我國(guó)失業(yè)問題及其治理的財(cái)政政策

張彥英

摘要：失業(yè)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中各國(guó)以及我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的一大難題。促進(jìn)就業(yè)、控制失業(yè)率是各國(guó)政府的宏觀調(diào)控目標(biāo)之一和不可推卸的責(zé)任。通過分析當(dāng)前我國(guó)失業(yè)狀況和財(cái)政政策促進(jìn)就業(yè)的成效及問題，并在借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步提出了近期我國(guó)緩解失業(yè)壓力、建立促進(jìn)就業(yè)長(zhǎng)效機(jī)制的宏觀對(duì)策思路和財(cái)政政策取向。關(guān)鍵詞：失業(yè)治理財(cái)政政策中圖分類號(hào)：F240文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1004-4914(2009)05-028-03

一、當(dāng)前我國(guó)的失業(yè)狀況

20世紀(jì)90年代以來，隨著經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速增長(zhǎng)和積極就業(yè)政策的實(shí)施。我國(guó)就業(yè)規(guī)模不斷擴(kuò)大，就業(yè)結(jié)構(gòu)也日趨合理，市場(chǎng)就業(yè)機(jī)制初步建立。但當(dāng)前的就業(yè)形勢(shì)不容樂觀，失業(yè)問題仍較嚴(yán)重。

1城鎮(zhèn)登記失業(yè)率趨于上升，實(shí)際失業(yè)率更高。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，中國(guó)正面臨著日益嚴(yán)峻的就業(yè)形勢(shì)。勞動(dòng)年齡人口數(shù)量的快速增長(zhǎng)，農(nóng)村勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移速度的加快以及城鎮(zhèn)下崗職工再就業(yè)難度的加大，使得城鎮(zhèn)失業(yè)現(xiàn)象日益嚴(yán)重。1999年底，全國(guó)城鎮(zhèn)登記失業(yè)人數(shù)為575萬人，登記失業(yè)率達(dá)3.1％。到2008年底，城鎮(zhèn)登記失業(yè)人數(shù)達(dá)到886萬人，登記失業(yè)率達(dá)4.2％(見表1)。但實(shí)際失業(yè)率可能遠(yuǎn)高于官方的數(shù)據(jù)，2008年12月15日中國(guó)社科院發(fā)布的“社會(huì)藍(lán)皮書”顯示，內(nèi)地實(shí)際失業(yè)率已達(dá)9.6％。根據(jù)國(guó)際上較為流行的劃分標(biāo)準(zhǔn)，失業(yè)率在7％～8％為失業(yè)問題突出型，9％以上為失業(yè)問題嚴(yán)峻型。不難看出，我國(guó)當(dāng)前的城鎮(zhèn)失業(yè)問題已相當(dāng)嚴(yán)峻，城鎮(zhèn)真實(shí)失業(yè)人口也達(dá)到了建國(guó)以來的最高峰。

2結(jié)構(gòu)性就業(yè)矛盾突出，就業(yè)困難群體持續(xù)擴(kuò)大，失業(yè)壓力逐步增大。在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和深化企業(yè)改革中，出現(xiàn)下崗失業(yè)增加和用人需求萎縮并行的趨勢(shì)，勞動(dòng)力市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)越來越嚴(yán)酷，結(jié)構(gòu)性就業(yè)矛盾突出。高素質(zhì)、低成本、低年齡勞動(dòng)力在就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)中占據(jù)優(yōu)勢(shì)，而低素質(zhì)、高年齡的勞動(dòng)者在勞動(dòng)力市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中越來越?jīng)]有競(jìng)爭(zhēng)能力，呈現(xiàn)出就業(yè)困難群體數(shù)量急劇增加的趨勢(shì)。主要表現(xiàn)在以下四個(gè)方面：一是下崗職工中35歲以上比重比較大，而對(duì)這個(gè)年齡段的單位用人需求所占比例小。二是長(zhǎng)期下崗、失業(yè)者多。三是無技能和低技能勞動(dòng)者失業(yè)者多。四是女性失業(yè)率相對(duì)男性比較高，而女性下崗職工再就業(yè)率比男性下崗職工低。

3農(nóng)村就業(yè)問題突出，轉(zhuǎn)移農(nóng)村勞動(dòng)力的任務(wù)十分艱巨。農(nóng)村就業(yè)問題對(duì)農(nóng)民的生活水平提高起到至關(guān)重要的作用，但是由于農(nóng)村勞動(dòng)力數(shù)額龐大，農(nóng)村就業(yè)矛盾相當(dāng)突出。改革開放以來，發(fā)生農(nóng)村勞動(dòng)力大量向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，農(nóng)業(yè)就業(yè)比重有所下降，1998-2007年，我國(guó)鄉(xiāng)村從業(yè)人員所占比重由69.40％下降到61.89％，平均每年下降0.75個(gè)百分點(diǎn)。我國(guó)目前約有農(nóng)業(yè)從業(yè)人員3.2億，而我國(guó)的耕地面積約18.26億畝，每個(gè)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力平均耕種6畝地。目前，美國(guó)、加拿大、法國(guó)、德國(guó)、澳大利亞等國(guó)農(nóng)業(yè)人口不到該國(guó)人口總量的5％，而每個(gè)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力平均耕地面積則高達(dá)160畝～1700畝之間。假定我國(guó)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力總量不再增長(zhǎng)，從近期看，如果按照每個(gè)勞動(dòng)力平均耕種10畝地的標(biāo)準(zhǔn)，將有1.3億以上的農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力需要向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移；從中期看，如果按照每個(gè)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力平均耕種22，5畝地的標(biāo)準(zhǔn)(即日本1999年達(dá)到的水平)，將有2.6億以上的農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力需要轉(zhuǎn)移；從長(zhǎng)期看，如果按照每個(gè)勞動(dòng)力平均耕種50畝地的標(biāo)準(zhǔn)(即南美洲國(guó)家1999年達(dá)到的水平)，將有2.9億以上的農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力需要轉(zhuǎn)移。農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移任務(wù)十分艱巨。

4大學(xué)生畢業(yè)規(guī)模不斷擴(kuò)大，失業(yè)人數(shù)也屢創(chuàng)新高。據(jù)教育部統(tǒng)計(jì)，2008年，全國(guó)普通高校畢業(yè)生人數(shù)從2007年的495萬增加到559萬左右，這個(gè)數(shù)字已經(jīng)是2001年104萬的5倍多。2009年我國(guó)高校畢業(yè)生人數(shù)約611萬人，加上2008年畢業(yè)還沒有就業(yè)的不到1OO萬人，今年需要就業(yè)的高校畢業(yè)生總數(shù)達(dá)到710萬人左右。大學(xué)生失業(yè)人數(shù)也由2001年的34萬增加到2007年的lOO萬以上，據(jù)2008年12月15日中國(guó)社科院發(fā)布的“社會(huì)藍(lán)皮書”顯示，估計(jì)到年底的時(shí)候，會(huì)有150萬人難以找到工作。

二、我國(guó)現(xiàn)階段財(cái)政政策在促進(jìn)就業(yè)與再就業(yè)中存在的主要問題

1轉(zhuǎn)型時(shí)期的制度性障礙降低了財(cái)政政策對(duì)就業(yè)的促進(jìn)作用。其一。促進(jìn)就業(yè)的法規(guī)制度建設(shè)比較薄弱。至今國(guó)家未出臺(tái)統(tǒng)一的就業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和認(rèn)定、統(tǒng)計(jì)辦法，有關(guān)就業(yè)的一些規(guī)定也散見于各種文件之中，促進(jìn)就業(yè)的法規(guī)制度不成體系。其二，勞動(dòng)力流動(dòng)存在明顯制度障礙。在城鄉(xiāng)和地區(qū)之間，戶籍制度以及由此派生的涉及勞動(dòng)者工資、社會(huì)保障待遇、子女教育等各方面的政策對(duì)流動(dòng)的影響極為突出。在不同所有制之間，由于社會(huì)保障體系仍然未能實(shí)現(xiàn)廣覆蓋，眾多非公有制部門尚未納入有效的制度體系，致使勞動(dòng)力在所有制之間的流動(dòng)難以順利實(shí)現(xiàn)。其三，有不少現(xiàn)行規(guī)定，立口市場(chǎng)準(zhǔn)入制度等，但不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的勞動(dòng)用工、勞動(dòng)力流動(dòng)規(guī)律和特點(diǎn)，制約了就業(yè)工作的開展。其四，享受扶持就業(yè)稅收優(yōu)惠政策的企業(yè)范圍和減免稅種限定過窄，稅收不公平問題突出?，F(xiàn)行的稅收優(yōu)惠政策僅限于服務(wù)型企業(yè)、零售商貿(mào)企業(yè)、主輔分離企業(yè)和小型社區(qū)加工企業(yè)，而對(duì)就業(yè)安置能力強(qiáng)的生產(chǎn)型企業(yè)卻不實(shí)行優(yōu)惠，影響了這些企業(yè)安置下崗失業(yè)人員的積極性?，F(xiàn)行的減免稅稅種僅限于營(yíng)業(yè)稅、城建稅、教育費(fèi)附加、企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅，稅收減免額度較小，而對(duì)吸收大量下崗失業(yè)人員的商品批發(fā)等行業(yè)主要負(fù)擔(dān)的增值稅不減免，降低了稅收優(yōu)惠政策的吸引力。

2在政府投入結(jié)構(gòu)中，就業(yè)投人總量不足。就業(yè)政策實(shí)施需要財(cái)政政策給予充分的物質(zhì)支持，但我國(guó)當(dāng)前財(cái)政政策對(duì)其的支持力度過低，且法律制度約束力不強(qiáng)，并帶有明顯的隨意性。我國(guó)歷年社會(huì)保障和就業(yè)的財(cái)政支出，占財(cái)政總支出的比重偏低，2007年社會(huì)保障和就業(yè)的財(cái)政支出所占財(cái)政總支出比重為1％，占GDP比重為0.2％，均為歷史最高。2003年，在經(jīng)合組織26個(gè)成員國(guó)中，除通過減免稅費(fèi)、提供優(yōu)惠貸款、資助小企業(yè)等間接方式強(qiáng)化對(duì)就業(yè)的公共投入以外，直接投入的就業(yè)經(jīng)費(fèi)支出占GDP比重平均值為3.6％，近幾年呈上升趨勢(shì)。社會(huì)保障和就業(yè)的財(cái)政支出之中，近年來我國(guó)對(duì)城鎮(zhèn)企業(yè)人員的基本生活保障資金、失業(yè)保障資金投入較多，但對(duì)促進(jìn)就業(yè)的資金投入明顯不足。前者的投入是緩解暫時(shí)的困難，而后者的投人才是解決長(zhǎng)遠(yuǎn)的問題，因?yàn)閷?duì)于具有勞動(dòng)能力的勞動(dòng)者來說，真正想要的是就業(yè)崗位而不是保障資金。

3政府財(cái)政投入機(jī)制不完善，資金使用效用有待提高。一是財(cái)政投入機(jī)制不完善，在實(shí)際工作中，下級(jí)依賴上級(jí)、地方依賴中央的傾向比較嚴(yán)重。按照現(xiàn)行規(guī)定，“三條保障線”和再就業(yè)工作實(shí)行屬地管理屬于地方事權(quán)，所需資金主要由地方負(fù)責(zé)安排。但從近幾年財(cái)政支出情況看，中央財(cái)政補(bǔ)助所占比例更高。這說明，不少地方在調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)、加大