公共行政的責(zé)任探析

王大海 崔先維

摘要:公共行政的責(zé)任問題是政治責(zé)任應(yīng)該關(guān)注的問題,本文僅從公共行政的法律責(zé)任和倫理責(zé)任兩個(gè)層面探討公共行政的責(zé)任問題。

關(guān)鍵詞:公共行政 責(zé)任 政治責(zé)任

公共行政是區(qū)別于傳統(tǒng)的行政管理的另一種研究行政學(xué)的視角和途徑,伴隨著對(duì)于西方行政學(xué)的發(fā)展而逐漸興起。當(dāng)前研究政治責(zé)任成為一個(gè)熱點(diǎn)的問題,由于對(duì)于政治責(zé)任的哲學(xué)意義、政治責(zé)任的內(nèi)涵、政治責(zé)任的倫理價(jià)值等等越來越進(jìn)行深入地研究,而對(duì)于公共行政的責(zé)任的探析則相對(duì)較少,而公共行政的責(zé)任問題也是政治責(zé)任應(yīng)該關(guān)注的問題,因?yàn)閷?duì)于政府的管理來說,政治家的責(zé)任和公務(wù)員的責(zé)任都對(duì)政治生活產(chǎn)生巨大的影響,在政治-行政兩分法的體系下,明確了政治家和公務(wù)員在政府管理過程中的責(zé)任兩分法。雖然這樣的區(qū)分在學(xué)理上仍然引起著爭(zhēng)議,但是至少說明了這一問題的重要性,本文只對(duì)公共行政的責(zé)任進(jìn)行簡(jiǎn)要地分析,重點(diǎn)關(guān)注公共行政的法律責(zé)任與倫理責(zé)任。

一、作為公共行政的主體:公務(wù)員的責(zé)任問題

公共行政的責(zé)任問題主要關(guān)注的是作為公共行政的組織的責(zé)任與作為個(gè)體的公務(wù)員的責(zé)任,任何組織都是由一個(gè)個(gè)的人組成的,雖然組織自從建立以來,越來越有著獨(dú)立的性格與行為方式,組織文化的研究就說明了這個(gè)問題,然而我們考察公共行政主體的過程中,最主要的關(guān)注點(diǎn)是作為公共行政重要的主體,公務(wù)員的責(zé)任問題。

一般認(rèn)為,作為行政主體的公務(wù)員具有雙重身份:作為個(gè)體有私人權(quán)利和個(gè)人利益,作為公共權(quán)力行使者代表公共利益。公共權(quán)力的目的的向善性與手段的向惡性導(dǎo)致著作為公共權(quán)力的行使者——公務(wù)員往往具有潛在著腐蝕的誘惑力,可能誘惑公務(wù)員利用公共權(quán)力損害公共利益而謀取私利。在公共權(quán)力的運(yùn)行的現(xiàn)實(shí)狀態(tài)下,往往要受到各種因素的影響和制約,往往對(duì)于掌握權(quán)力的公務(wù)員來說,權(quán)力的行使往往同利益、榮譽(yù)、地位甚至財(cái)富有著密切的關(guān)系。公共權(quán)力的運(yùn)行過程往往是社會(huì)價(jià)值和社會(huì)資源的分配過程,因此這種權(quán)力關(guān)系也往往體現(xiàn)為利益關(guān)系。對(duì)每個(gè)行使政府公共權(quán)力的公務(wù)員而言,都存在著將公共的目的或利益轉(zhuǎn)變?yōu)樗膫€(gè)人目的或利益的可能性。對(duì)于公共權(quán)力的這種腐蝕性如果不加干涉,權(quán)力就會(huì)與特殊利益構(gòu)成正相關(guān)關(guān)系,導(dǎo)致公共權(quán)力脫離公共利益的軌道,結(jié)果就是公共權(quán)力不斷擴(kuò)張,在空間上表現(xiàn)為對(duì)私人權(quán)利和利益的侵犯,在時(shí)間上則表現(xiàn)為權(quán)力的延續(xù)性(如權(quán)力的終身制、世襲制)。公共權(quán)力日益偏離其產(chǎn)生的公共目的,為了不使其偏離,就需要對(duì)公共權(quán)力進(jìn)行控制。

二、公共行政的法律責(zé)任問題

憲法是最重要的公共行政法律責(zé)任的來源。約翰·羅爾認(rèn)為,公共行政人員屬于憲政官員,他們的權(quán)力最終來源于憲法,也因此承擔(dān)了保證憲法得到恰當(dāng)執(zhí)行的義務(wù)。因此,對(duì)于公共行政的責(zé)任問題研究,必須放在一定的憲政框架內(nèi)進(jìn)行,憲法是公共行政的指導(dǎo)原則和思想。對(duì)于公共行政的憲法基礎(chǔ)進(jìn)行考察,可以看出單純的憲法并無意義,更重要的是進(jìn)行憲政主義理念的實(shí)踐?！巴缴撇蛔阋詾檎?徒法不能以自行”,這是中國古代儒家“德法兼用”思想的格言,它給我們的啟示就是道德和法律都具有規(guī)范作用,兩者都可以控制公共權(quán)力,規(guī)范公務(wù)員行為。當(dāng)然,這是中國古代的智慧。在西方的語境下,在由憲政主義理念支持的政治體制下,憲法是一種具有生命的存在,無論是統(tǒng)治者還是被統(tǒng)治者都要接受它的約束。雖然通常人們認(rèn)為,憲法的主要目的是為了限制政府行為,但這并不是事實(shí)的全部。憲法同時(shí)還負(fù)責(zé)政府的創(chuàng)建和界定,負(fù)責(zé)賦予政府機(jī)構(gòu)和行政官員以相應(yīng)的權(quán)力。憲法在西方傳統(tǒng)的政治文化中,普遍認(rèn)為憲法是對(duì)公民權(quán)利的保護(hù)書,同時(shí)也是對(duì)政府權(quán)力的限制手段,但從另一個(gè)角度看,憲法也對(duì)公共行政(政府)的權(quán)力進(jìn)行了劃分和規(guī)定,可以說沒有憲法對(duì)于公共權(quán)力的劃定,公共行政就缺少憲政的基礎(chǔ)。從某種程度上說,對(duì)于政府和行政官員來說,它也是一個(gè)授權(quán)文件。

憲法是公共行政的權(quán)威基礎(chǔ),法律則是我們將民主通過憲法過程貫徹到具體政策的途徑。法律的規(guī)范作用為公共行政有了合法性的基礎(chǔ),在通常情況下,行政管理者最常遇到的三種基本法律形式是:授權(quán)法、委托法以及撥款法。除此之外,法院的司法解釋也很重要。針對(duì)公共組織,還有專門的約束法律,也可以分成三類:1.行政程序法,其主要內(nèi)容包括對(duì)術(shù)語的定義以及行政程序法效力范圍的界定,對(duì)行政機(jī)關(guān)的“準(zhǔn)立法”行為和“準(zhǔn)司法”行為進(jìn)行監(jiān)督;2.公民基本權(quán)利保護(hù)法;3.一般行政支持與管理法,為管理和控制行政機(jī)關(guān)提供法律工具。

在英美法系的國家里,司法判決,即判例,對(duì)行政法制的發(fā)展也有很重要的意義。對(duì)判例的使用源于法律面前人人平等的理念,為了保證公平,人們?cè)谙嗨魄榫持袘?yīng)該得到相似的待遇。因而,法官雖然不是行政過程的主動(dòng)參與者,但他們會(huì)做出對(duì)行政機(jī)關(guān)有影響力的決定。必要的訴訟程序以及法官對(duì)行政行為的審查,看上去似乎是對(duì)行政行為的限制,但實(shí)際上,它們與法律一樣,也是行政責(zé)任的保障機(jī)制。

以上所說的對(duì)于公共行政的法律責(zé)任的淵源進(jìn)行了簡(jiǎn)要地分析,構(gòu)成了公共行政的法律基礎(chǔ)和框架。在公共行政領(lǐng)域,除了法律責(zé)任,倫理責(zé)任也是一個(gè)重要的概念。

三、公共行政的倫理責(zé)任問題

倫理是一個(gè)哲學(xué)、價(jià)值和道德準(zhǔn)則的世界,而公共行政則屬于決策和行動(dòng)的世界。倫理是抽象的,而公共行政卻是具體的。倫理責(zé)任的提出不論在西方語境還是在東方的語境,都給予了廣泛的關(guān)注,但是從公共行政的倫理責(zé)任來看,具有現(xiàn)實(shí)的模糊性,從現(xiàn)實(shí)情況來看,一方面,人們常?；煜齻惱砗头芍g的巨大區(qū)別;另一方面,現(xiàn)存的有關(guān)公共行政研究的中又往往忽略對(duì)有關(guān)倫理規(guī)范之于公共行政的意義的介紹。法律和倫理的緊密相連——前者是“社會(huì)所認(rèn)同的重要價(jià)值觀的一種表達(dá)形式”,而“經(jīng)歷了歲月沉淀、相對(duì)比較穩(wěn)定的一套重要的價(jià)值觀便意味著一種倫理框架的形成”,并不意味著二者的等同。法律和倫理之間的差別主要體現(xiàn)為:1.很多行為不合倫理,但合法,反之亦然;2.法律是一種外在的、比較客觀的、能被強(qiáng)制實(shí)施的約束;倫理則是一種高度主觀化的、內(nèi)在的且主要是自愿的約束;3.對(duì)于公共行政而言,法律除了限權(quán)以外,同時(shí)也是有效的權(quán)威保障、賦權(quán)工具和管理手段,而倫理則主要是一套約束機(jī)制。

在公共行政的倫理問題中,具體而言,就是要在建立公共服務(wù)價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)以增強(qiáng)公共行政倫理責(zé)任的同時(shí),綜合考慮不同的政治體制,不同的情境(包括不同的組織、組織文化和地區(qū))以及個(gè)體差異對(duì)倫理關(guān)的影響,重點(diǎn)考察三者之間需要調(diào)和的對(duì)抗性沖突;在發(fā)展倫理的同時(shí),也不放棄用法律工具的使用。這里的法律限制包括非司法途徑和司法途徑,前者也即替代性爭(zhēng)議解決機(jī)制,主要是協(xié)商、調(diào)解和仲裁;后者包括司法審查(法院審查行政部門的行為是否合法合理)、禁令援助(法院通過發(fā)布禁令來阻止不當(dāng)行政行為)、判定侵權(quán)責(zé)任(使政府和官員對(duì)其不法行為所造成的侵害負(fù)責(zé))?？偟膩碚f,建立有關(guān)法律和倫理的責(zé)任框架是公共行政管理者目前面臨的一個(gè)非常緊迫的任務(wù)。

總之,公共行政的責(zé)任問題是政治責(zé)任必須關(guān)注的一個(gè)重點(diǎn)問題,而對(duì)于公共行政責(zé)任的探析,有利于澄清公共行政的責(zé)任問題,雖然這個(gè)小文章沒有對(duì)于公共行政的淵源、價(jià)值、內(nèi)容以及相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行深入地分析,只是對(duì)于公共行政的法律責(zé)任與倫理責(zé)任進(jìn)行簡(jiǎn)要地分析。關(guān)注的重點(diǎn)是公共行政的法律問題,兼談公共行政的倫理責(zé)任。

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作者信息:

王大海 西藏大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院公共管理系崔先維 1980 吉林大學(xué)行政管理學(xué)院

崔先維 1980 吉林大學(xué)行政管理學(xué)院博士