī)模一次性建設(shè),總里程887.77公里,日收集總規(guī)模約578.5萬噸,分三批進(jìn)行建設(shè),服務(wù)范圍覆蓋全市32個(gè)鎮(zhèn)街、松山湖產(chǎn)業(yè)園區(qū)以及東莞生態(tài)園。主要采用玻璃鋼夾砂管、HDPE管、U-PVC雙壁波紋管、鋼筋混凝土襯膠管等管材;根據(jù)本市水文、地質(zhì)和地形地貌實(shí)際情況,設(shè)計(jì)上主要采取大開挖、支護(hù)(普通鋼板樁支護(hù)和拉森鋼板樁支護(hù))開挖和頂管施工方案,少量采用牽引管;配套污水中途提升泵站共37座,設(shè)計(jì)總功率約為5200kw。

截污主干管網(wǎng)布局從城市總體規(guī)劃、遠(yuǎn)期發(fā)展規(guī)劃,以及建設(shè)條件、建設(shè)投資、地理和氣候條件、社會(huì)影響、生態(tài)影響等各方面因素綜合考慮。根據(jù)排污口情況,截污主干管沿我市主要河涌和主干道路敷設(shè),要求達(dá)到“近期全市污水處理率達(dá)到78%,其中市區(qū)達(dá)70%,寒溪河流域達(dá)75%,石馬河流域達(dá)80%,南畬朗排渠達(dá)85%,掛影洲中心涌達(dá)75%”的目標(biāo)。

一、產(chǎn)生變更的原因

由于截污主干管網(wǎng)全部敷設(shè)在地下,屬隱蔽性工程,施工范圍廣,工程量大,不可預(yù)見因素眾多。因此,工程在施工過程中產(chǎn)生的變更也非常多且費(fèi)用巨大。根據(jù)已審核的變更資料分析發(fā)生大量變更的主要原因是前期工作論證不夠,具體如下:

(一)地質(zhì)勘察單位提供的地質(zhì)勘察報(bào)告不夠準(zhǔn)確,部分地質(zhì)勘察報(bào)告反映的情況與施工現(xiàn)場不相符。我市的地質(zhì)條件非常復(fù)雜,特別是水鄉(xiāng)片為沖積平原,基本上是淤泥和流砂地質(zhì),施工難度非常大,在一定程度上影響了工程進(jìn)展。地質(zhì)勘查報(bào)告并沒有完全真實(shí)反映實(shí)際的地質(zhì)情況,如厚街西環(huán)路等路段的地質(zhì)勘查報(bào)告顯示的地質(zhì)條件為砂礫巖,但經(jīng)揭露的實(shí)際地質(zhì)為中風(fēng)化花崗巖,且當(dāng)時(shí)的地勘鉆孔深度才9米,而管道埋深在11米左右,導(dǎo)致原設(shè)計(jì)的泥水平衡頂管施工方法不能正常進(jìn)行,必須變更。施工單位提出變更方案,要么改線要么爆破。為此,建設(shè)單位多次組織設(shè)計(jì)單位、監(jiān)理單位、施工單位以及專家對爆破成孔方案進(jìn)行論證,最終一致認(rèn)為必須進(jìn)行爆破成孔后再頂管,這樣既減少對周邊居民生活的不利影響,也縮短了施工周期,并最大程度上節(jié)省造價(jià)。但該變更增加的費(fèi)用超過了3千萬元,占原合同金額的15%左右。

(二)設(shè)計(jì)單位設(shè)計(jì)的施工圖紙不夠完善,導(dǎo)致施工過程中原設(shè)計(jì)的方案不可行,需要不斷變更,甚至出現(xiàn)變更中的變更。由于設(shè)計(jì)前期時(shí)間緊迫,設(shè)計(jì)單位未進(jìn)行詳細(xì)全面的實(shí)地考察,很多方面考慮不夠周詳,部分項(xiàng)目出現(xiàn)設(shè)計(jì)缺陷。如石碣鎮(zhèn)崇煥路段的管網(wǎng),原設(shè)計(jì)為大開挖施工,但該路段是石碣鎮(zhèn)的交通樞紐,過往車輛及行人非常多,不具備放坡開挖施工的條件,因此,必須變更。但在后來的頂管施工過程中又發(fā)現(xiàn),該路段的地下管線、光纜、箱涵等縱橫交錯(cuò),且埋深深度與截污主干管網(wǎng)差不多,頂管施工方案被迫放棄。如此反復(fù)的變更,造成大量的人力、物力、財(cái)力的浪費(fèi),且導(dǎo)致施工工期一再拖延。有些項(xiàng)目將管徑在800以下的管道設(shè)計(jì)為泥水平衡法頂管施工,但在實(shí)際施工中,現(xiàn)有的頂管機(jī)械和施工條件只能頂進(jìn)管徑在800以上的管道,導(dǎo)致產(chǎn)生大量的管徑需增大的變更,使下游的管道也不得不隨之增大。

(三)部分管網(wǎng)建設(shè)需要征地拆遷,影響周邊居民生活,鎮(zhèn)街環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組只能改變管道的走向或施工方法,避免產(chǎn)生社會(huì)矛盾。目前,共有11個(gè)項(xiàng)目因拆遷補(bǔ)償、用地性質(zhì)變更限制、群眾的認(rèn)識(shí)偏差、受規(guī)劃調(diào)整未定而無法開展征地拆遷等原因影響,很多項(xiàng)目只能對管道進(jìn)行改線變更,由此增加了管道長度,加大了管道直徑和管道埋深,從而增加了投資。

(四)部分區(qū)域的規(guī)劃調(diào)整導(dǎo)致截污主干管網(wǎng)工程需要重新設(shè)計(jì)。規(guī)劃調(diào)整影響大,涉及費(fèi)用多。管網(wǎng)設(shè)計(jì)完于較早時(shí)期,隨著各鎮(zhèn)街的快速發(fā)展,現(xiàn)實(shí)環(huán)境發(fā)生重大變化,按原設(shè)計(jì)圖紙施工遇到重重困難,如首批工程大嶺山項(xiàng)目的變更量占工程總量的80%,工程建設(shè)進(jìn)入高峰期,問題尤顯突出;此外,市政規(guī)劃的調(diào)整,導(dǎo)致部分項(xiàng)目延誤甚至重新設(shè)計(jì)。如東部統(tǒng)籌的規(guī)劃調(diào)整,生態(tài)園的規(guī)劃建設(shè),導(dǎo)致企石、南畬朗項(xiàng)目管網(wǎng)需重新設(shè)計(jì);從莞高速路的規(guī)劃影響了常平東污水處理廠用地,導(dǎo)致該項(xiàng)目無法動(dòng)工。大量的管網(wǎng)設(shè)計(jì)變更,不但導(dǎo)致施工工藝的改變,施工工期的拖延,還會(huì)引發(fā)新的勘探、征地拆遷等工作,導(dǎo)致工程費(fèi)用大量增加;

(五)由于城市發(fā)展快,原設(shè)計(jì)時(shí)的地形地貌發(fā)生重大改變而引起施工方案的調(diào)整。我市的城市建設(shè)日新月異,許多原先設(shè)計(jì)時(shí)是空地,如今已是高樓大廈或道路,使有的項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)一改再改。如道滘項(xiàng)目設(shè)計(jì)時(shí)西部干道仍在規(guī)劃中,如今西部干道的道滘段已完工,使得該段約5公里管道無法施工。大嶺山項(xiàng)目設(shè)計(jì)時(shí),還沒有常虎高速,現(xiàn)在?；⒏咚僭缫呀ǔ?管道過?；⒏咚俅髱X山入口的匝道處無法施工。東城牛山原管線路過的空地,如今是一座學(xué)校,管線需要移位。橋頭鎮(zhèn)凱達(dá)華庭小區(qū)是后規(guī)劃項(xiàng)目,現(xiàn)已建成,導(dǎo)致管道穿越小區(qū)受到阻攔而無法施工。可以說,由于城市建設(shè)導(dǎo)致變更管網(wǎng)設(shè)計(jì)或無法施工現(xiàn)象普遍存在,不得不改變管線走線。

(六)施工單位投入不足,人員、機(jī)械不能滿足施工需要。東莞市截污主干管網(wǎng)工程屬于市重點(diǎn)工程,按照建設(shè)規(guī)模劃分,應(yīng)歸屬于一級市政工程,在招投標(biāo)時(shí)明確規(guī)定,施工單位應(yīng)具備一級市政工程承包資質(zhì),但施工單位在中標(biāo)后,沒有按照相應(yīng)的資質(zhì)條件配備相應(yīng)的人員和設(shè)備,導(dǎo)致在施工過程中,很多施工方案不能按照設(shè)計(jì)要求進(jìn)行施工,如黃江項(xiàng)目,設(shè)計(jì)為機(jī)械頂管,但施工單位強(qiáng)行采用人工頂管,主要目的就是想節(jié)省造價(jià),但卻造成路面大量塌陷,既影響了周邊建筑物、構(gòu)筑物以及居民的安全,也造成了不良的社會(huì)影響,甚至釀成了嚴(yán)重安全事故的惡果。

(七)清單漏項(xiàng)多。招標(biāo)時(shí)提供的工程量清單是由造價(jià)咨詢單位編制,再經(jīng)市財(cái)政投資審核中心審定的,按道理不應(yīng)存在較大偏差。但由于當(dāng)時(shí)項(xiàng)目多,工程量大,任務(wù)緊,預(yù)算人員本身的業(yè)務(wù)能力等原因,招標(biāo)工程量清單出現(xiàn)了許多重大漏項(xiàng)錯(cuò)項(xiàng),如大嶺山項(xiàng)目漏算了約3公里管道的造價(jià),長安新民項(xiàng)目的深層攪拌樁,工程量只有一米。另外,由于招標(biāo)時(shí)很多未確定因素,部分本應(yīng)包含在清單內(nèi)的項(xiàng)目被劃出了招標(biāo)范圍,如泵站內(nèi)的道路、圍墻、大門、園林綠化等均未包括在招標(biāo)范圍內(nèi),如今為了確保泵站的正常運(yùn)營和安全,不得不重新調(diào)整設(shè)計(jì)和補(bǔ)充招標(biāo),全市35個(gè)項(xiàng)目的增加費(fèi)用僅此一項(xiàng)就超過了1億元;同時(shí)還有污水處理廠的尾水排放管道、超越管、雨水管等漏項(xiàng),增加的費(fèi)用也高達(dá)1.6億元。

二、變更工程目前存在的問題

(一)個(gè)別工程變更存在現(xiàn)場簽證與現(xiàn)實(shí)不符情況。工程變更的現(xiàn)場簽證主要由鎮(zhèn)環(huán)基辦和監(jiān)理單位負(fù)責(zé),存在著現(xiàn)場簽證與現(xiàn)實(shí)不符的情況,具體包括以下類型:

1.個(gè)別工程變更簽證的工程量與現(xiàn)場不符,如鳳崗竹塘污水處理廠配套截污干管043號變更,鳳崗鎮(zhèn)環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室和監(jiān)理公司根據(jù)現(xiàn)場完成情況辦理了施工現(xiàn)場簽證單,施工現(xiàn)場簽證單簽證的F箱涵和G箱涵的長度分別為33米和14米,市環(huán)基辦與市財(cái)政局有關(guān)人員到施工現(xiàn)場對F箱涵和G箱涵的長度進(jìn)行了核實(shí),核實(shí)的結(jié)果分別為24米和10米,比簽證量減少約30%。經(jīng)市環(huán)基辦現(xiàn)場調(diào)查核實(shí),監(jiān)理單位不負(fù)責(zé)任,存在未做完先報(bào)的情況。

2.部分變更項(xiàng)目費(fèi)用審核數(shù)額差異大,個(gè)別鎮(zhèn)環(huán)基辦對上報(bào)的變更工程費(fèi)用沒有認(rèn)真審核后就上報(bào)市環(huán)基辦,市環(huán)基辦和市財(cái)政局審核后發(fā)現(xiàn)數(shù)額差異較大。如東城牛山013號變更,市環(huán)基辦和市財(cái)政局核減率均在90%以上。目前全市50萬元以上的變更項(xiàng)目經(jīng)市環(huán)基辦審核的平均核減率為43.25%,市財(cái)政局審核的平均核減率為46.08%。

(二)有些工程存在先施工后補(bǔ)辦變更手續(xù)的現(xiàn)象。根據(jù)市環(huán)基辦《關(guān)于污水處理工程變更管理的通知》(東環(huán)基建辦〔2008〕15號)的規(guī)定,“對于變更項(xiàng)目預(yù)算超過50萬元(含50萬元)以上的,報(bào)市環(huán)?；ㄞk審核后,報(bào)市主管領(lǐng)導(dǎo)審批;50萬元以內(nèi)的(以鎮(zhèn)街財(cái)政分局審核數(shù)據(jù)為依據(jù)),由鎮(zhèn)街領(lǐng)導(dǎo)小組審定,經(jīng)鎮(zhèn)街財(cái)政分局審核后,即可實(shí)施”。但在執(zhí)行上不夠嚴(yán)格,存在先斬后奏現(xiàn)象,有些變更超過50萬元的工程施工完畢后才上報(bào)市環(huán)基辦。如虎門寧洲截污主干管網(wǎng)工程的第027號、037號及044號變更,均是已完工后再報(bào)市環(huán)基辦審核。

(三)市鎮(zhèn)兩級對工程變更持有不同意見,不但嚴(yán)重影響工程結(jié)算效率,甚至可能為工程結(jié)算時(shí)埋下法律訴訟的風(fēng)險(xiǎn)。由于市鎮(zhèn)均是建設(shè)單位,出具的意見不統(tǒng)一將嚴(yán)重影響工程施工進(jìn)度。如樟木頭項(xiàng)目第010號工程變更,經(jīng)鎮(zhèn)街審核同意將過河段由圍堰施工更改為頂管施工后即開始施工,后報(bào)市環(huán)基辦審核不同意變更,維持原設(shè)計(jì)方案施工,但河兩邊的工作井已施工完成。

(四)個(gè)別項(xiàng)目沒有及時(shí)報(bào)送變更資料,滯延了審核時(shí)效。如2008年市府辦轉(zhuǎn)給市財(cái)政局要求審核的全市截污管網(wǎng)工程變更,目前仍有3項(xiàng)資料沒有送審,使審核工作無法開展。主要原因是施工單位沒有及時(shí)將需要報(bào)送的審核資料(如原施工圖紙、招投標(biāo)文件等)送市環(huán)保產(chǎn)業(yè)促進(jìn)中心,導(dǎo)致市環(huán)保產(chǎn)業(yè)促進(jìn)中心無法按時(shí)提交變更資料送市財(cái)政局審核。如沙田003號變更、虎門寧洲019號變更、清溪長山頭008號變更。

三、對策

上述問題是通過召開工程變更審核會(huì)以及審核全市截污主干管網(wǎng)工程部分變更時(shí)發(fā)現(xiàn)的,至于其他鎮(zhèn)區(qū)截污管網(wǎng)工程是否存在類似問題、是否存在其他問題以及存在問題的比例等暫時(shí)無法核實(shí)。全市截污主干管網(wǎng)工程的變更較多,市級部門無法對每一個(gè)變更簽證內(nèi)容逐一進(jìn)行現(xiàn)場核實(shí),而且該工程基本上是隱蔽工程,事后也難以核實(shí)。因此,鎮(zhèn)環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室的現(xiàn)場管理人員以及監(jiān)理公司對工程變更進(jìn)行嚴(yán)格審核把關(guān)顯得尤為重要。如果他們沒有認(rèn)真履行職責(zé),對財(cái)政投資造成較大的損失,將會(huì)加大工程超概算的風(fēng)險(xiǎn)。為解決存在問題,避免產(chǎn)生結(jié)算風(fēng)險(xiǎn),我們建議進(jìn)一步加強(qiáng)對全市截污主干管網(wǎng)工程變更的管理:

(一)從變更審核程序上進(jìn)行規(guī)范,嚴(yán)格按照下列流程圖進(jìn)行變更申報(bào)審核。

(二)進(jìn)一步落實(shí)屬地管理責(zé)任。根據(jù)市政府《關(guān)于印發(fā)東莞市污水處理工程建設(shè)實(shí)施意見的通知》(東府[2006]126號),鎮(zhèn)街環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室代表當(dāng)?shù)卣男袠I(yè)主管理職責(zé),負(fù)責(zé)污水處理工程的建設(shè)質(zhì)量、進(jìn)度、安全和文明施工。鑒于截污管網(wǎng)工程多數(shù)是隱蔽工程,工程完工后很難對施工現(xiàn)場進(jìn)行核實(shí),各鎮(zhèn)街要嚴(yán)加督促現(xiàn)場管理人員和監(jiān)理單位對工程變更進(jìn)行嚴(yán)格審核把關(guān),嚴(yán)格審核變更發(fā)生的工程量,以防施工單位弄虛作假。

東莞市截污主干管網(wǎng)工程變更審批流程圖

(三)進(jìn)一步加強(qiáng)現(xiàn)場簽證監(jiān)管。現(xiàn)場簽證的責(zé)任主體主要是鎮(zhèn)環(huán)基辦和監(jiān)理單位,應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)其各自的責(zé)任。市環(huán)基辦應(yīng)會(huì)同其他成員單位不定期地對工程變更的現(xiàn)場簽證與現(xiàn)場實(shí)際情況進(jìn)行核查,對存在問題的單位及個(gè)人進(jìn)行嚴(yán)肅處理,并將情況通報(bào)相關(guān)管理部門追究經(jīng)濟(jì)、法律責(zé)任。

(四)嚴(yán)格工程變更審核程序。各鎮(zhèn)街環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)工程管理,盡量減少工程變更的發(fā)生。如確需發(fā)生變更必須嚴(yán)格按程序?qū)徟?。市環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室應(yīng)加大對工程變更的檢查力度,如發(fā)現(xiàn)工程變更違反招投標(biāo)文件、合同文件或技術(shù)不合理、經(jīng)濟(jì)不合理等情況,應(yīng)追究相關(guān)人員的責(zé)任。根據(jù)市環(huán)保基建辦《關(guān)于污水處理工程變更管理的通知》(東環(huán)基建辦〔2008〕15號):對于變更項(xiàng)目預(yù)算超過50萬元(含50萬元)以上的,報(bào)市環(huán)?；ㄞk審核后,報(bào)市主管領(lǐng)導(dǎo)審批;50萬元以內(nèi)的(以鎮(zhèn)街財(cái)政分局審核數(shù)據(jù)為依據(jù)),由鎮(zhèn)街領(lǐng)導(dǎo)小組審定,經(jīng)鎮(zhèn)街財(cái)政分局審核后,即可實(shí)施。因此,對于50萬元以內(nèi)的工程變更,由鎮(zhèn)街審定并報(bào)市環(huán)?；ㄞk備案;對于50萬元以上的工程變更,必須按程序報(bào)批。凡50萬元以上的工程變更,經(jīng)市環(huán)?；ㄞk和專家組現(xiàn)場辦公同意的,允許先施工后報(bào)變更手續(xù);未經(jīng)市環(huán)保基建辦和專家組現(xiàn)場辦公決定同意,先施工后報(bào)手續(xù)的,或市環(huán)?；ㄞk不同意變更,形成事實(shí)變更的,則工程變更增加費(fèi)用由提出變更單位自行支付,減少工程費(fèi)用的則如實(shí)核減。

(五)對于市鎮(zhèn)兩級環(huán)基辦持有不同意見或金額較大的工程變更應(yīng)聘請專家進(jìn)行充分論證,經(jīng)論證不需發(fā)生的工程變更由鎮(zhèn)街環(huán)基辦應(yīng)責(zé)令施工單位盡快按招標(biāo)施工圖紙施工。

(六)充分發(fā)揮鎮(zhèn)街財(cái)政投資評審機(jī)構(gòu)的力量,根據(jù)《關(guān)于進(jìn)一步加快推進(jìn)市財(cái)政投資建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)施意見》(東府〔2008〕148號)精神,將全市截污主干管網(wǎng)工程預(yù)算、結(jié)算、招標(biāo)最高報(bào)價(jià)值、進(jìn)度款及竣工財(cái)務(wù)決算的評審業(yè)務(wù)下放到鎮(zhèn)街,由各鎮(zhèn)街財(cái)政分局參與全市截污管網(wǎng)工程的管理,加強(qiáng)對工程變更簽證的監(jiān)督,市財(cái)政局按鎮(zhèn)街財(cái)政分局審核的結(jié)果支付工程款。

截污主干管網(wǎng)工程建設(shè)是一個(gè)工藝復(fù)雜、耗資巨大、工期漫長的民生工程,需要在建設(shè)過程中不斷的總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),為以后的截污次支管網(wǎng)的建設(shè)積累經(jīng)驗(yàn),打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

(作者單位:東莞市環(huán)保產(chǎn)業(yè)促進(jìn)中心)