對做好大扶貧格局下的專項(xiàng)扶貧工作之思考

一、大扶貧與專項(xiàng)扶貧的內(nèi)涵及關(guān)系

大扶貧是一個近兩年才出現(xiàn)的較新的提法。大扶貧主要是專項(xiàng)計劃扶貧、惠農(nóng)政策扶貧和社會各界扶貧等的統(tǒng)稱。大扶貧概念的提出,大扶貧格局的形成,主要的是加入了惠農(nóng)政策扶貧這一項(xiàng)全新的內(nèi)容,特別是國家在農(nóng)村建立了最低生活保障制度,對絕對貧困人口的生存溫飽問題作了“兜底性”安排以后,才進(jìn)一步明確了專項(xiàng)計劃扶貧與惠農(nóng)政策扶貧及大扶貧的區(qū)別。

專項(xiàng)扶貧就其實(shí)質(zhì)來說,也是政策扶貧,即國家實(shí)行專項(xiàng)的扶貧政策所開展的扶貧工作。國家的政策扶貧和扶貧政策在詞義上一般是相聯(lián)系的,也有一定區(qū)別。國家的政策扶貧主要是指國家制定和實(shí)行各種宏觀政策來開展各項(xiàng)扶貧工作,有不同的層次和更廣的范圍,比如國家對非專業(yè)扶貧的部門、非涉農(nóng)部門等同樣提出了一些政策上的扶貧要求?；蒉r(nóng)政策扶貧也僅僅是國家宏觀扶貧政策的組成部分,如對城鎮(zhèn)的貧困人口也有扶持的政策,而相對于專項(xiàng)政策扶貧來說,惠農(nóng)政策扶貧又是國家實(shí)行的一項(xiàng)較大的政策扶貧,它面向的是整個農(nóng)村人口,而不只是農(nóng)村的貧困人口。專項(xiàng)政策扶貧同樣是政策上的惠農(nóng),也包含在惠農(nóng)政策扶貧之中,是國家大扶貧政策中的子政策。國家的扶貧政策,主要是指在開展扶貧工作中所制定和實(shí)行的各項(xiàng)具體政策,比如國家對扶貧貸款執(zhí)行統(tǒng)一優(yōu)惠利率政策等,層次較單純,范圍更集中。

我們通常所說的扶貧,是指對農(nóng)村貧困地區(qū)、貧困人口的扶持,所以我們所說的專項(xiàng)扶貧一般也是指對農(nóng)村貧困地區(qū)、貧困人口的專項(xiàng)扶貧。過去主要是對農(nóng)村絕對貧困人口的扶持,即扶持的重點(diǎn)是要解決農(nóng)村絕對貧困人口的溫飽問題、生存問題,現(xiàn)在則是要把重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到對農(nóng)村相對貧困人口的扶持,要解決農(nóng)村相對貧困人口的收入差距問題,即發(fā)展的不平衡問題。如果說惠農(nóng)政策扶貧帶有“普惠性”,即普惠于農(nóng)村的全體人口,包括農(nóng)村的低收入人口、絕對貧困人口在內(nèi),那么專項(xiàng)扶貧的政策更帶有“特惠性”,即只特惠于或主要惠及農(nóng)村的低收入人口。

從我們近期所調(diào)查的3個重點(diǎn)貧困村的情況來看,2007年以來,都普遍建立了農(nóng)村低保制度,約占村里人數(shù)的5%左右,今年7月開始,農(nóng)村低保常保對象最高補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)由90元提高到120元,非常保對象保障線從70元提高到100元。村里還享受了中央以“四減免、四補(bǔ)貼”為主要內(nèi)容的強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策,戶均受益最高的有300元左右,但也不能忽視一些農(nóng)資部門隨意的漲價所造成的負(fù)面影響。而國家的專項(xiàng)財政扶貧資金,3個村去年都在10萬元上下。國家的惠農(nóng)政策扶貧、專項(xiàng)計劃扶貧在這3個村的扶持力度和實(shí)施情況基本是相同的,而實(shí)施效果具有一定差異。在社會力量幫扶方面,由于自身的爭取和外界的幫扶持各有不同,其差異則較為明顯。去年一個村爭取了縣直有關(guān)部門11萬元,省定點(diǎn)扶貧單位幫扶了40萬元,一個老板贊助了5萬元;一個村有一個省定點(diǎn)扶貧單位2007年幫扶了9萬元、2008年幫扶了2萬5千元,另幫扶物資折款2萬5千元;一個村只有市、縣定點(diǎn)扶貧單位幫扶了5萬2千多元。如果僅就惠農(nóng)政策扶貧、專項(xiàng)計劃扶貧和社會各界扶貧幾個方面的資金投入份額來說,也可以看作是國家的大扶貧在這3個村的縮影,無疑都對村里的整體扶貧工作發(fā)揮了積極的作用。而社會扶貧所呈現(xiàn)出的較大差異,往往使人們一提到大扶貧就以為是要爭取更大的社會扶持,當(dāng)然這是很重要的,但大扶貧不是單指某一個方面的擴(kuò)大扶貧,而是集專項(xiàng)計劃扶貧、惠農(nóng)政策扶貧、社會各界扶貧等各種扶貧政策、方式、力量于一體的綜合扶貧。大扶貧不等于社會扶貧,社會扶貧只是大扶貧的組成部分。大扶貧同樣不等于專項(xiàng)扶貧,專項(xiàng)扶貧有專項(xiàng)扶貧的功能作用,而且可以通過努力發(fā)揮專項(xiàng)扶貧的功能作用來影響和創(chuàng)建大扶貧的格局;專項(xiàng)扶貧又不能替代大扶貧,專項(xiàng)扶貧也存在著薄弱環(huán)節(jié),大扶貧格局的形成、成效的大小并不全部取決于專項(xiàng)扶貧獨(dú)家的力量。

二、對做好大扶貧格局下的專項(xiàng)扶貧工作的幾點(diǎn)建議

第一,扶貧機(jī)構(gòu)的設(shè)置要做到權(quán)責(zé)相統(tǒng)一,強(qiáng)化協(xié)調(diào)統(tǒng)籌功能。相對來說,扶貧機(jī)構(gòu)是一個成長中的機(jī)構(gòu),對內(nèi)的管理制度不少,而對外的協(xié)調(diào)統(tǒng)籌能力較弱,只處于配合的地位,亟待強(qiáng)化。凡是有扶貧任務(wù)的地區(qū),扶貧機(jī)構(gòu)的設(shè)置應(yīng)根據(jù)其扶貧任務(wù)的大小,該大則大,該小則小,名稱、編制可靈活多樣,不必整齊劃一,但要擁有、確立和責(zé)任相統(tǒng)一的職權(quán)。如果和相關(guān)部門是平級機(jī)構(gòu)甚至更低,又怎么去協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌?怎么能擰成一股繩?既然職權(quán)分屬各相關(guān)部門,就要在統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)和規(guī)劃下各司其責(zé)。要把本來已有的好的組織形式和制度落實(shí)到位。如各級都設(shè)有扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組,雖然不是一個實(shí)體機(jī)構(gòu),但名牌很大,地方都由政府一把手但任組長,由相關(guān)實(shí)力部門組成。這個機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)統(tǒng)籌作用如果能確實(shí)得到發(fā)揮,對扶貧開發(fā)工作至關(guān)重要,許多問題如地方扶貧資金的配套、對各項(xiàng)資金的整合、定點(diǎn)扶貧單位的安排、領(lǐng)導(dǎo)干部對扶貧點(diǎn)的聯(lián)系等等問題都會迎刃而解?，F(xiàn)在的關(guān)鍵是有的地方落實(shí)得并不好,有其名而無其實(shí),一年也難得開幾次會,而政府一把手往往因?yàn)楣ぷ鞣泵Σ⒉荒苡H自如期召集、主持會議,所以必須來一點(diǎn)硬性規(guī)定。在重點(diǎn)縣、鄉(xiāng),必要時也可由政府副職,如副縣長、副鄉(xiāng)長等兼任扶貧辦主任,以切實(shí)強(qiáng)化扶貧機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)統(tǒng)籌功能。

第二,扶貧政策的制定要與國家的大政策相吻合,強(qiáng)化政策導(dǎo)向功能。黨的三中全會《決定》提出了要完善國家扶貧戰(zhàn)略和政策體系,這是全新的任務(wù),也是對制定扶貧政策提出的新的更高的要求。制定和完善國家的扶貧政策,首先要把國家的扶貧政策融入到國家的大政策中去,成為國家大政策的有機(jī)組成部分。就是說不能把扶貧政策僅僅搞成一家部門的政策,不能變來變?nèi)?更不能和國家的大政策相互沖突。如我市在實(shí)施“十一五”扶貧開發(fā)工作中,都嚴(yán)格按照政策要求自下而上制定了整村推進(jìn)的規(guī)劃,但在06、07兩年因?yàn)橐谥攸c(diǎn)貧困村搞新農(nóng)村建設(shè),雖然符合國家的大政策,卻影響和打亂了原來的整村推進(jìn)規(guī)劃,挫傷了大多數(shù)群眾的積極性。其次,制定和完善國家的扶貧政策,要認(rèn)識到貧困地區(qū)和貧困人口本來就是經(jīng)濟(jì)發(fā)展最薄弱的區(qū)域,社會最弱勢的群體,在國家以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的大環(huán)境和在市場經(jīng)濟(jì)的條件下,社會資源又存在著向發(fā)展水平較高地區(qū)、向富裕人群集中的傾向,使之處于更加不利的地位。因此,要切實(shí)強(qiáng)化國家扶貧政策的導(dǎo)向功能,不僅要實(shí)行各行業(yè)、各方面對貧困地區(qū)、貧困人口的傾斜政策,而且要把這些政策與專項(xiàng)扶貧、社會扶貧政策緊密結(jié)合起來,制定國家統(tǒng)一的扶貧政策,不能各吹各的調(diào)。

第三,扶貧資金的投入要同貧困地區(qū)的發(fā)展水平相適應(yīng),強(qiáng)化激勵補(bǔ)助功能。貧困地區(qū)的發(fā)展相對滯后,是我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“短板”。因此,國家實(shí)行專項(xiàng)扶貧計劃和投入財政專項(xiàng)扶貧資金,同時組合各類支農(nóng)資金,引入社會資金對貧困地區(qū)給予重點(diǎn)扶持,且隨著國家財力的增強(qiáng),各級也將會逐步加大對貧困地區(qū)的支持力度,這是完全必要的,是社會主義優(yōu)越性和落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的具體體現(xiàn)。但扶貧資金畢竟是有限的,貧困地區(qū)的發(fā)展水平也是不平衡的,所以在扶貧資金的投入上要切實(shí)強(qiáng)化激勵補(bǔ)助功能。激勵就是激發(fā)志氣,獎勵先進(jìn),不搞平均分配,不搞固定模式。貧困村、貧困對象的情況不一樣,資金的分配和投入的模式也不能一樣。如九江市在“十一五”扶貧開發(fā)工作中,并沒有把重點(diǎn)貧困村的整村推進(jìn)大約每年10萬元的財政扶貧資金作平均分配,而是在資金總量不變的前提下,以縣為單位進(jìn)行自主調(diào)劑,實(shí)行獎優(yōu)罰劣的制度,即對工作先進(jìn)的村可適當(dāng)多分配,對工作不力的村則減少分配,便是一個激勵分配的嘗試,也收到了較好的效果。補(bǔ)助就是補(bǔ)其不足,助其重點(diǎn),不搞大包大攬,不搞“天女散花”。就是說在安排扶貧項(xiàng)目資金時要真正把錢用在刀刃上,對一些大的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目,只能做一些拾遺補(bǔ)缺的工作,沒必要也沒能力全部包攬下來;對一些需要迫切解決的問題,則要集中使用資金,要有一定的機(jī)動調(diào)控的錢,不能這里搞一下、那里搞一下,到處都撒,結(jié)果成了調(diào)味品,起不到什么作用。如有個重點(diǎn)村在修建村組道路時,采取哪個自然村肯做事、能做事就補(bǔ)助一定資金的辦法,不僅調(diào)動了村民修路的積極性,較好地解決了資金不足的問題,還克服了自然村之間和村民之間互相攀比、互不服氣的現(xiàn)象。

第四,扶貧對象的界定要和農(nóng)村的保障對象相區(qū)別,強(qiáng)化識別瞄準(zhǔn)功能。國家在農(nóng)村普遍建立最低生活保障制度和實(shí)行新的扶貧標(biāo)準(zhǔn)以后,扶貧對象發(fā)生了新的變化,有一部分已納入了保障對象,又因各種因素的影響,扶貧對象和保障對象也有交叉重疊或相互轉(zhuǎn)換的,這就要切實(shí)強(qiáng)化識別瞄準(zhǔn)功能。強(qiáng)化識別瞄準(zhǔn)功能的根本目的就是要找準(zhǔn)貧困戶、扶準(zhǔn)貧困戶。要采取村民民主公選,相關(guān)部門調(diào)查統(tǒng)計,各級層層把關(guān)審核相結(jié)合的辦法來界定扶貧對象,并建立動態(tài)的進(jìn)出監(jiān)測機(jī)制,做到規(guī)范化、常態(tài)化。為了準(zhǔn)確掌握國家實(shí)行新的扶貧標(biāo)準(zhǔn)后農(nóng)村的貧困現(xiàn)狀,九江市扶貧辦采取每個黨組成員和業(yè)務(wù)科負(fù)責(zé)人具體解剖一個抽樣村的辦法進(jìn)行入戶摸底調(diào)查,取得了第一手資料,但受條件的限制,要想全面了解全市的貧困現(xiàn)狀還是有一定難度的。扶貧對象的界定和監(jiān)測是專項(xiàng)扶貧最基礎(chǔ)也是較為復(fù)雜的工作,要安排必要的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi),培訓(xùn)專門的業(yè)務(wù)骨干,扶貧部門責(zé)無旁貸,統(tǒng)計、民政等部門也要在政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下相互協(xié)調(diào),密切配合,共同做好這項(xiàng)工作。

[作者簡介]查修彭,男,九江市扶貧辦。

[責(zé)任編輯:盧林仁]