和諧社會語境下我國公共政策輸入——輸出分析

楊　軼

摘要:和諧社會是保留沖突下共生的社會,這就要求社會利益分配的均衡化。因而,作為對社會進行權(quán)威性價值分配的政策過程,應最優(yōu)平衡各利益訴求的關系。然而,我國政策輸入中利益表達系統(tǒng)、決策支持系統(tǒng)和決策中樞系統(tǒng)存在的問題影響到政策輸出結(jié)果,為此,需要改善這三大系統(tǒng),從而使政策輸出滿足和諧社會的基本要旨。

關鍵詞:和諧社會政策輸入政策輸出

公共政策與我們的生活息息相關。作為對一個社會進行權(quán)威性價值分配的方案,實際上是用特定的形式重組、整合著社會的利益分配格局,確立社會各階層、各領域在資源獲取方面的游戲規(guī)則,從這個意義上說,政策過程也就是利益的分配過程,它集中體現(xiàn)了社會的價值秩序,不同的政策過程催生出不同的政策產(chǎn)出,也反映出社會各種利益訴求的有效性程度,因而,在提倡構(gòu)建和諧社會這一社會背景下研究我國公共政策過程對于我國和諧社會建設乃至整個政治文明建設具有現(xiàn)實的意義,本文就以和諧社會的內(nèi)涵解讀為出發(fā)點,在西方的政策過程理論模型的批判繼承基礎上,結(jié)合我國政策過程的具體實際,從輸入——輸出的角度分析我國政策過程模式存在的問題,進而提出解決對策。

一、和諧社會公共政策輸入——輸出的應然狀態(tài)

在中國傳統(tǒng)文化中,有關“和諧”的思想非常豐富。在《說文解字》中,“和”字左“禾”右“口”,解釋為“相應也”,引申為互相唱和的意思。 “諧”字在《說文解字》中原作“鬾”,從龠皆聲,指音樂和諧,引申為和合、調(diào)和之義。因而,和諧之意,在乎調(diào)和。然而,從哲學的視角來看,調(diào)和并不意味著矛盾對立的消除,正如古希臘哲學家畢達哥拉斯所認為的:萬物的本性就是對立,但正由于對差異、對立與沖突的承認,和諧才成為追求的最重要目標。和諧是秩序,但無論何種秩序都建立在差異之上,因此,強調(diào)和諧并不意味著不存在差異或抹煞差異,而是使差異在保持自身的基礎上達到真正統(tǒng)一。我國目前處于社會轉(zhuǎn)型期,社會結(jié)構(gòu)的變化使得利益主體多元化趨勢加劇,社會各階層間由于財富分配、能力強弱的不同,使得對資源的占有處于不均衡狀態(tài),這必然會造成社會文化、社會心理的隔閡和沖突,導致社會不和諧。因此,我們所要構(gòu)建的和諧社會,是保留沖突下的共生狀態(tài),它是指社會矛盾在一定條件下達到平衡的狀態(tài),是社會矛盾的緩和狀態(tài),是各種利益沖突在一定條件下的相對靜止狀態(tài)。

從信息論和系統(tǒng)論的角度看,系統(tǒng)是由各個相互聯(lián)系的變量組成的,當變量之間發(fā)展不平衡時,權(quán)重大的變量以其絕對優(yōu)勢地位獲取了主導優(yōu)勢,進入到系統(tǒng)空間,系統(tǒng)處于輸入狀態(tài),處于此狀態(tài)下的變量不斷地同系統(tǒng)的環(huán)境要素進行著一系列的信息交換,以獲得一個允許和穩(wěn)定的能量值,當這一數(shù)值獲得一個系統(tǒng)范圍內(nèi)的可行解時,系統(tǒng)就自行取得相應的結(jié)果,這就是系統(tǒng)的輸出。然而,系統(tǒng)的輸出并不總是均衡的,一個變量可能有多個對應值,多個變量的一個對應值也可能只能反映某個變量的影響程度,這樣一來,輸出的結(jié)果與輸入要求的相關性就是值得質(zhì)疑的了,當相關性不大時,說明系統(tǒng)數(shù)據(jù)的編排和解碼方式不合理,此時,系統(tǒng)是處于混亂和無序狀態(tài)的,其輸出的結(jié)果無法使相關變量處于相對靜止狀態(tài),它們還需要不斷地排列組合,以使輸出結(jié)果達到唯一均衡解。政策過程,是政治系統(tǒng)的輸入——輸出過程,是公共資源分配的過程,更是政策相關方利益博弈的過程。在這個過程中,社會各利益訴求構(gòu)成了政策輸入的變量,它們都在以各種排列組合方式爭取以政策系統(tǒng)可辨認識別的狀態(tài)進入政策窗口,這就是政策問題的形成過程,問題形成后,政策問題的利益相關方互相進行著利益的博弈,這一過程是一個資源與能量的耗散過程,它們之間的互動最后會形成一個均衡的狀態(tài),最終從系統(tǒng)輸出,這就是政策的確立。和諧社會是所有社會的沖突在一定條件下平衡共生的狀態(tài),這就要求政策系統(tǒng)在政策過程中消化利益的沖突,耗散利益爭奪的能量,以達到一個穩(wěn)定的秩序狀態(tài)。從這個意義上看,和諧社會政策過程的實質(zhì),就是政策系統(tǒng)輸入——輸出中各方力量博弈并最終求得合作解的過程。

二、我國目前政策輸入——輸出的實然困境

我國目前政策的多元輸入主體可以概括為三大系統(tǒng):“利益表達系統(tǒng)”,它由政策涉及的利益相關人構(gòu)成,可以是個人,也可以是群體,在我國,這一系統(tǒng)大致由政黨、政府、公民、非政府組織組成,他們有各自的利益訴求,是政策輸入的來源;“決策支持系統(tǒng)”,它由政策涉及的各行業(yè)專家學者組成,負責政策問題的發(fā)現(xiàn)和診斷,進行政策預測并參與具體的政策方案設計評估;“決策中樞系統(tǒng)”,它包括國家的立法機關、行政機關、司法機關以及某些政治領袖人物,他們擁有法定的決策權(quán),其基本功能是確認政策問題、確定政策目標并組織方案設計。這三大系統(tǒng)的互適過程直接影響到政策的輸出,因而,如何使他們之間形成合力就成為構(gòu)建和諧社會的政策過程需要考慮的因素。從目前情況看,這三大系統(tǒng)內(nèi)部以及各系統(tǒng)輸入——輸出間存在著一系列困境,具體表現(xiàn)在以下幾點:

社會分裂的加重使利益沖突明顯,“利益表達系統(tǒng)”功能不足。和諧的社會需要和諧的政策,和諧的政策需要平衡多元的利益沖突,多元利益沖突的平衡又需要利益表達系統(tǒng)自身功能的強化,它可以用利益表達力度、向度來表示。利益表達力度是指表達的程度,即能在多大程度上合理表達自己的利益要求;利益表達向度是指利益表達的角度和層次,即以何種方式表達自己的利益。利益表達系統(tǒng)作為政策系統(tǒng)的輸入起點,其表達的向度和力度直接影響到政策的輸出。我國傳統(tǒng)的“人治”觀念及長官意志的行事作風使得利益表達作用未受到足夠的重視,從利益表達向度來看體制內(nèi)利益表達渠道不暢,從力度來看,表達內(nèi)容在很大程度上受到多種因素的制約,表達的深度有限,且表達范圍窄,多元的利益要求沒法通過制度化的方式得以確認和解決,這直接造成政策輸出不能綜合反映出各利益團體的偏好,因而難以形成均衡的政策產(chǎn)出。

專家輔助職能有限,“決策支持系統(tǒng)”易于流于形式。和諧社會的公共政策,要求能統(tǒng)籌兼顧各利益主體,要求政策方案的選擇與規(guī)劃建立在充分論證基礎上,要在政策出臺前考慮政策的可行性,這一可行性既包括操作的可行性又包含價值可行性,這就需要充分發(fā)揮相關專家學者的決策論證作用,以使政策過程輸出最優(yōu)的政策方案。我國目前的“決策支持系統(tǒng)”有多種形式,有掛靠在各級政府內(nèi)部的政策研究室,有政府資助的政策研究中心,有高校內(nèi)部下設的政策研究所,也有官辦或民辦的政策咨詢公司。然而,盡管這些決策支持系統(tǒng)在政策過程中利用自己的信息處理優(yōu)勢發(fā)揮了“智庫”作用,但是,由于現(xiàn)行的決策體制仍然是“首長負責制”,也就是說最后的政策輸出取決于首長的決定,因而,政策輸出其實在很大程度上取決于決策者的個人經(jīng)驗和能力,政策咨詢成果在多大程度上起作用取決決策者的重視程度和民主的意識。

派別群體利益關系未能理順,“決策中樞系統(tǒng)”協(xié)調(diào)不力?！皼Q策中樞系統(tǒng)”是政策輸出的最后環(huán)節(jié),也是政策輸出的關鍵環(huán)節(jié)。中樞系統(tǒng)的職能是否協(xié)調(diào),利益關系是否平衡直接決定著政策方案的優(yōu)先順序。然而目前,我國的“決策中樞系統(tǒng)”中黨與政之間的分工混淆,以黨代政,職能交叉現(xiàn)象在一定程度上存在,各系統(tǒng)部門間有著各自的價值和利益,這使得在政策過程中,多方在各自的格局中進行利益的再分配變得復雜。

三、和諧視角下政策輸入——輸出的路徑方向

1. 確立“公平、正義”的政策價值取向

和諧社會是共融的社會,是正義的社會?！肮?、正義”作為公共行政的精神始終被賦予政治的終極價值,美國當代著名哲學家羅爾斯在《正義論》中指出:人生而平等只是一種理論的構(gòu)想,事實上因先天稟賦與后天社會地位、環(huán)境機遇的差別,人只會處于不平等的狀態(tài),這就造成了矛盾和沖突,解決之道只有通過體制的安排。一個正義的社會體制應當既保障個人基本自由,又能調(diào)節(jié)不平等的事實。他在其中概括了其正義觀的一般表述:所有社會價值——自由和機會、收入和財富、自尊的基礎——都要平等地分配,除非對其中的一種價值或所有價值的一種不平等分配合乎每一個人的利益。政策輸出也是一種利益最終分配方案,確立“公平、正義”的政策輸出價值就是要在政策規(guī)劃、選擇過程中始終以“機會均等、利益均衡”為導向,政策方案的選擇應綜合考慮到政策相關者各方的利益,不偏袒、不唯上,最終形成資源的平等優(yōu)化配置。

2. 建立“開放、協(xié)調(diào)”的政策利益表達機制

可靠的政策輸出需要真實有效的政策輸入,這是保證政策輸出有效性、合理性的來源。而真實有效的政策輸入就需要建立“開放、協(xié)調(diào)”的利益表達機制。這里的“開放”是指有暢通的利益表達渠道,有可操作的利益表達方式;“協(xié)調(diào)”是指各表達渠道之間存在著一個利益的梳理平臺,是一個平行的操作平面,使各利益主體都能在體制內(nèi)擁有話語權(quán)和選擇權(quán)。具體到政策過程的實踐中,就是要求政策制定過程中,通過建立合理的制度、機制,使得政策利益相關人都能參與到政策制定過程中,表達各自的利益訴求,并能通過合法的途徑處理這些利益輸入,使得政策方案的出臺能夠最大程度地反映各方的利益要求,從而增強公共政策的“回應性”。

3. 完善并加強政策過程中“決策支持系統(tǒng)”的“智庫”功能

作為政策過程環(huán)節(jié)從政策論證、規(guī)劃、方案選擇、確定到政策執(zhí)行和評估,支持系統(tǒng)貫穿始終。因而其功能與否在很大程度上決定著政策的質(zhì)量和效度。完善并加強決策支持系統(tǒng)的“智庫”功能,就是要用制度化甚至是法制化的方式確立專家咨詢在政策過程中的地位,保證政策咨詢在政策過程中的獨立性,變政策咨詢的參與性為主導性,真正發(fā)揮“智庫”的支持功能。

4. 理順“黨政”關系、“職能”關系,增強“決策中樞系統(tǒng)”的協(xié)調(diào)能力

“決策中樞系統(tǒng)”的協(xié)調(diào)體現(xiàn)在立法、行政、司法三權(quán)職能之間的配合和“黨政”之間的權(quán)責明晰。理順黨政關系,要求在政策過程中,黨的職責是政治領導,也就是把握住政策方向,在關照全局的基礎上確立政策目標,而具體的政策事由應交給各職能部門解決;理順“職能”關系,要求在政策過程中,立法、行政、司法各自在自己的職能范圍內(nèi)賦予政策可操作性,使得政策輸出具有程序的合法性與合理性。

參考文獻:

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個人簡介:楊軼,女,1980,管理學碩士,現(xiàn)為中國民航大學安全學院公共事業(yè)管理教研室教師,研究方向為公共管理理論與實踐。