農(nóng)民工基本社會養(yǎng)老保險制度設計思路探討

中圖分類號:F842 文獻標識碼:A

內(nèi)容摘要:2009年年初,人力資源和社會保障部就《農(nóng)民工參加基本養(yǎng)老保險辦法》公開征求意見,這是我國社保制度改革的重要一步。本文著重分析了該辦法中的“參加基本養(yǎng)老保險繳費年限累計滿15年以上(含15年)將可按月領(lǐng)取基本養(yǎng)老金”的規(guī)定,指出依據(jù)我國重視家庭養(yǎng)老的傳統(tǒng),應堅持基本社會養(yǎng)老保險設計的“低水平、廣覆蓋”原則,以擴大養(yǎng)老保險的覆蓋范圍,惠及更多國民。

關(guān)鍵詞:農(nóng)民工 基本社會養(yǎng)老保險 低水平 廣覆蓋

人力資源和社會保障部于2009年年初就《農(nóng)民工參加基本養(yǎng)老保險辦法》公開征求意見,辦法中農(nóng)民工的養(yǎng)老保險繳費率降低了,異地接續(xù)也在制度層面基本解決了,降低了農(nóng)民工參加養(yǎng)老保險的門檻,但要求農(nóng)民工參加基本養(yǎng)老保險繳費年限累計滿15年以上(含15年)方可按月領(lǐng)取基本養(yǎng)老金,對于大部分農(nóng)民工來說,這一門檻設置較高。在勞動力市場上,多數(shù)農(nóng)民工是季節(jié)性的,而且流動性強,農(nóng)閑時外出務工,農(nóng)忙時回家務農(nóng),務工地點不固定,務工時間不連續(xù),如小時工、季節(jié)工,無正式勞動合同,勞動關(guān)系隨時可能終止;個體工商戶、自由職業(yè)者,沒有雇傭關(guān)系,無法形成勞動關(guān)系,受勞動力市場供求關(guān)系影響較大,他們只能根據(jù)行業(yè)情況和自身經(jīng)濟、體力等實際情況經(jīng)常更換工作崗位。另外,由于我國的基本養(yǎng)老保險政策是近幾年才陸續(xù)出臺,許多年齡比較大的農(nóng)民工也沒有“視同繳費年限”,按照我國現(xiàn)在的法定退休年齡推算,男40歲、女35歲以上的農(nóng)民工即使年年打工也沒有按月領(lǐng)取基本養(yǎng)老金的資格。有資料顯示,80%的農(nóng)民工很難在城市工作滿15年,“累計繳費15年才能享受養(yǎng)老金”的待遇在實現(xiàn)上較為困難。這樣看來,多數(shù)農(nóng)民工被擋在了基本養(yǎng)老保險政策的門檻之外,不僅有自身的原因,也有制度設計不合理的因素。在現(xiàn)行基本養(yǎng)老保險制度主要針對城市原國有企業(yè)職工設計的,明顯不適合非正規(guī)就業(yè)群體和農(nóng)民工等社會弱勢群體的需要的情況下,不僅需要重新考慮繳費率,也需要對繳費年限再考慮,“一刀切”出來的繳費年限門檻應該適當降低。

農(nóng)民工基本社會養(yǎng)老保險堅持“低水平、廣覆蓋”原則的必要性

“低水平”有兩方面的含義,一方面是指待遇水平低,另一方面指繳費水平低。

(一)家庭保障使基本社會養(yǎng)老保險待遇可以維持“低水平”

由于經(jīng)濟發(fā)展水平不高,我國的養(yǎng)老制度設計還不能拋開家庭養(yǎng)老這根支柱。雖然世界銀行提出“三支柱”及“五支柱”保障模式,但對于我國社會弱勢群體養(yǎng)老而言,可以依賴的應是家庭保障和基本社會養(yǎng)老保險兩支柱。

我國文化深受儒家思想的影響,尊老養(yǎng)老的歷史傳統(tǒng)使家庭保障在養(yǎng)老保障當中一直發(fā)揮著核心作用。工業(yè)化和城市化雖然對家庭結(jié)構(gòu)產(chǎn)生重要影響,但我國家庭文化傳統(tǒng)和既有價值觀念仍然發(fā)揮潛移默化的重要作用,家庭結(jié)構(gòu)和家庭內(nèi)部關(guān)系仍然非常密切且區(qū)別于歐美家庭結(jié)構(gòu),在將來相當長的時期內(nèi),家庭保障仍然是養(yǎng)老保障的主要形式之一。我國經(jīng)濟改革已經(jīng)成功地發(fā)揮了傳統(tǒng)家庭機制的某些積極因素,如農(nóng)村以家庭為單位實行聯(lián)產(chǎn)承包制,充分調(diào)動了農(nóng)戶經(jīng)營的積極性使我國農(nóng)村經(jīng)濟躍上一個新的臺階,就是一個很好的例證。那么在我國社會保障制度設計中也應注意繼續(xù)發(fā)掘傳統(tǒng)家庭文化中的積極因素,這是以民族文化的精華為根基的,容易為社會所接受,從而易于取得較好的政策效果,可以把社會養(yǎng)老與家庭養(yǎng)老緊密結(jié)合起來,適當降低社會養(yǎng)老水平,為家庭養(yǎng)老留出空間。

同時,在我國法律中,也規(guī)定凡有贍養(yǎng)能力的子女,不分男女,不論婚否,都必須履行贍養(yǎng)父母的義務?！稇椃ā贰ⅰ独夏耆藱?quán)益保護法》、《婚姻法》、《刑法》、《繼承法》等都有規(guī)定,這使得家庭贍養(yǎng)不僅是一種倫理道德的反映,而且是每個公民必盡的義務,它具有法律的不可抗拒性,因此家庭養(yǎng)老保障是堅實可靠的一根養(yǎng)老支柱。國家統(tǒng)計局的調(diào)查數(shù)據(jù)表明,在我國60歲及以上老年人的主要經(jīng)濟來源的排序中,57.1%的老年人主要靠子女或其他親屬提供經(jīng)濟幫助;25%的老年人主要靠自己的勞動收入;居第三位的是離退休金,占15.6%,即我國老年人主要的經(jīng)濟保障還是來自子女、親屬和自己。

雖然社會的進步使家庭的小型化不可避免,但是小型化并不等于不要家庭照顧,并不等于可以放棄贍養(yǎng)父母的責任,在設計社會養(yǎng)老保障制度時,應把孝的優(yōu)良傳統(tǒng)和時代特點相結(jié)合,如新加坡的中央公積金制度就允許一定條件下的子女個人賬戶的基金向父母賬戶填充,充分發(fā)揮家庭的保障功能,在我國實現(xiàn)家庭養(yǎng)老與社會養(yǎng)老有機銜接才是科學合理,符合國情的。有了家庭保障,就使得基本社會養(yǎng)老保險待遇可以設計為“低水平”。

(二)企業(yè)保持競爭力要求繳費“低水平”

一項制度有吸引力,才會有生命力。目前我國城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險高達28%,單位應繳的養(yǎng)老保險繳費率高達薪金的20%,雇員本人需繳納8%,企業(yè)負擔了71.4%,個人只負擔了28.6%。《農(nóng)民工參加基本養(yǎng)老保險辦法》中的農(nóng)民工養(yǎng)老保險費率定為:單位繳12%、個人繳4%-8%,也是不低的比例。根據(jù)《2004年全球社會保障》統(tǒng)計,發(fā)達國家養(yǎng)老保險繳費率大體處于10%-20%之間。企業(yè)過高的繳費率導致勞動成本高昂,助長逃繳現(xiàn)象,不僅嚴重影響了養(yǎng)老保險覆蓋面的擴大,也損害了就業(yè)增長和競爭力。很多小企業(yè)是以勞動密集型為核心的,它們原來不繳納社會保險費,現(xiàn)在如此高的繳費率使企業(yè)的勞動成本提高20%左右,企業(yè)負擔增加,迫使部分企業(yè)以低報工資額、欠繳保費、減少勞動力雇傭、非正式雇傭等形式逃避責任并且導致“逆向選擇”現(xiàn)象:人口年齡結(jié)構(gòu)老化、養(yǎng)老負擔較重、效益差的老企業(yè)對改革后的社會保障制度持有較為積極的態(tài)度,但其中許多企業(yè)根本無力繳納足額的養(yǎng)老保險金;那些效益好、職工年齡結(jié)構(gòu)較輕的企業(yè)多半是非國有企業(yè),這些企業(yè)對參加社會保險制度采取消極的態(tài)度。由此帶來的后果是,養(yǎng)老保險制度覆蓋面擴幅不明顯,保費收繳率日趨降低,費基縮小。

從宏觀來看,我國經(jīng)濟發(fā)展階段決定了在社會養(yǎng)老保障方面應當只是提供底線保障,為構(gòu)建社會保障與經(jīng)濟發(fā)展長效良性機制預留必要的空間。我國實際國情需要把養(yǎng)老保障制度設計為“補救型”模式,為社會提供基本“底線”保障水平,最終形成窮人基本靠國家、富人主要靠市場的養(yǎng)老保障格局。從保障體系對勞動市場的影響來看,我國需要發(fā)揮“補救型”模式對就業(yè)彈性的促進作用,保證就業(yè)市場具有比較大的彈性,保持對廣大的低端崗位和高端的管理崗位都充足供給的能力,較大地緩解就業(yè)壓力,從長期看有利于實現(xiàn)社會穩(wěn)定。對于勞動者來說,直接拿出一些收入孝敬自己的父母比繳納較高的養(yǎng)老保險費給政府去養(yǎng)社會上所有的退休老人,收益更能看得見,責任與義務離自己也更近,也就更有積極性,這符合人的經(jīng)濟理性規(guī)律。因此,在基本社會養(yǎng)老保險設計中,應堅持繳費“低水平”。

(三)社會公平要求基本社會養(yǎng)老保險“廣覆蓋”

從國際范圍來看,包括基本養(yǎng)老保險在內(nèi)的社會保障已由社會救濟型、社會保險型發(fā)展成為發(fā)達國家的社會福利型,建立完善的基本養(yǎng)老保險已經(jīng)成為現(xiàn)代國家政府的一項重要職責?！皬V覆蓋”是深化養(yǎng)老保險制度改革的方向,有利于實現(xiàn)社會公平。享受社會保障是每個公民的基本權(quán)利,作為國家的一項基本社會經(jīng)濟制度,要盡量覆蓋到全體公民,使基本養(yǎng)老保險覆蓋到城鎮(zhèn)所有從業(yè)人員,并適應城鎮(zhèn)化和農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的大趨勢。另外,覆蓋面太窄,會影響企業(yè)之間的公平競爭,因為養(yǎng)老保險是需要企業(yè)和勞動者繳納保險費用的,保險費用在企業(yè)成本內(nèi)列支。不參加養(yǎng)老保險,意味著成本的節(jié)省。在市場經(jīng)濟下,企業(yè)作為市場中的主體,自主經(jīng)營、自負贏虧,每個企業(yè)都是一個競爭主體,養(yǎng)老保險在不同單位的覆蓋面不統(tǒng)一,最終會阻礙企業(yè)間的公平競爭,政府應當根據(jù)我國處于發(fā)展初級階段的具體國情,準確把握基本養(yǎng)老保險制度定位,努力追求并實現(xiàn)社會公平的價值取向。完善基本社會養(yǎng)老保險,盡量擴大覆蓋面,讓廣大社會成員,尤其是低收入群體享受到基本社會養(yǎng)老保險待遇,以保障和提高其退休后的生活水平,這將在一定程度上有利于解決分配不公、兩極分化的弊端。

農(nóng)民工基本社會養(yǎng)老保險制度設計思路

在韓國,享受全額基本老齡年金要求繳費滿20年,享受減額基本老齡年金要求繳費滿10年,減額老齡年金具體計發(fā)比例為:滿10年者為47.5%,每增加1年加5個百分點。如,滿11年者為52.5%,滿12年者為57.5%,滿13年者為62.5%,以此類推,到滿19年時,其基本年金計發(fā)比例為92.5%。在新加坡,子女普通賬戶基金可以轉(zhuǎn)移到父母的退休賬戶中供父母使用,中央公積金會員退休時按月領(lǐng)取養(yǎng)老金的條件是賬戶中有最低存款即可。它們的制度設計都比較有彈性,有鑒于此,我國社會養(yǎng)老金制度設計中的參數(shù),如繳費基數(shù)變量、繳費率變量、繳費年限變量、待遇水平變量,應進行不同的組合,供參保者做自己力所能及的選擇。如適當降低繳費基數(shù)。由于工資水平低,農(nóng)民工支付基本生活費用后,節(jié)余的工資收入再去支付建房、子女上學、贍養(yǎng)老人等急迫支出后,往往所剩無幾,因而本人參加社會養(yǎng)老保險的能力十分有限,兼顧農(nóng)民工對社會養(yǎng)老保險的迫切需求與現(xiàn)實能力,應從實際出發(fā),堅持低標準準入的原則;設計不同檔次的繳費比率,使農(nóng)民工可以自愿選擇;降低繳費年限。農(nóng)民工最低繳費年限降為10年或5年,同時執(zhí)行較低的支付標準。

另外,還可以把繳費的年數(shù)或月數(shù)換算成系數(shù),領(lǐng)取的支付額也與該系數(shù)掛鉤,假定基本養(yǎng)老保險繳費年限累計滿15年者,退休后可以領(lǐng)取的退休金恰好能滿足基本生活需要,退休金系數(shù)定為1,不同的繳費年數(shù)領(lǐng)取的退休金額可參照它而確定一個相應的領(lǐng)取金額系數(shù),比如:基本養(yǎng)老保險繳費年限累計滿14年者,退休金系數(shù)定為14/15=0.93,其余可以此類推,對于繳費年數(shù)較低的,還可以靈活加入一些其他因素的系數(shù),如子女數(shù)量,以配合生育政策,也可以分別設立滿5年、滿10年及滿15年三個不同的社會養(yǎng)老檔次。

在發(fā)達國家,職工繳費或稅30-40年,基本養(yǎng)老保險金的替代率才大約為40%,我國可以通過降低社會養(yǎng)老保障水平,放低按月領(lǐng)取的門檻,把更多的勞動者納入社會養(yǎng)老保障的范圍,使大部分勞動者依靠家庭和社會兩根養(yǎng)老支柱得以平安度過晚年。

參考文獻:

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作者簡介:

周鳳珍(1968.11-),女,安徽財經(jīng)大學財政與公共管理學院講師,經(jīng)濟學碩士,主要研究方向:勞動經(jīng)濟學、社會保障。