打開制度之閥

李勝文

慧靈的遭遇

北京慧靈是一家服務智障人士的社區(qū)機構。這家機構從2000年就開始了注冊之路，1O年來，北京慧靈的創(chuàng)辦者孟維娜女士不斷地游走在民政部門與北京市殘聯(lián)之間，至今還沒有注冊成功。

今年4月，北京市發(fā)布消息稱，將正式認定該市首批10家市級“樞紐型”社會組織，該市社會組織與原有的行政部門將逐步從“主管主辦”關系過渡到“行業(yè)指導”關系，但這并沒有給慧靈帶來好運。

北京慧靈的一位管理人員說，北京殘聯(lián)曾經對其多次進行考察，評價一直是“好”，但還是因為某些原因無法得到殘聯(lián)的同意，北京市民政主管部門當然無法同意其注冊。

談及這其中的艱辛，孟維娜只是一聲嘆息。不僅孟維娜無奈，著名的NGO專家楊團在一次接受采訪時也曾經說過：“我當了十幾個非營利組織的理事，可是連成立一個組織都做不到?！?/p>

根源：NGO與政府的“婆媳之爭”

其實，北京慧靈是中國很多NG0機構現(xiàn)實狀況的縮影。

處于轉型期的中國，政府的“越位”、“錯位”表現(xiàn)得非常明顯，政府與NGo爭奪發(fā)展的空間，對NGO嚴格管制。

中國現(xiàn)行的社團管理體制于1988年確立。這一年，《社會團體登記管理條例》出臺。20多年來，《社會團體登記管理條例》所造成的后果是，只有20％的民間組織按照規(guī)定在民政部門登記注冊，而80％的民間組織則處于非法的狀態(tài)。

NGO登記的難關除了控制性登記政策外，就是雙重管理體制。一個NGO要想登記注冊不得不首先有一個監(jiān)管自己的部門實體，或者形象地說是需要一個“婆家”。只有得到“婆家”的同意，該組織才能到民政部辦理申請登記手續(xù)。尋找一個“婆家”，對于幾乎每個潛在的民間組織來說都不是一件容易的事情。

對于NG0注冊難的問題，不少專家和學者都提出了不少建議。而最徹底的莫過于全國政協(xié)委員林嘉徠。

林嘉徠來給出的建議是，出臺《民間組織法》，取消民間組織的“婆家”。林嘉徠說，這不僅能實現(xiàn)社會朝向更加穩(wěn)定的結構發(fā)展，而且能促進就業(yè)。只要有了NGO健康全面的發(fā)展，NGO巨大的就業(yè)崗位創(chuàng)造能力就會釋放出來。

他認為，政府應該放寬政策，各地民政部門不要限制太嚴，放寬條件，降低門檻，降低注冊資金，如果幾萬塊錢就能注冊，那么NGO建立就更有可行性。

《2008年民政事業(yè)發(fā)展報告》顯示，登記在冊的社會組織為41.4萬個，而一些學者在安徽、深圳等地以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位進行過小規(guī)模的實地調查，結果發(fā)現(xiàn)，經過登記的社團組織數(shù)量約占社團組織實際數(shù)量的1門2至1／20，以這個比例估算，中國的社會組織數(shù)量最少有400萬個。

目前中國非營利組織在服務業(yè)中的增加值和就業(yè)人口比重大約都在0.3％，為1 995年世界平均水平的1／30。

林嘉徠說，保守估計這些組織吸納就業(yè)人口的能力，也在2000萬人左右。而中國扶貧基金會秘書長王行最的估計則更為樂觀，如果NGO發(fā)展成熟，根據(jù)西方發(fā)達國家的經驗，非營利組織可創(chuàng)造占社會總量10％的就業(yè)崗位，這領域的就業(yè)人口將達到3000萬至4000萬。

林嘉徠在2008年、2009年連續(xù)兩年在全國兩會期間提出制定《民間組織法》提案。對于如此復雜的系統(tǒng)性提案，林嘉徠很樂觀，他說自己提案的命中率很高，只要這個提案不通過，他會一直接著提下去。

轉變：有限政府之路

“轉變政府職能，不該管、不能管的領域政府一定要退出，將這些職能分散給NGO，才是未來政府發(fā)展的正確方向。”林嘉徠說，這是解決NGO發(fā)展障礙面臨的另外一個重要問題。

中國青年政治學院社會工作學院教授孫瑩說，政府是公共產品的提供者，但并不意味著政府就定是公共產品的生產者。政府雖然是公共產品的提供者，但是部分公共產品由NG0來生產效率更高。NG0承擔了生產部分公共產品的職能，這本應該得到政府的支持，在西方國家NGO獲得了政府政策資金等的支持。

根據(jù)有關資料顯示，美國200多萬個NG0遍布全美各地，服務領域涉及文化、教育、治安、衛(wèi)生、就業(yè)等方方面面。而政府的角色是只負責“掌舵”，不再參與“劃槳”，政府將具體事務交給了NG0。我國已經進入了一個新的發(fā)展時期，一個在更深層次、更大空間和更廣領域進行變革的轉型期社會。在這樣的背景下，要建立“小政府、大社會”的目標模式和發(fā)展第三部門，促進社會的穩(wěn)定、健康發(fā)展。

除了要分散政府的職能，在另一個方面，就是政府對于NGO的資金援助。NGO的收入通常有四大來源：政府購買服務、基金會資助、企業(yè)贊助、服務收費。國際上通行的是政府購買NGO的服務，國外NGO資金來源的60％是政府提供的，美國政府購買NGO服務的款額是民間捐贈總額的1.5倍。

而在中國，除了具有官辦背景的社會組織外，不僅政府購買NGO服務還未推行，而且社會捐款也大部分納入了政府系統(tǒng)，成了NGO購買政府的服務。

能力：NG0能否承擔重任

在制度障礙未解決與政府職能轉變不充分的情況下，NGO是否有足夠能力承接政府分離出來的職能?

NGO信息咨詢中心董事長商玉生說，NGO在決策和活動方面都應是自主的。但實際上在我國，這種自主性往往是非常有限的。

國內很多NGO是從職能部門轉變過來的，或者是由政府機構直接建立的，使其在組織、功能和活動方式等方面，都過分依賴政府，具有濃厚的官僚化傾向。這不符合“小政府，大社會”的發(fā)展要求，阻礙了NGO發(fā)展并導致NGO發(fā)展的困境。

以南方某省為例，該省青少年發(fā)展基金會就隸屬于共青團系統(tǒng)，為團省委管理；省慈善總會隸屬民政系統(tǒng)，為省民政廳管理；省紅十字會隸屬衛(wèi)生系統(tǒng)，為省衛(wèi)生廳管理等。該省各地市的慈善總會、紅十字會均是此種模式，許多社團是政府的一個行政部門，是“一套班子兩塊牌子”。

而另一方面，一些草根NGO卻走上了與這些具有官辦背景NGO相反的另外一個極端。

孫瑩說，在資源和政策空間受限制的情況下。一些NG0過于強調獨立性，與我國現(xiàn)行行政體系下的管理理念多多少少都會有沖突，難免會碰得頭破血流。

其實，NGO在保持自身行事原則的同時，一方面寄希望于轉型期的改革，另一方面在中國目前的狀況下，NGO不僅要成為政府的幫手、公益事業(yè)的補充，更多地將充當有效的社會控制中介，在國家與社會間、國家與個人間、社會轉型的穩(wěn)定和發(fā)展間起到良好的緩沖作用。草根NGO要更多地與政府交流，為政府帶來實實在在的好處，同時為自身贏得廣闊的發(fā)展空間。

受金融危機影響，中國原本嚴峻的就業(yè)形勢雪上加霜。面對預計超過4000萬人的待業(yè)大軍，眾人紛紛拿出美國經驗說事：根據(jù)西方發(fā)達國家的經驗，非政府組織可創(chuàng)造占社會總量10％的就業(yè)崗位，而目前在中國這個比例還不到1％。NGO能否拯救中國的就業(yè)危機?