對(duì)于房屋權(quán)屬登記行政行為的合法性審查

邢　毅

房屋權(quán)屬登記,是指房屋行政主管部門代表政府對(duì)房屋所有權(quán)和居住權(quán)以及由上述權(quán)利產(chǎn)生的抵押權(quán)、典權(quán)等房屋他項(xiàng)權(quán)利進(jìn)行登記,并依法確認(rèn)房屋權(quán)歸屬關(guān)系的行為。國(guó)家實(shí)行房屋登記制度,目的在于保障權(quán)利人的合法權(quán)益,維護(hù)房屋交易秩序。房屋權(quán)屬登記行為之所以是一種行政行為,是因?yàn)榉课輽?quán)屬登記行為體現(xiàn)了行政機(jī)關(guān)代表國(guó)家對(duì)房屋物權(quán)關(guān)系的干預(yù)。國(guó)家通過(guò)《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》等法律規(guī)定了房屋權(quán)屬登記的條件、方法、內(nèi)容,并要求房屋所有權(quán)人進(jìn)行房屋權(quán)屬登記。房屋權(quán)屬登記行政行為是對(duì)房屋權(quán)屬的法律關(guān)系的確認(rèn),是對(duì)權(quán)力所有人合法擁有權(quán)利的真實(shí)性的證明。

我國(guó)法律對(duì)被訴具體行政行為的合法性審查限于對(duì)被訴具體行政行為是否合法的范圍之內(nèi),房屋權(quán)屬登記行政行為作為具體行政行為的一種,當(dāng)然也要遵循行政訴訟的有關(guān)規(guī)定。司法審查中適用行政合法性原則,推動(dòng)了這一原則在行政法上的確立,所以行政合理性審查不僅應(yīng)當(dāng)涉及行政執(zhí)法過(guò)程中,也應(yīng)當(dāng)涉及司法審查過(guò)程,不僅涉及實(shí)體裁量,也應(yīng)涉及程序裁量。司法審查中也要以具體行政行為是否合法為原則,是否合理為補(bǔ)充。具體來(lái)說(shuō),房屋權(quán)屬登記行政行為合法性審查的范圍應(yīng)該局限于以下幾個(gè)方面:對(duì)房屋權(quán)限登記行政行為職權(quán)的審查,對(duì)房屋權(quán)屬登記行政行為中證據(jù)的審查,對(duì)程序進(jìn)行審查,對(duì)適用法律進(jìn)行審查,對(duì)登記機(jī)關(guān)的法定職責(zé)進(jìn)行審查。在實(shí)踐中,房屋登記管理部門行政行為可以納入司法審查范圍的具體的違法行政行為一般包括:房屋登記申請(qǐng)人提交的材料屬實(shí)齊全,但房屋登記管理部門不履行或者不及時(shí)履行登記職責(zé),房屋登記申請(qǐng)人提交的材料屬實(shí),但是房屋登記管理部門錯(cuò)誤登記,交易一方當(dāng)事人的民事欺詐行為,其故意提供虛假材料,而房屋登記管理部門沒有履行嚴(yán)格審查義務(wù)而錯(cuò)誤登記,房屋登記管理部門的工作人員與交易一方當(dāng)事人惡意串通而進(jìn)行的錯(cuò)誤登記,其他違反行政職責(zé)的行為。

我國(guó)現(xiàn)行的權(quán)屬登記制度屬于托倫斯登記制度和權(quán)利登記制度的混合物,行政行為的形式——證是在實(shí)行托倫斯登記制度時(shí),登記機(jī)關(guān)在將房屋權(quán)利記載于登記本簿的同時(shí),發(fā)給房屋權(quán)利人權(quán)屬證書。行政訴訟活動(dòng)作為一種對(duì)行政行為的司法監(jiān)督制度,目的在與規(guī)范約束行政活動(dòng)的合法性,所以對(duì)于行動(dòng)活動(dòng)中的事實(shí)問(wèn)題應(yīng)該是傾向于行政機(jī)關(guān)有無(wú)違法亂紀(jì)濫用職權(quán),相關(guān)的民事權(quán)益義務(wù)關(guān)系,作為案件事實(shí)不能回避,不能錯(cuò)誤的認(rèn)為法院行政審判不應(yīng)該審查民事法律關(guān)系,根據(jù)《行政訴訟法》有關(guān)規(guī)定以及行政訴訟證據(jù)有關(guān)理論,權(quán)屬登記行政訴訟中的證據(jù)的特點(diǎn)如下:

1.權(quán)屬登記行政訴訟證據(jù)的證明對(duì)象主要是被訴的權(quán)屬登記具體行政行為的合法性。

2.舉證責(zé)任由被訴的權(quán)屬登記機(jī)關(guān)一方承擔(dān)。

3.權(quán)屬登記行政訴訟證據(jù)的來(lái)源限定性。

4.權(quán)屬登記行政訴訟證據(jù)的證據(jù)能力與證明能力需經(jīng)法庭查證并確認(rèn)。

權(quán)屬登記行政機(jī)關(guān)在權(quán)屬登記程序中運(yùn)用證據(jù)的目的在于保證其正確合法而適當(dāng)做出權(quán)屬登記行政行為;公民法人或其他組織運(yùn)用證據(jù)的目的在于為了在權(quán)屬登記行政程序中取得有利的位置,如獲得房屋權(quán)利的許可,免除義務(wù)的申請(qǐng)得以批準(zhǔn)及其他事項(xiàng)得以實(shí)現(xiàn)等。權(quán)屬登記行政機(jī)關(guān)在做出登記之前,有義務(wù)廣泛收集并核實(shí)證據(jù),可以向申請(qǐng)人收集也可以向利害關(guān)系人收集。通過(guò)行政訴訟舉證責(zé)任的承擔(dān),可以促進(jìn)房屋管理機(jī)關(guān)依法行政,以保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益,保護(hù)交易安全。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問(wèn)題的規(guī)定》,法庭應(yīng)當(dāng)根據(jù)案件的具體情況,從合法性、真實(shí)性、相關(guān)性是實(shí)踐中判斷證據(jù)真實(shí)的標(biāo)準(zhǔn),在權(quán)屬登記行政訴訟案件,司法機(jī)關(guān)對(duì)于一項(xiàng)證據(jù)能否在法庭上證明案件的事實(shí),主要對(duì)以上三方面進(jìn)行考查。

行政程序的合法性原則是指行政活動(dòng)的程序必須依據(jù)法律、符合法律,不得由行為者隨意違反和變更。行政程序合法性原則是行政合法性原則在行政程序領(lǐng)域的具體化。對(duì)于房屋權(quán)屬登記行政程序合法性原則的審查,我國(guó)《行政訴訟法》規(guī)定,人民法院對(duì)具體行政行為進(jìn)行合法性審查。由此對(duì)房屋權(quán)屬登記行政程序的司法審查應(yīng)遵循合法性審查原則是毋庸置疑的。房屋權(quán)屬登記行政程序的合理執(zhí)行是行政合理性原則的重心,因?yàn)樵诜课輽?quán)屬登記行政行為中,行政程序的執(zhí)行直接使行政主體與行政相對(duì)人發(fā)生聯(lián)系,關(guān)系到行政相對(duì)人的切身利益。行政主體在行使行政權(quán)力的過(guò)程中,應(yīng)當(dāng)依法將行政權(quán)力運(yùn)行的依據(jù)、過(guò)程和結(jié)果,向行政相對(duì)人和社會(huì)公眾公開,以使其知熟并有效參與和監(jiān)督行政權(quán)力的運(yùn)行,公眾原則是指行政主體在做出行政行為時(shí)要在程序上平等對(duì)待行政相對(duì)人各方,排除各種可能造成不平等或偏見的因素。公眾的行政程序是實(shí)現(xiàn)公眾性原則的重要保重。參與原則是現(xiàn)代社會(huì)中民主參與理論發(fā)達(dá)的產(chǎn)物。為了確保效率原則的貫徹實(shí)施,房屋權(quán)屬登記行政程序應(yīng)與應(yīng)然的行政程序保持一致,并確立一系列制度加以保證。由此可以看出,人民法院只能對(duì)法律明卻排除以外的具體行政行為是否合法進(jìn)行審查,特別是將抽象行政行為排除在外。具體行政行為是指行政主體針對(duì)特定行政相對(duì)人所做的行政行為,判斷一項(xiàng)行政行為是否是具體行政行為,可以從以下三方面著手:

1. 看行為是否針對(duì)特定人群。

2. 行為是否對(duì)具體特定人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響。

3. 適用上是否僅限于特定范圍的一次性適用,因抽象行政行為是針對(duì)不特定人群所重復(fù)適用的,這是二者最大的區(qū)別。

我國(guó)在房產(chǎn)權(quán)屬登記的目的在于維護(hù)公共利益,保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。因此必須嚴(yán)格按照法律法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定進(jìn)行,行政機(jī)關(guān)是否違反了法律的規(guī)定,事關(guān)法律所保護(hù)的公益和行政相對(duì)人的權(quán)益的能否得以實(shí)現(xiàn),事關(guān)該具體行政行為的效力,因此房地產(chǎn)法作為民法特別法,保障房屋權(quán)利人的合法權(quán)益,是其分內(nèi)之責(zé),也是制定宗旨之一。行政機(jī)關(guān)如果違反了這些法律的規(guī)定,這些法律便成為權(quán)利人尋求法律救濟(jì)時(shí)的具有權(quán)威性的證據(jù)。