社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期我國(guó)金融法制建設(shè)問題研究

曲麗偉

摘要:在幾年的時(shí)間里,我國(guó)已經(jīng)制定了一批重要的金融法律、法規(guī)和規(guī)章,初步做到了有法可依。但是,我們也必須清醒地看到,我國(guó)金融立法在某些方面存在滯后的問題。本文重點(diǎn)闡述了中央銀行的改革、商業(yè)銀行的改革、非銀行金融機(jī)構(gòu)的改革等方面存在的法律問題,提出了一些相關(guān)見解。

關(guān)鍵詞:金融 法制建設(shè) 改革 法制問題

我國(guó)金融立法在某些方面存在嚴(yán)重的滯后問題;并且還隱藏著較大的金融風(fēng)險(xiǎn)隱患。因此,就完善金融法制和嚴(yán)格依法辦事而言,還存在很大的差距,如何把一切金融活動(dòng)納入規(guī)范化、法制化的軌道,仍是我國(guó)今后一個(gè)長(zhǎng)時(shí)期的重要任務(wù)。

一、我國(guó)金融法制建設(shè)存在的問題

1. 關(guān)于中央銀行的改革與法律問題

隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的深入和金融市場(chǎng)的發(fā)展,央行按行政區(qū)劃設(shè)立中央銀行分支機(jī)構(gòu)的弊端日益突出。從我國(guó)暴露出來(lái)的諸多金融機(jī)構(gòu)支付風(fēng)險(xiǎn)和重大金融違規(guī)案件看,部門干預(yù)、地方保護(hù)、人民銀行省地分支機(jī)構(gòu)與地方各方面的利益關(guān)系等因素,嚴(yán)重阻礙了央行金融監(jiān)管的獨(dú)立性、公正性和嚴(yán)肅性。這些問題與央行長(zhǎng)期以來(lái)按行政區(qū)域設(shè)置人民銀行省級(jí)分行的管理體制有很大關(guān)系。

2. 關(guān)于商業(yè)銀行的改革與法律問題

當(dāng)前,商業(yè)銀行政策突出的問題是,如何進(jìn)一步實(shí)行政企分開,落實(shí)商業(yè)銀行經(jīng)營(yíng)自主權(quán),切實(shí)增強(qiáng)自我約束和自我發(fā)展的能力,把國(guó)有商業(yè)銀行辦成真正意義上的商業(yè)銀行。

第一,如何強(qiáng)化一級(jí)法人管理,完善統(tǒng)一法人制度。

采取總、分行制的商業(yè)銀行,對(duì)外是一個(gè)獨(dú)立法人。從法律上而言,分支機(jī)構(gòu)不具有獨(dú)立的法人地位,其民事責(zé)任由總行承擔(dān)。因此,分行之間不應(yīng)有相互存貸的市場(chǎng)交易行為,不能變成多級(jí)法人制的銀行集團(tuán)。多年來(lái),我國(guó)各商業(yè)銀行,尤其是國(guó)有獨(dú)資商業(yè)銀行表面上是一家銀行,但由于各分行經(jīng)營(yíng)自主權(quán)過大,不僅分行之間相互進(jìn)行市場(chǎng)交易,部分分行甚至未經(jīng)總行授權(quán)就獨(dú)立對(duì)外簽約或投資組建新法人公司。

第二,如何處理商業(yè)銀行不良資產(chǎn),并保證商業(yè)銀行依法開展業(yè)務(wù)。

從銀行角度看,龐大的銀行不良債權(quán)已成為國(guó)有商業(yè)銀行金融風(fēng)險(xiǎn)的主要部分,已成為金融體制改革中的最大難題。相當(dāng)部分不良貸款和應(yīng)收利息是呆、壞帳,無(wú)法收回。銀行系統(tǒng)資產(chǎn)質(zhì)量與抗風(fēng)險(xiǎn)能力下降已成為危及整個(gè)宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的突出問題。

3. 關(guān)于非銀行金融機(jī)構(gòu)的改革和法律問題

近兩年,我國(guó)已先后發(fā)生的中銀信托被收購(gòu)、萬(wàn)國(guó)證券被合并、光大國(guó)投因負(fù)債過重被重組、中農(nóng)信、中創(chuàng)和廣東國(guó)投被關(guān)閉等一系列重大事件,反映了一些非銀行金融機(jī)構(gòu)存在的嚴(yán)重問題。多年來(lái),我國(guó)金融信托業(yè)運(yùn)作不規(guī)范,偏離了以發(fā)揮中長(zhǎng)期金融功能和財(cái)產(chǎn)管理功能為主的信托本業(yè);采取種種手段與銀行爭(zhēng)存款,爭(zhēng)資金;將高成本的資金大量投向房地產(chǎn)、證券等行業(yè),市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)極大。

4. 關(guān)于證券、期貨市場(chǎng)和股份制改革運(yùn)行的規(guī)范問題

近年來(lái),我國(guó)證券、期貨市場(chǎng)一直存在大量違法違規(guī)行為。股市和期貨市場(chǎng)暴漲暴落,過度投機(jī)和金融犯罪行為時(shí)有發(fā)生,無(wú)一不同證券經(jīng)營(yíng)等中介機(jī)構(gòu)的不規(guī)范行為密切相關(guān),與我們相關(guān)的法律法規(guī)及配套的法規(guī)規(guī)章不健全有關(guān)。一些地方和部門把上市當(dāng)作企業(yè)解困的辦法,把上市當(dāng)成扶貧的手段,卻不注重按照《公司法》的要求轉(zhuǎn)換企業(yè)內(nèi)部的經(jīng)營(yíng)機(jī)制,建立現(xiàn)代企業(yè)制度。

5. 關(guān)于市場(chǎng)準(zhǔn)入的法律問題

對(duì)金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)準(zhǔn)入控制是實(shí)現(xiàn)有效金融監(jiān)管的首要環(huán)節(jié)。目前中國(guó)市場(chǎng)準(zhǔn)入方面突出的問題是:非法設(shè)立金融機(jī)構(gòu)和非法從事金融活動(dòng)的問題還相當(dāng)嚴(yán)重。社會(huì)亂辦金融,嚴(yán)重沖擊了正常的金融秩序。從法律角度而言,一些地方和部門在防范金融風(fēng)險(xiǎn)的第一道防線-市場(chǎng)準(zhǔn)入上就留下了很大的隱患。當(dāng)前,要認(rèn)真宣傳和堅(jiān)決執(zhí)行國(guó)務(wù)院《非法金融機(jī)構(gòu)和非法金融業(yè)務(wù)取締辦法》,取締非法金融機(jī)構(gòu)和非法金融業(yè)務(wù)。

6. 關(guān)于市場(chǎng)退出的法律問題

從法律角度而言,加強(qiáng)金融監(jiān)管本身不能也不應(yīng)絕對(duì)保證不出現(xiàn)金融機(jī)構(gòu)的倒閉。當(dāng)前我國(guó)地方性金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)問題十分突出。對(duì)嚴(yán)重資不抵債、不能支付到期債務(wù)、已經(jīng)或即將引發(fā)群眾擠兌的金融機(jī)構(gòu),要堅(jiān)決依法關(guān)閉或破產(chǎn),即采取市場(chǎng)退出的措施。1998年,中國(guó)人民銀行先后關(guān)閉了問題嚴(yán)重的海南發(fā)展銀行、中國(guó)新技術(shù)創(chuàng)業(yè)投資公司和廣東國(guó)際信托投資公司等。這表明我國(guó)政府為防范金融風(fēng)險(xiǎn)、加強(qiáng)對(duì)金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管,對(duì)無(wú)力償債或是問題嚴(yán)重的金融機(jī)構(gòu)不再采取以往的資產(chǎn)保全措施。這種果斷措施保護(hù)了債權(quán)人的合法權(quán)益,維護(hù)了金融體系的穩(wěn)定,對(duì)地方和全國(guó)化解金融風(fēng)險(xiǎn)是十分必要的;同時(shí)對(duì)其他機(jī)構(gòu)也起到了較好的警示。

7. 關(guān)于加強(qiáng)外債管理的法律問題

改革開放以來(lái),我國(guó)外債工作取得了巨大成績(jī),但是,其中存在的風(fēng)險(xiǎn)隱患也值得注意,如:外債增長(zhǎng)速度過快;外債管理多頭對(duì)外;金融機(jī)構(gòu)是國(guó)家外債風(fēng)險(xiǎn)和企業(yè)外債風(fēng)險(xiǎn)的中介和橋梁;外商投資企業(yè)的外債有可能成為嚴(yán)重金融風(fēng)險(xiǎn)隱患;部分外債項(xiàng)目效益不佳,償債困難;有的企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)利用其海外分支機(jī)構(gòu)對(duì)外非法融資或變相借款,實(shí)際自己使用等。這些做法擴(kuò)大了我國(guó)的外債規(guī)模,帶來(lái)了潛在的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。必須從法律上進(jìn)一步嚴(yán)格規(guī)定,要嚴(yán)格控制外債規(guī)模,加強(qiáng)資本項(xiàng)目外匯管理,對(duì)外債總量和結(jié)構(gòu)實(shí)行統(tǒng)一監(jiān)管,保持外債的合理規(guī)模和結(jié)構(gòu);嚴(yán)禁非法對(duì)外融資,國(guó)家對(duì)各種形式的對(duì)外借款實(shí)行全口徑管理;要嚴(yán)格規(guī)范境外融資擔(dān)保;要認(rèn)真清理對(duì)外借款機(jī)構(gòu),切實(shí)保證償還外債。

8. 關(guān)于打擊金融犯罪的法律問題

金融犯罪是典型的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)犯罪,與一般的經(jīng)濟(jì)犯罪相比,具有更大的社會(huì)危害性。為進(jìn)一步打擊金融犯罪,維護(hù)金融安全,1997年10月1日生效的新《刑法》增加了大量金融犯罪的規(guī)定,就金融犯罪做了專章規(guī)定,除證券、保險(xiǎn)等方面的專門規(guī)定以外,還規(guī)定了貨幣、金融機(jī)構(gòu)設(shè)置、信貸、集資、票證、外匯、洗錢、有價(jià)證券等方面的犯罪。金融領(lǐng)域中被犯罪化的行為多了,范圍廣了,刑罰重了。對(duì)金融安全的刑法保護(hù)充分表明了我國(guó)打擊金融犯罪的決心,但是我們也應(yīng)看到,新刑法對(duì)于有些新型的金融犯罪規(guī)定空白或模糊,不易操作,司法機(jī)關(guān)在執(zhí)行時(shí),操作上就有難度。

二、完善我國(guó)金融法制建設(shè)的建議

1. 加強(qiáng)完善金融立法、強(qiáng)化金融執(zhí)法的研究

我國(guó)金融立法在某些重要領(lǐng)域還處于空白階段,《信托法》、《期貨法》等,是金融監(jiān)管亟待加強(qiáng)的重點(diǎn)。建議加快、加強(qiáng)金融立法特別是期貨、信托立法,健全、完善我國(guó)金融法律體系,盡快改變金融市場(chǎng)重要法律法規(guī)不全、某些重要金融活動(dòng)無(wú)法可依的現(xiàn)象。

從維護(hù)社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)金融秩序的嚴(yán)肅性出發(fā),必須強(qiáng)化金融執(zhí)法。要賦予中國(guó)人民銀行、中國(guó)證監(jiān)會(huì)、中國(guó)保監(jiān)會(huì)等國(guó)家金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)以重大的權(quán)力,并使之在運(yùn)作上保持獨(dú)立性。建議制定《金融處罰條例》,以提高央行金融監(jiān)管依據(jù)的法律效力層次,增強(qiáng)金融監(jiān)管的力度。

要大力整頓金融秩序,堅(jiān)決取締非法金融機(jī)構(gòu),嚴(yán)禁任何非法金融活動(dòng)。要根據(jù)黨中央、國(guó)務(wù)院的部署,盡快及時(shí)完成對(duì)本地區(qū)本系統(tǒng)各種形式的非法集資活動(dòng)的清理和查處。要狠抓金融隊(duì)伍特別是金融機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)班子的建設(shè),對(duì)金融機(jī)構(gòu)和金融從業(yè)人員違法違規(guī)行為,要及時(shí)嚴(yán)肅從嚴(yán)處理。

2. 建立完善的金融監(jiān)管體系,依法加強(qiáng)金融監(jiān)管

就整個(gè)監(jiān)管體系而言,國(guó)家對(duì)金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管是最高層次的剛性監(jiān)管監(jiān)督形式。目前我國(guó)實(shí)行的是中國(guó)人民銀行、中國(guó)證監(jiān)會(huì)和中國(guó)保監(jiān)會(huì)的監(jiān)管體系。中國(guó)人民銀行新的管理體制運(yùn)作后,央行要獨(dú)立行使監(jiān)管職能,確保金融政策的權(quán)威性和連貫性。而以經(jīng)濟(jì)區(qū)域設(shè)立的央行分支機(jī)構(gòu)要突出依法監(jiān)管、風(fēng)險(xiǎn)控制,強(qiáng)化整體監(jiān)管功能,打破內(nèi)部條塊分割、各自為政的傳統(tǒng)監(jiān)管方式,形成監(jiān)管合力。中國(guó)證監(jiān)會(huì)今后應(yīng)致力于建立集中統(tǒng)一的證券期貨監(jiān)管體系。在對(duì)全國(guó)證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)后,中國(guó)證監(jiān)會(huì)派駐各地的監(jiān)管機(jī)構(gòu)要迅速轉(zhuǎn)變觀念,轉(zhuǎn)變職能,把工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)到加強(qiáng)對(duì)證券期貨業(yè)的監(jiān)管、提高信息披露質(zhì)量、防范和化解證券期貨市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)上來(lái)。中國(guó)保監(jiān)會(huì)要依法查處保險(xiǎn)企業(yè)違法違規(guī)行為,堅(jiān)決取締非法設(shè)立的保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)和保險(xiǎn)中介機(jī)構(gòu),嚴(yán)肅查處高手續(xù)費(fèi)、高返還、低費(fèi)率等不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為,建立保險(xiǎn)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估與警系統(tǒng),防范和化解保險(xiǎn)業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)。

3. 普及金融法律知識(shí),增強(qiáng)金融法治意識(shí)

各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部和廣大企業(yè)領(lǐng)導(dǎo),都要學(xué)一些金融基本知識(shí)和金融法律知識(shí),加深對(duì)金融工作、金融法規(guī)和金融政策的了解,提高運(yùn)用和駕馭金融手段的本領(lǐng),學(xué)會(huì)運(yùn)用法律手段管理經(jīng)濟(jì),增強(qiáng)維護(hù)金融秩序的自覺性和防范金融風(fēng)險(xiǎn)的能力。要把是否掌握金融法律知識(shí)、具備金融法治觀念作為金融系統(tǒng)干部和金融從業(yè)人員的必備素質(zhì),作為應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù),并作為考核晉升的依據(jù)。在加強(qiáng)金融法治意識(shí)的過程中,不僅要重視全社會(huì)信用觀念的建立,還要加強(qiáng)公眾和投資者的風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)和合法投資觀念,從而為金融業(yè)的健康發(fā)展創(chuàng)造一個(gè)良好的法治環(huán)境。

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