印度、巴西政府績(jī)效審計(jì)制度對(duì)我國(guó)的啟示

武麗娜

摘要：文章通過對(duì)巴西、印度這兩個(gè)發(fā)展中國(guó)家的政府績(jī)效審計(jì)體制的發(fā)展現(xiàn)狀、政治環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、法律環(huán)境以及技術(shù)條件的描述分析，并與我國(guó)的政府績(jī)效審計(jì)環(huán)境進(jìn)行對(duì)比，進(jìn)而找出我國(guó)現(xiàn)行政府績(jī)效審計(jì)體制的不健全之處。并借鑒印巴兩國(guó)的政府績(jī)效審計(jì)體制中對(duì)我國(guó)有啟發(fā)意義的地方，來完善我國(guó)的政府績(jī)效審計(jì)體制。

關(guān)鍵詞：印度政府績(jī)效審計(jì)巴西政府績(jī)效審計(jì)借鑒意義績(jī)效改進(jìn)績(jī)效審計(jì)環(huán)境

中圖分類號(hào)：F239文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-4914(2009)05-195-03

政府績(jī)效審計(jì)是審計(jì)發(fā)展到一定階段的必然產(chǎn)物，它是一種特殊形式的政府績(jī)效評(píng)估活動(dòng)，是政府績(jī)效評(píng)估與管理的重要組成部分?？?jī)效審計(jì)已經(jīng)不僅僅是我國(guó)政府審計(jì)的重點(diǎn)，在國(guó)外政府績(jī)效審計(jì)也早已作為審計(jì)工作的重點(diǎn)開展，并在一些發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家形成了一定的特色。

一、我國(guó)政府績(jī)效審計(jì)現(xiàn)狀

《審計(jì)署2008至2012年審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》指出，“全面推進(jìn)績(jī)效審計(jì)，促進(jìn)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，提高財(cái)政資金和公共資源配置、使用、利用的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性，促進(jìn)建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)，推動(dòng)建立健全政府績(jī)效管理制度，促進(jìn)提高政府績(jī)效管理水平和建立健全政府部門責(zé)任追究制”是今后五年審計(jì)工作的主要任務(wù)之一，并提出“到2012年，每年所有的審計(jì)項(xiàng)目都開展績(jī)效審計(jì)?！?/p>

進(jìn)入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，中國(guó)政府的職責(zé)正在經(jīng)歷由權(quán)力型向責(zé)任型轉(zhuǎn)變，擺脫過去機(jī)構(gòu)膨脹、人浮于事的現(xiàn)象，致力于宏觀調(diào)控和公共管理，為社會(huì)提供優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù)。這不僅要求政府轉(zhuǎn)變作風(fēng)和提高效率，更要求有完善的政府績(jī)效審計(jì)制度。高效廉潔的政府是以市場(chǎng)化為中心的今天的必然要求。但從我國(guó)目前的審計(jì)實(shí)踐來看，基本上還沒有擺脫傳統(tǒng)的審計(jì)的框架。政府績(jī)效審計(jì)還處于初級(jí)的發(fā)展階段，績(jī)效審計(jì)工作開展成效較低，而且績(jī)效審計(jì)的范圍不明確，審計(jì)手段也比較落后，政府績(jī)效審計(jì)的體制和方法急待改進(jìn)。

國(guó)外審計(jì)制度快速發(fā)展的時(shí)期始于20世紀(jì)40年代以后，績(jī)效審計(jì)開始成為政府審計(jì)工作的中心，并且開始把績(jī)效審計(jì)與財(cái)務(wù)審計(jì)相結(jié)合發(fā)展。一些資本主義國(guó)家的政府績(jī)效審計(jì)已經(jīng)發(fā)展的很完善，例如美國(guó)、英國(guó)、德國(guó)等。另外一些發(fā)展中國(guó)家也開展了績(jī)效審計(jì)，其中有的國(guó)家和地區(qū)政府審計(jì)機(jī)關(guān)還總結(jié)出一些相對(duì)成熟的績(jī)效審計(jì)方法和規(guī)律，例如：印度、巴西、巴基斯坦等國(guó)。本文著重選取巴西和印度為例，通過和我國(guó)政府績(jī)效審計(jì)環(huán)境的對(duì)比，來找出我國(guó)目前政府績(jī)效審計(jì)所存在的不足，并吸取經(jīng)驗(yàn)，完善我國(guó)的政府績(jī)效審計(jì)制度。

二、巴西、印度和中國(guó)政府績(jī)效審計(jì)制度環(huán)境的對(duì)比研究

巴西、印度和中國(guó)同為發(fā)展中國(guó)家，但是巴西和印度的政府績(jī)效審計(jì)體制在很多方面要比中國(guó)完善的多，三個(gè)國(guó)家所處的績(jī)效審計(jì)發(fā)展階段以及其政治、經(jīng)濟(jì)、法律和技術(shù)環(huán)境存在著很大的差異，因此對(duì)其績(jī)效審計(jì)制度的發(fā)展也有很大的影響。

1各國(guó)績(jī)效審計(jì)發(fā)展現(xiàn)狀。審計(jì)作為一種職業(yè)在巴西很受人尊敬，因此為政府績(jī)效審計(jì)的發(fā)展提供了良好的發(fā)展空間。在政府績(jī)效審計(jì)方面，巴西還設(shè)立了專門的績(jī)效審計(jì)部門，其職能從以前的事后財(cái)務(wù)檢查到現(xiàn)在的事前預(yù)防性審計(jì)，表明巴西的企業(yè)對(duì)內(nèi)部控制的高度重視，審計(jì)工作的地位較高，巴西目前有15000名職業(yè)內(nèi)部審計(jì)師，同時(shí)有20000名政府審計(jì)員。其績(jī)效審計(jì)體制也比較健全。可以為我國(guó)績(jī)效審計(jì)體制的完善提供一些有效的參考。

印度在20世紀(jì)70年代，其最高審計(jì)機(jī)關(guān)在審計(jì)內(nèi)容、方法、質(zhì)量方面采取了一些新舉措，使得績(jī)效審計(jì)有了長(zhǎng)足的發(fā)展，印度已由過去的財(cái)務(wù)審計(jì)發(fā)展到測(cè)試評(píng)價(jià)政府活動(dòng)和公共事業(yè)的總體效益，即測(cè)試其經(jīng)濟(jì)性、效率和效果性階段，現(xiàn)在整個(gè)審計(jì)工作仍處在繼續(xù)變革之中。印度的政府績(jī)效審計(jì)分為宏觀政府績(jī)效審計(jì)和微觀政府績(jī)效審計(jì)：宏觀績(jī)效審計(jì)主要包括社會(huì)發(fā)展計(jì)劃績(jī)效審計(jì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃績(jī)效審計(jì)、財(cái)政收支的績(jī)效審計(jì)；微觀績(jī)效審計(jì)則大致分為企業(yè)和公共投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)上。在印度政府宏觀績(jī)效審計(jì)上主要在政府各種發(fā)展計(jì)劃和項(xiàng)目支出進(jìn)，行審計(jì)，以確定這些計(jì)劃是否得到經(jīng)濟(jì)有效貫徹執(zhí)行和是否達(dá)到了預(yù)期的效果、執(zhí)行中是否浪費(fèi)了資金、是否有效的防止財(cái)務(wù)差錯(cuò)。

現(xiàn)在我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期，對(duì)績(jī)效審計(jì)在國(guó)家宏觀調(diào)控中的地位還沒有真正的重視起來。審計(jì)還沒有真正的發(fā)揮其應(yīng)有的社會(huì)職責(zé)。我國(guó)現(xiàn)階段的績(jī)效審計(jì)主要還是在財(cái)務(wù)收支真實(shí)合法審計(jì)基礎(chǔ)上的延伸、深化。很多的審計(jì)還只停留在審計(jì)政府公共行為以及在下級(jí)執(zhí)行這些過程中的合法性，很多的審計(jì)都是在已經(jīng)顯出問題的情況下進(jìn)行的審計(jì)調(diào)查，沒有對(duì)各部門各項(xiàng)目進(jìn)行事前的預(yù)防性審計(jì)，更沒有重視對(duì)國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控支出項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性進(jìn)行審計(jì)。加拿大前審計(jì)長(zhǎng)埃尼斯·M·戴伊FCA在《亞洲發(fā)展中國(guó)家和工業(yè)化國(guó)家的績(jī)效審計(jì)》一文中，把中國(guó)排在有限績(jī)效審計(jì)經(jīng)驗(yàn)的國(guó)家，而把印度排在具有廣泛績(jī)效審計(jì)經(jīng)驗(yàn)的國(guó)家?？梢钥闯?，我國(guó)政府績(jī)效審計(jì)的完善還有很長(zhǎng)的路要走。

2政治環(huán)境對(duì)績(jī)效審計(jì)體制的影響。色西是一個(gè)聯(lián)邦制國(guó)家，國(guó)家是州、聯(lián)邦行政區(qū)和市的聯(lián)合。巴西的法律體制采用了羅馬傳統(tǒng)制。聯(lián)邦政府、州和市政府可以頒布法律。巴西的審計(jì)制度必然具有聯(lián)邦制政體的特征，國(guó)家審計(jì)監(jiān)督必須實(shí)行對(duì)聯(lián)邦政府、州和市政府的監(jiān)督，而各級(jí)政府又都有自己的權(quán)力，這要求審計(jì)機(jī)構(gòu)必須具有一定的權(quán)力才能履行其職能。因此，巴西審計(jì)制度的主要特征是審計(jì)監(jiān)督機(jī)構(gòu)具有司法權(quán)，也就是除了審計(jì)職能外，還具有一定的司法權(quán)限，反映了巴西政府對(duì)法制的強(qiáng)化及重視。

印度實(shí)際的最高行政機(jī)關(guān)是由總理和內(nèi)閣部長(zhǎng)組成的內(nèi)閣，實(shí)行聯(lián)邦制體制和議會(huì)多黨制的政治體制，各黨派在決策中是以“經(jīng)濟(jì)人”的面目出現(xiàn)的，因此財(cái)富的所有者希望通過績(jī)效審計(jì)對(duì)政府管理產(chǎn)生影響。印度審計(jì)會(huì)計(jì)部實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)負(fù)責(zé)和歸口治理的政府審計(jì)治理體制。主要由主計(jì)審計(jì)長(zhǎng)公署、聯(lián)邦審計(jì)、地方審計(jì)、地方會(huì)計(jì)和培訓(xùn)機(jī)構(gòu)組成。最高審計(jì)機(jī)關(guān)是主計(jì)審計(jì)長(zhǎng)公署(the Comptroller and AuditCeneral of India，簡(jiǎn)稱CAG)。這種垂直領(lǐng)導(dǎo)的模式使得下級(jí)審計(jì)機(jī)構(gòu)在執(zhí)行績(jī)效審計(jì)任務(wù)時(shí)只要對(duì)上級(jí)審計(jì)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，而不用受地方政府的制約。

我國(guó)實(shí)行的是共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的多黨合作的政治制度，各個(gè)民主黨派通過各種方式積極參與國(guó)家管理。我國(guó)的各級(jí)政府代表國(guó)家執(zhí)行權(quán)力，各級(jí)人民代表大會(huì)對(duì)政府的工作進(jìn)行監(jiān)督。我國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)體制采用的是雙重領(lǐng)導(dǎo)體制。審計(jì)機(jī)關(guān)直接受本級(jí)人民政府行政首長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)，地方審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，同時(shí)受本級(jí)人民政府行政首長(zhǎng)和上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)；地方審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)業(yè)務(wù)以上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)為主。這樣的一種雙重領(lǐng)導(dǎo)的體制本意是要加強(qiáng)審計(jì)機(jī)關(guān)工作的一致性和獨(dú)立性，既要有利于審計(jì)工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和規(guī)劃，又要使地方審計(jì)機(jī)關(guān)能結(jié)合本

地的實(shí)際情況，在本地政府的領(lǐng)導(dǎo)之下，因地制宜的實(shí)施審計(jì)。然而，當(dāng)行政工作與目前我們的具體業(yè)務(wù)工作相矛盾時(shí)，則行政會(huì)發(fā)揮決定性的作用。此時(shí)的“雙重領(lǐng)導(dǎo)”的實(shí)質(zhì)就變成了地方政府的領(lǐng)導(dǎo)，這無疑會(huì)嚴(yán)重影響審計(jì)的獨(dú)立性，嚴(yán)重制約審計(jì)監(jiān)督作用的發(fā)揮。

3經(jīng)濟(jì)環(huán)境因素。巴西雖為發(fā)展中國(guó)家，但綜合實(shí)力居拉美首位，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)接近發(fā)達(dá)國(guó)家水平。巴西經(jīng)濟(jì)體制是一個(gè)以私有制為基礎(chǔ)的體系，是一個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家。巴西的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制決定了社會(huì)對(duì)公司及政府相關(guān)的財(cái)務(wù)信息具有較強(qiáng)的需求，政府必須要把其相應(yīng)的財(cái)務(wù)信息充分的透漏給公眾，并且審計(jì)制度要求審計(jì)部門為社會(huì)公眾提供準(zhǔn)確的審計(jì)信息，并要求對(duì)相關(guān)問題的后果提供明確的問責(zé)機(jī)制。

印度實(shí)行以公營(yíng)企業(yè)為主導(dǎo)的公私企業(yè)并存的混合經(jīng)濟(jì)體制，公營(yíng)經(jīng)濟(jì)主要集中于投資較大、周轉(zhuǎn)期較長(zhǎng)、收益較少的基礎(chǔ)工業(yè)、重工業(yè)、交通運(yùn)輸業(yè)、軍火工業(yè)、公共設(shè)施、重要的金融機(jī)構(gòu)等，它們對(duì)整個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)生活起著統(tǒng)治和支配的作用。由于印度的生產(chǎn)力水平還不高，經(jīng)濟(jì)還處于不發(fā)達(dá)的狀態(tài)，因此在財(cái)務(wù)活動(dòng)中存在著一些違規(guī)和違紀(jì)現(xiàn)象；同時(shí)其國(guó)有經(jīng)濟(jì)關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)的命脈，國(guó)有經(jīng)濟(jì)的效益水平直接影響到整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。因此，印度對(duì)國(guó)有企業(yè)的審查力度也在逐步的完善，目前印度對(duì)國(guó)有企業(yè)的審計(jì)開始采用績(jī)效審計(jì)和財(cái)務(wù)審計(jì)相結(jié)合的辦法。對(duì)國(guó)有企業(yè)的審計(jì)主要包括：財(cái)務(wù)審計(jì)、補(bǔ)充審計(jì)、經(jīng)營(yíng)事項(xiàng)審計(jì)和績(jī)效評(píng)價(jià)。從對(duì)國(guó)有企業(yè)的財(cái)務(wù)審計(jì)為主轉(zhuǎn)向了對(duì)國(guó)有企業(yè)的包括投資決策、工程項(xiàng)目實(shí)施與管理、生產(chǎn)情況、設(shè)備能力利用率、內(nèi)部成本控制制度等為主的績(jī)效審計(jì)。

我國(guó)現(xiàn)行的經(jīng)濟(jì)制度也是以國(guó)有經(jīng)濟(jì)為主的混合經(jīng)濟(jì)體制。國(guó)有經(jīng)濟(jì)也是關(guān)系我國(guó)國(guó)計(jì)民生的支柱產(chǎn)業(yè)或部門，國(guó)有企業(yè)也是我國(guó)最早開展績(jī)效審計(jì)的領(lǐng)域。隨著我國(guó)現(xiàn)代企業(yè)制度的逐步深化，國(guó)有企業(yè)管理方式與績(jī)效考核也在相應(yīng)的改進(jìn)，但與印度相比，我國(guó)績(jī)效審計(jì)還是相當(dāng)薄弱的。目前，我國(guó)對(duì)國(guó)有企業(yè)的審計(jì)仍基本以真實(shí)性、合法性為目標(biāo)和內(nèi)容，只是在按照財(cái)務(wù)審計(jì)的要求和程序完成審計(jì)以后，多做了一些關(guān)于經(jīng)濟(jì)性，效益性等方面的評(píng)價(jià)，羅列了幾個(gè)比較性的數(shù)字，沒有對(duì)國(guó)有企業(yè)的資產(chǎn)使用情況、投資決策、成本控制機(jī)制等做真正的績(jī)效考核，績(jī)效審計(jì)的審計(jì)目標(biāo)、審計(jì)方法和審計(jì)程序等要素均未體現(xiàn)明顯。

4各國(guó)法律規(guī)范。根據(jù)巴西憲法，聯(lián)邦各級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)及其相關(guān)機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)、金融、預(yù)算、經(jīng)營(yíng)和資產(chǎn)由國(guó)會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)察，聯(lián)邦審計(jì)法院是協(xié)助國(guó)會(huì)進(jìn)行監(jiān)察的最高審計(jì)機(jī)關(guān)。不過，聯(lián)邦審計(jì)法院不隸屬于國(guó)會(huì)，也不隸屬于政府和最高法院，而是一個(gè)獨(dú)立的、具有司法職能的審計(jì)機(jī)構(gòu)，這種結(jié)構(gòu)使其可以公正獨(dú)立地行使審計(jì)職能。巴西設(shè)有一個(gè)具有公眾透明度的反腐敗委員會(huì)，是由社會(huì)各方面的人組成的，主要是為反腐敗提供建議。同時(shí)也跟檢察院密切配合，共同制定聯(lián)邦韻法律政策，以提高政府管理水平。此外，聯(lián)邦審計(jì)法院十分重視發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督及輿論監(jiān)督的作用，他們鼓勵(lì)公民利用專用檢舉電話向?qū)徲?jì)法院舉報(bào)，法院還會(huì)將調(diào)查處理結(jié)果告知舉報(bào)人。同時(shí)，對(duì)于媒體揭露的相關(guān)問題，聯(lián)邦審計(jì)法院都會(huì)立案調(diào)查，并將結(jié)果公之于眾。

印度為了制約腐敗，提高政府效率，早就在憲法中規(guī)定了總審計(jì)署的職能，并于1971年制定了《總審計(jì)長(zhǎng)法》，賦予審計(jì)工作廣泛而獨(dú)立的權(quán)力。印度《憲法》明確規(guī)定，總審計(jì)署在國(guó)家經(jīng)濟(jì)生活中扮演“雙重角色”；一方面代表議會(huì)立法機(jī)關(guān)，監(jiān)督和確保行政部門收支嚴(yán)格按照法律行事，另一方面代表聯(lián)邦政府，確保地方政府在政府開支中“有法必依”。為確保總審計(jì)署工作的高度獨(dú)立，避免在經(jīng)濟(jì)上“受制于人”，印度法律明文規(guī)定，包括總審計(jì)長(zhǎng)在內(nèi)所有總審計(jì)署工作人員的工資、補(bǔ)貼等都來源于國(guó)家專項(xiàng)特別基金，不受議會(huì)和政府管轄?？倢徲?jì)長(zhǎng)由總統(tǒng)直接任命，監(jiān)督財(cái)政事務(wù)，并對(duì)總統(tǒng)負(fù)責(zé)。為避免總審計(jì)長(zhǎng)在工作中受到行政系統(tǒng)或者黨派影響，印度法律規(guī)定，總審計(jì)長(zhǎng)在退休后，不能在聯(lián)邦政府和地方政府內(nèi)擔(dān)任任何職務(wù)。法律的保障使得印度在審計(jì)方面有了迅速健康的發(fā)展，同時(shí)也為績(jī)效審計(jì)的發(fā)展提供了很好的環(huán)境。

我國(guó)《憲法》和《審計(jì)法》對(duì)審計(jì)機(jī)制做出了規(guī)定。憲法規(guī)定我國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)體制采用的是雙重領(lǐng)導(dǎo)體制。審計(jì)法規(guī)定國(guó)務(wù)院設(shè)立審計(jì)署，在國(guó)務(wù)院總理領(lǐng)導(dǎo)下，主管全國(guó)的審計(jì)工作。審計(jì)長(zhǎng)是審計(jì)署的行政首長(zhǎng)。審計(jì)機(jī)關(guān)履行職責(zé)所必需的經(jīng)費(fèi)，應(yīng)當(dāng)列人財(cái)政預(yù)算，由本級(jí)人民政府予以保證。并且法律對(duì)關(guān)于具體審計(jì)執(zhí)行和懲處的規(guī)定則比較籠統(tǒng)，其中關(guān)于績(jī)效審計(jì)的規(guī)定相當(dāng)粗略，不具有操作性，實(shí)際審計(jì)中的許多問題無法遵循。對(duì)國(guó)家、企業(yè)的財(cái)務(wù)審計(jì)還是主要停留在真實(shí)性、合法性和效益性上，沒有引入績(jī)效審計(jì)。

5技術(shù)發(fā)展水平對(duì)績(jī)效審計(jì)的影響。在發(fā)展中國(guó)家中，巴西是電子政務(wù)工作做得比較完善的一個(gè)具有代表性的國(guó)家。上世紀(jì)80年代以來，政府精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，轉(zhuǎn)變職能，由原來對(duì)企業(yè)的直接管理轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接管理，電子政務(wù)也得以迅速發(fā)展。巴西政府管理和運(yùn)作全都實(shí)現(xiàn)了電子化程序，所有聯(lián)結(jié)政府與市場(chǎng)乃至普通國(guó)民之間的政務(wù)活動(dòng)都通過網(wǎng)絡(luò)來完成。巴西的電子政務(wù)工作主要由一個(gè)政府內(nèi)部網(wǎng)和一個(gè)綜合服務(wù)網(wǎng)來承擔(dān)。政府內(nèi)部網(wǎng)是專門為政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部提供服務(wù)的內(nèi)部局域網(wǎng)。綜合服務(wù)網(wǎng)主要是為民眾提供政務(wù)信息服務(wù)，各類政務(wù)信息以及辦事的程序都公之于眾，為每一個(gè)公民提供政務(wù)服務(wù)和網(wǎng)上查詢。如在政府財(cái)政網(wǎng)上，巴西聯(lián)邦政府的每一筆開支和收入都會(huì)24小時(shí)不間斷地反映出來。這樣一種透明化的辦公模式，使得政府的支出行為都在公眾的監(jiān)督之下，無形中提高了政府績(jī)效。

印度在各類計(jì)算機(jī)軟件開發(fā)方面已躋身于世：界先進(jìn)行列。作為一個(gè)技術(shù)產(chǎn)品發(fā)展的大國(guó)，其越來越多的政府部門和企業(yè)都加大了對(duì)計(jì)算機(jī)系統(tǒng)的投資，廣泛使用信息處理系統(tǒng)，使得計(jì)算機(jī)系統(tǒng)的審計(jì)已經(jīng)十分必要。由于計(jì)算機(jī)的不斷增多，將計(jì)算機(jī)用作審計(jì)工具變得非?，F(xiàn)實(shí)，應(yīng)用價(jià)格低廉的計(jì)算機(jī)技術(shù)開發(fā)通用軟件和審計(jì)軟件，以及計(jì)算機(jī)之間更好交流的潛力都有助于向?qū)徲?jì)人員提供計(jì)算機(jī)方面的支持。印度審計(jì)部門已經(jīng)開始對(duì)被審計(jì)單位計(jì)算機(jī)系統(tǒng)進(jìn)行審計(jì)，一是對(duì)系統(tǒng)開發(fā)生命周期的審計(jì)；二是對(duì)IT系統(tǒng)的績(jī)效審計(jì)。

相對(duì)于巴西和印度而言，我國(guó)政府在績(jī)效審計(jì)方面的計(jì)算機(jī)應(yīng)用還處于初級(jí)階段。由于政府績(jī)效審計(jì)有很強(qiáng)的技術(shù)性，對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)的效益指標(biāo)要綜合應(yīng)用計(jì)算機(jī)進(jìn)行分析處理。而我國(guó)基層政府還主要是運(yùn)用傳統(tǒng)的手工方法，信息化程度不高。同時(shí)，隨著近年來國(guó)家對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付的增加，財(cái)務(wù)的不透明使得地方的貪污腐敗嚴(yán)重，大大地降低了國(guó)家政策的執(zhí)行效果，也使得政府的績(jī)效考核難度增加。

三、借鑒意義

根據(jù)以上的分析可以看出，盡管巴西、印度的政治體制、經(jīng)濟(jì)體制、法律制度以及技術(shù)發(fā)展水平和我國(guó)存在差異，但是巴西和印度的績(jī)效審計(jì)制度在很多方面還是很值得我們借鑒的。

1增強(qiáng)下級(jí)審計(jì)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性。我國(guó)審計(jì)體制實(shí)行“雙重領(lǐng)導(dǎo)”的本意是要加強(qiáng)國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)工作的一致性和獨(dú)立性，既要有利于審計(jì)工作

的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和規(guī)劃，又要使地方審計(jì)機(jī)關(guān)能結(jié)合本地的實(shí)際情況，因地制宜的實(shí)施審計(jì)。但是在實(shí)施具體的審計(jì)工作時(shí)，當(dāng)下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)與當(dāng)?shù)卣睦姘l(fā)生沖突時(shí)，由于審計(jì)機(jī)構(gòu)要一定程度上受制于地方政府的領(lǐng)導(dǎo)，因此實(shí)質(zhì)上就形成了下級(jí)對(duì)上級(jí)政府的審計(jì)。在我國(guó)的現(xiàn)行法律制度還不健全的情況下，“尋租”的機(jī)會(huì)增加，審計(jì)的公證效力降低，嚴(yán)重影響了審計(jì)職能的發(fā)揮。

因此，建議審計(jì)體制應(yīng)該改變現(xiàn)有的雙重領(lǐng)導(dǎo)的體制，改為垂直領(lǐng)導(dǎo)，下級(jí)審計(jì)機(jī)構(gòu)直接受制于上級(jí)審計(jì)機(jī)構(gòu)，單獨(dú)對(duì)上負(fù)責(zé)，和當(dāng)?shù)卣峭耆钠叫袡C(jī)構(gòu)而不用接受當(dāng)?shù)卣念I(lǐng)導(dǎo)。這樣可以集中審計(jì)部門的力量，增加審計(jì)部門的監(jiān)督權(quán)限，各級(jí)政府直接接受審計(jì)署的監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)了黨中央和國(guó)務(wù)院對(duì)各級(jí)政府的有效監(jiān)督。

2實(shí)施審計(jì)結(jié)果問責(zé)機(jī)制?？?jī)效審計(jì)的目的就是為了加強(qiáng)對(duì)政府的監(jiān)督，減少政府內(nèi)部的很多不良現(xiàn)象，例如：肆意揮霍公款、政府基建工程落實(shí)不利、管理成本控制不足等問題。但是如果績(jī)效審計(jì)只停留在審計(jì)層面上，而沒有對(duì)相應(yīng)的審計(jì)結(jié)果作出獎(jiǎng)罰處治或是沒有對(duì)有問題單位強(qiáng)制做出整改要求，只是要求違規(guī)單位和部門進(jìn)行違法違規(guī)的批評(píng)教育，在市場(chǎng)化步伐不斷加快的今天，是難以產(chǎn)生公眾對(duì)審計(jì)監(jiān)督的信任，也不利于政府管理效率的提高。因此建議，可以建立審計(jì)署要具有一定的行政執(zhí)行力，把審計(jì)結(jié)果與審查懲處結(jié)合起來，這樣可以大大提高審計(jì)結(jié)果的透明度；同時(shí)建立了審計(jì)結(jié)果的問責(zé)機(jī)制，增強(qiáng)了審計(jì)部門的公信力。

3完善績(jī)效審計(jì)指標(biāo)體系。我國(guó)的績(jī)效審計(jì)還主要是在財(cái)務(wù)審計(jì)基礎(chǔ)上的延伸，績(jī)效審計(jì)指標(biāo)也只是在經(jīng)濟(jì)性和效益性方面有一個(gè)大致的數(shù)字反應(yīng)，并沒有把績(jī)效審計(jì)結(jié)果加入到上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)工作表現(xiàn)的考核機(jī)制中來?？?jī)效審計(jì)指標(biāo)的不完善大大阻礙了我國(guó)績(jī)效審計(jì)制度的發(fā)展。

建議要借鑒印度的績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。對(duì)政府宏觀政策的審計(jì)要點(diǎn)進(jìn)行具體的指標(biāo)規(guī)定。例如：在考察政府部門經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃的績(jī)效上要審查支出是否取得了預(yù)期的效果，執(zhí)行中的浪費(fèi)程度，以及項(xiàng)目承擔(dān)單位的使用資金權(quán)力；對(duì)社會(huì)發(fā)展績(jī)效的考核要包括對(duì)各種發(fā)展和支出項(xiàng)目進(jìn)行審計(jì)，社會(huì)受益，情況、財(cái)政公共支出的實(shí)際效果、資金管理情況以及取得的物質(zhì)成績(jī)指標(biāo)等。

4要促進(jìn)績(jī)效審計(jì)與財(cái)務(wù)審計(jì)相結(jié)合。目前，我國(guó)政府的績(jī)效審計(jì)還是只停留在對(duì)財(cái)政資金使用的合法性上，只是根據(jù)一些賬面數(shù)據(jù)進(jìn)行真實(shí)性的審查，并沒有對(duì)資金的使用效率做出合理的審核標(biāo)準(zhǔn)。而現(xiàn)在我國(guó)“事權(quán)下放，財(cái)權(quán)上收”的行政管理特點(diǎn)，使得我國(guó)下級(jí)政府單位的財(cái)政收支和責(zé)任嚴(yán)重不相符，資金在層層下?lián)艿倪^程中大量流失，政府部門存在大量的違法違規(guī)現(xiàn)象，資金的使用效率低下，嚴(yán)重影響了我國(guó)政府的執(zhí)行力。因此建議，要把績(jī)效審計(jì)加入到財(cái)務(wù)審計(jì)的程序中，在審核數(shù)據(jù)的真實(shí)合法性的基礎(chǔ)上，進(jìn)行資金使用的有效性審核，把績(jī)效考核作為政府人事考核的重要部分。這樣才能促進(jìn)績(jī)效審計(jì)的順利執(zhí)行以及增強(qiáng)執(zhí)行的有效性。

5要明確績(jī)效審計(jì)的法律法規(guī)細(xì)則。盡管在實(shí)際工作中已經(jīng)開始注重績(jī)效審計(jì)的立法，例如《審計(jì)署2008至2012年審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》指出了：“要全面推進(jìn)績(jī)效審計(jì)，促進(jìn)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、提高財(cái)政資金和公共資源配置、使用、利用的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性，促進(jìn)建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境有好型社會(huì)?！辈⑻岢鼋窈笪迥陮徲?jì)工作的主要任務(wù)2；--是要提高政府績(jī)效管理水平和建立政府部門責(zé)任追究制?？梢钥闯鑫覈?guó)政府正在向西方國(guó)家學(xué)習(xí)，推行“3E”標(biāo)準(zhǔn)用于績(jī)效審計(jì)中。但是現(xiàn)在我國(guó)在具體開展績(jī)效審計(jì)監(jiān)督方面的條文規(guī)定還是比較模糊，現(xiàn)行的條文沒有涉及評(píng)價(jià)被審事項(xiàng)績(jī)效的指標(biāo)體系。

建議要在法律中明確各機(jī)構(gòu)開展績(jī)效審計(jì)的審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)不同的行業(yè)在法律中要有不同的績(jī)效審計(jì)指標(biāo)以及審核過程。只有用法律法規(guī)的形式把績(jī)效審計(jì)明確下來，審計(jì)人員在進(jìn)行績(jī)效審計(jì)時(shí)才有法可依，才能把績(jī)效審計(jì)真正的落實(shí)下來。

6改變對(duì)審計(jì)部門資金的撥付渠道。目前我國(guó)的審計(jì)機(jī)關(guān)履行職責(zé)所必需的經(jīng)費(fèi)，是列人財(cái)政預(yù)算，由本級(jí)人民政府予以保證的。這樣的一種資金撥付模式，同時(shí)加上我國(guó)現(xiàn)行的審計(jì)部門實(shí)行的“雙重領(lǐng)導(dǎo)制”，這樣很容易使得審計(jì)部門與本級(jí)政府成為利益相關(guān)者，加重“尋租”現(xiàn)象，降低績(jī)效審計(jì)效率和可信力。

因此建議，可以借鑒印度經(jīng)驗(yàn)，設(shè)立國(guó)家專項(xiàng)基金用于審計(jì)機(jī)關(guān)所有審計(jì)工作人員的工資補(bǔ)貼費(fèi)用支出，這樣可以使得審計(jì)部門與本級(jí)政府的利益沒有互相交叉，減少了尋租機(jī)會(huì)。

7推行電子政務(wù)。對(duì)我國(guó)政府來說，過于龐大和繁復(fù)的行政體系降低了行政的效率。資金在從上向下的撥付中流失嚴(yán)重，政策也常常由于信息傳達(dá)的失真，過于冗長(zhǎng)的中間執(zhí)行過程而失去其原有效力。

建議，借鑒印巴經(jīng)驗(yàn)，在績(jī)效考核中引入電子政務(wù)，充分發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)公開透明、易于部門交流的優(yōu)勢(shì)。把計(jì)算機(jī)用于績(jī)效管理，應(yīng)用價(jià)格低廉的計(jì)算機(jī)技術(shù)開發(fā)軟件和審計(jì)軟件來綜合分析績(jī)效考核指標(biāo)，減少財(cái)務(wù)手工記賬的低效率。同時(shí)可以設(shè)立網(wǎng)上監(jiān)督檢舉渠道，接受群眾對(duì)政府機(jī)構(gòu)的監(jiān)督檢舉。

總之，我國(guó)政府的績(jī)效審計(jì)制度的完善還有很長(zhǎng)的路要走。在這個(gè)過程中，一定要積極的考慮到各方面的現(xiàn)實(shí)情況，完善各方面的績(jī)效審計(jì)的細(xì)節(jié)規(guī)定，使我國(guó)的績(jī)效審計(jì)在理論和實(shí)踐上都有所突破。

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(作者單位：南開大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院財(cái)政系天津300000)

(責(zé)編：賈偉)