義務教育不均衡發(fā)展的原因淺析及對策

李 敏

[摘要]在義務教育發(fā)展過程中,出現(xiàn)了不均衡的狀態(tài)。城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間、不同學校之間的差異很大。造成義務教育不均衡發(fā)展的原因很多,教育發(fā)展政策就是其中一個。造成義務教育發(fā)展不均衡的政策原因包括:義務教育投資體制過度依賴地方以及各地經(jīng)濟發(fā)展;教育政策的發(fā)達地區(qū)和城市取向、重點辦學取向。因此,要從以下幾個方面解決義務教育發(fā)展的不均衡狀態(tài):準確定位義務教育均衡發(fā)展的政策含義;遵循系統(tǒng)性和漸進性的原則;建立相對獨立的教育財政轉(zhuǎn)移支付制度;改善學校教育效果的評價機制;設計針對弱勢群體的教育補償政策。

[關鍵詞]義務教育;均衡;教育政策

改革開放以來,中國的經(jīng)濟和社會發(fā)展取得了巨大進步,并引起了世人的矚目。但是,在中國綜合實力快速增強的過程中,還存在著內(nèi)部之間的不均衡。城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間經(jīng)濟發(fā)展差異較大,而以經(jīng)濟發(fā)展為基礎的教育、醫(yī)療等社會事業(yè)也相應的呈現(xiàn)出不均衡的局面。作為民生之本的教育事業(yè),在1980年后期教育投資與教育管理權限下放給地方之后,教育不均衡問題更為突出地表現(xiàn)出來。作為教育體系根基的義務教育,其不均衡性尤其引人注意。根據(jù)相關學者的研究,我國義務教育非均衡發(fā)展主要體現(xiàn)在以下四個方面:第一,義務教育發(fā)展在宏觀性區(qū)域間的不均衡;第二,義務教育發(fā)展在城鄉(xiāng)之間的不均衡;第三,同一地區(qū)不同學校之間發(fā)展的不平衡;第四,不同群體之間義務教育發(fā)展的不均衡。

造成義務教育發(fā)展不均衡的原因很多,其中,教育政策在其中起到了推波助瀾的作用。作為一種公共性較強的準公共產(chǎn)品,義務教育在很大程度上要由政府來提供。從現(xiàn)實看,政府是通過制定一系列與義務教育發(fā)展相關法律、法規(guī)和政策,來實施義務教育產(chǎn)品提供的。因此,義務教育發(fā)展政策就與義務教育發(fā)展結果緊密相關。循著這一思路,我們不難發(fā)現(xiàn),近年來義務教育的不均衡發(fā)展,在很大程度上與義務教育發(fā)展政策相關。

一、教育政策與義務教育發(fā)展不均衡分析

1、義務教育投資體制過度依賴地方以及各地經(jīng)濟發(fā)展的差異,造成義務教育投入不均衡

在義務教育投資體制上,相對獨立的教育財政轉(zhuǎn)移支付體系尚未建立,義務教育專項轉(zhuǎn)移支付在項目確定和補助數(shù)額計算上的科學依據(jù)不足,隨意性較強,義務教育專項轉(zhuǎn)移支付的形式比較單一,中央政府和各級地方政府對發(fā)展義務教育事業(yè)的責任分擔機制未能準確定位,分權體制的財政體制使得地方財政隨地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展差異而變大。在上述體制中,地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平對義務教育的發(fā)展狀況起著關鍵性作用。而從發(fā)展的現(xiàn)實看,我國的經(jīng)濟發(fā)展在城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間存在著較大的不均衡,這對義務教育的不均衡發(fā)展產(chǎn)生了了很大的影響。這里以城鄉(xiāng)差異和區(qū)域差異為例加以說明。

從城鄉(xiāng)居民收入差距看,1978年,我國城鄉(xiāng)居民收入差距比是2.37:1, 1993年,這個比例擴大到2.54:1,1999年,該比例達到2.65:1。從近兩年的發(fā)展情況,2007年城鎮(zhèn)居民人均可支配收入13786元,農(nóng)村居民人均純收入4140元,城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村居民人均收入差額的絕對值為9646元。到了2008年,城鄉(xiāng)居民人均收入差額的絕對值有所增長。2008年城鎮(zhèn)居民人均可支配收入15781元,農(nóng)村居民人均純收入4761元。城鄉(xiāng)居民人均收入差額的絕對值為11020元,差額擴大了1374元。而根據(jù)國家統(tǒng)計局2009年7月16日發(fā)布的數(shù)據(jù),2009年上半年,中國城鎮(zhèn)居民家庭人均總收入9667元。其中,人均可支配收入8856元,同比增長9.8%,扣除價格因素,實際增長11.2%;農(nóng)村居民人均現(xiàn)金收入2733元,增長8.1%,扣除價格因素,實際增長8.1%,相比城鎮(zhèn)落后了3.1個百分點。城鄉(xiāng)收入差距有繼續(xù)擴大的趨勢。

從東中西三大區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展看,地區(qū)間的差距也不小。2008年《城市競爭力藍皮書:中國城市競爭力報告No.6》得出城市綜合競爭力顯示,200個城市綜合競爭力排序呈現(xiàn)出中國城市競爭力格局分布呈階梯狀。從港澳臺到東南沿海,再到中部、東北、西部依次下降,而且東西部差距很大。從競爭力的表現(xiàn)要素來看,東部地區(qū)在速度、規(guī)模、效率、效益、結構、質(zhì)量、水平各個方面都普遍優(yōu)于中部、東北和西部地區(qū)。在33個城市群綜合競爭力排序中,排名前4強的城市群依次是長三角城市群、珠三角城市群、京津唐城市群和山東半島城市群。而西部城市群,除了成渝城市群之外,綜合競爭力整體偏弱。

為了緩解基礎教育財政所面臨的困難,從“九五”開始,中央財政加大了對貧困地區(qū)的義務教育轉(zhuǎn)移支付力度,2001年全國基礎教育工作會議明確提出基礎教育管理體制“實行在國務院領導下,由地方政府負責、分級管理、以縣為主的體制?！毙麦w制在國務院領導下明確提出了加大中央及省級財政對義務教育的轉(zhuǎn)移支付力度,同時適當提高義務管理的層級,實行縣級統(tǒng)籌。但新體制的實施仍然面臨著許多問題,一是縣級統(tǒng)籌能否統(tǒng)得起來,二是轉(zhuǎn)移支付尚缺乏較為規(guī)范的專項教育財政轉(zhuǎn)移支付制度,三是當中央與省級加大轉(zhuǎn)移支付力度時可能對縣級財政的努力程度產(chǎn)生擠出效應。

2、教育政策的發(fā)達地區(qū)和城市取向、重點辦學取向,在一定程度上引起了教育的不均衡發(fā)展

興辦重點學校的政策是在建國初期形成的,1953年5月,中共中央政治局舉行會議,討論教育工作,在會議上毛澤東明確提出要辦重點中學。1962年,教育部開始將興辦重點中學的經(jīng)驗推廣,在全日制的中小學校中辦一批重點學校。12月,教育部發(fā)出《關于有重點地辦好一批全日制中小學的通知》。通知對興辦重點中小學的目的和意義作了明確地闡述。文革過后,黨和政府為了盡快將教育引向正規(guī)化與規(guī)范化的道路上,同時也為了使教育能夠適應我國經(jīng)濟建設和社會發(fā)展對于各級各類人才的需要,為了多出人才,快出人才,出好人才,鄧小平同志再一次提出:“辦教育要兩條腿走路,既注意普及,又注意提高。要辦重點小學、重點中學、重點大學。要經(jīng)過嚴格考試,把最優(yōu)秀的人集中在重點中學和大學?！痹卩囆∑竭@一主張的推動下,1978年教育部又頒發(fā)了《關于辦好一批重點中小學的試行方案》的通知,方案中對重點學校的布局進行了具體的規(guī)劃。1980年教育部又發(fā)出了《關于分期分批辦好重點中學的決定》,《決定》不僅比較系統(tǒng)地闡發(fā)了舉辦重點中學的意義,而且還對重點中學的師資問題作了明確的規(guī)定,直到2000年仍驗收1000所“示范中學”。在國家財力相對薄弱、教育投入總量不足的情況下,把教育資源向部分學校集中,從集中力量辦大事的思路上來保障和提高部分學校的教育質(zhì)量,是一個比較合理的選擇,但是,這種政策取向的結果就是,產(chǎn)生一批重點校、明星校,使得這些學校與普通學校之間的教學質(zhì)量差異有所擴大,導致了學校層面的不均衡。

二、解決義務教育均衡發(fā)展的對策

實現(xiàn)義務教育均衡發(fā)展,是政府和全社會的共同職責。根據(jù)義務教育發(fā)展不均衡的主要成因,本文認為,促使義務教育均衡發(fā)展,須從以下幾點著手:

1、準確定位義務教育均衡發(fā)展的政策含義

義務教育發(fā)展事關基礎教育發(fā)展、人力資本投入、個人成長等多個方面,是一切教育政策的基礎。對于義務教育均衡的政策制定來說,最為關鍵的一點是要正確把握義務教育均衡發(fā)展的含義。首先,要明確義務教育均衡發(fā)展的根本目的是什么。本文認為,義務教育均衡發(fā)展的目的應該落腳于義務教育的科學發(fā)展,其目標是通過義務教育投入的增加、結構調(diào)整,為適齡受教育人口提供“合適”的義務教育,均衡不是目的,發(fā)展才是義務教育均衡發(fā)展政策制定的出發(fā)點;其次,在發(fā)展的戰(zhàn)略目標指引下,要明確均衡的含義,這是實現(xiàn)發(fā)展的戰(zhàn)略途徑。均衡不是“削峰填谷”,不是“平均化”,學校發(fā)展差異過大不好,但是,一味地追求整齊劃一,會抹殺不同層次學校在義務教育發(fā)展中的作用。從義務教育科學和諧發(fā)展的角度看,“均衡”應該是不同層次學校按照一定比例和結構,和諧發(fā)展、共同進步。最后,均衡發(fā)展需要考慮中國城鄉(xiāng)差異、地區(qū)差異的現(xiàn)實,在義務教育發(fā)展政策制定上,需要以本地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展為基礎,脫離本地區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀的義務教育政策,必然無法達到均衡發(fā)展的目標。

2、義務教育發(fā)展要遵循系統(tǒng)性和漸進性的原則

我國義務教育在發(fā)展過程中,的確存在不均衡的情況,這是我國經(jīng)濟尚不發(fā)達、國家財力有限,教育政策的制定和實施存在一定不足等多種因素有關,是我國教育事業(yè)發(fā)展過程中的一個客觀現(xiàn)實。必須看到,推進義務教育均衡發(fā)展是一項長期性、系統(tǒng)性、戰(zhàn)略性的工程。要在經(jīng)濟發(fā)展的基礎上,不斷增加義務教育投入,為義務教育的發(fā)展提供強大財力支持。在投入結構上,要處理好優(yōu)質(zhì)教育資源培育和義務教育整體質(zhì)量提升的關系,滿則不同層次學校發(fā)展的需求,為民眾提供多元化的義務教育選擇。

3、建立相對獨立的教育財政轉(zhuǎn)移支付制度,科學合理地確定中央、省、市(地)三級政府在教育財政轉(zhuǎn)移支付中的分擔比例

2001年,為適應農(nóng)村經(jīng)濟體制改革的不斷深化,特別是農(nóng)村稅費改革的全面推進,國務院召開了全國基礎教育工作會議,頒布了《關于基礎教育改革與發(fā)展的決定》,對農(nóng)村基礎教育管理體制進行了重大改革。明確提出農(nóng)村義務教育管理“實行國務院領導,由地方政府負責、分級管理、以縣為主的體制”。2002年國務院出臺了《關于完善農(nóng)村義務教育管理體制的通知》,提出了保障義務教育教育投入的具體措施?！耙钥h為主”的體制,將義務教育政府投資的統(tǒng)籌主體從鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級提升到縣一級,同時加大中央和省級財政的扶持力度。這是1980年代以來,政府首次以文件的形式規(guī)定投資重心上移,教育經(jīng)費得保障力度比原來更為有力。

4、改善學校教育效果的評價機制

從家庭對教育的需求看,家長不惜重金,讓子女上一所好學校,其目的在很大程度上不僅僅子女能接受好的義務教育,而是為了將來子女能夠考上一所好大學,從這個角度講,義務教育階段的擇校頗有點醉翁之意不在酒的味道。要改變這一局面,根本在于對人才評價機制的改變。單純的分數(shù)并不代表一個人的全部,經(jīng)過學校的應試教育并成績出眾的學生,并不一定能在社會上獲得成功。所謂的重點學校也并不適合所有的學生,因此,要適當引導家長在選擇學校時的行為,正確看待不同學校教育作用,為學生的健康成長選擇合適但不一定是社會排名最好的學校。

5、設計針對弱勢群體的教育補償政策

從教育成本分擔的趨勢看,教育支出日益向家庭和個人傾斜,教育支出在家庭消費支出的比例日益提高。特別地,許多家長為了讓孩子能夠進入一所重點學校讀書,不惜花費巨額“擇校費”。當然,擇校是一個世界各國教育中普遍存在的問題。因此,在教育支出日益增長的情況,在“擇?！爆F(xiàn)象依然無法消除的情況下,必然有一部分低收入家庭和弱勢群體不堪教育支出的重負,其享受教育尤其是優(yōu)質(zhì)教育的機會得不到保證。因此,有必要借鑒美國等國家的做法,在資金投入、課程教學內(nèi)容的方面,對弱勢群體給予補償。對低收入家庭孩子集中地區(qū)的地方教育機構提供財政支持;在教學內(nèi)容上,充分考慮低收入群體學生的家庭文化背景,設計符合其自身特點發(fā)展的課程內(nèi)容;在教學方式上,要考慮不同學生的特點,使其無論在什么樣的學校就讀,自身都能得到發(fā)展。

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(作者:北京師范大學附屬中學副校長,北京師范大學教育管理學院博士研究生)

責任編輯:樊平軍