政務(wù)超市：政府治理轉(zhuǎn)型的方向

李永生

摘 要:自南京首創(chuàng)政務(wù)超市以來,各地紛紛以構(gòu)建政務(wù)超市為提高政府治理水平的途徑。隨著政府改革的深入,未來政府應(yīng)該以完善政務(wù)超市為方向,從而促進政府改革目標(biāo)的實現(xiàn)。

關(guān)鍵詞:政務(wù)超市;政府;治理

中圖分類號:D630 文獻標(biāo)志碼:A 文章編號:1002-7408(2009)10-0024-02

一、政務(wù)超市的由來

政務(wù)超市(political affairs supermarket)指政府以商業(yè)化運作方式和經(jīng)營管理模式推行公共服務(wù),強調(diào)政府在提供公共服務(wù)和改進管理方式的過程中簡化辦事程序、完善辦事流程、注重雙向交流和提高服務(wù)質(zhì)量,為公眾提供方便快捷的辦公場所,以新觀念、新程序和新手段優(yōu)化各項服務(wù)工作,達(dá)到降低行政成本、提高行政效率、增強公眾滿意感的目的[1],這既是政府職能轉(zhuǎn)變的重要形式,也是政府服務(wù)創(chuàng)新的表現(xiàn)。政務(wù)超市最早可追溯到20世紀(jì)80年代的西方政府改革,其關(guān)注政府運行的成本和效率,通過競爭導(dǎo)向、顧客導(dǎo)向、服務(wù)導(dǎo)向和結(jié)果導(dǎo)向精簡機構(gòu)和人員,提高辦事效率。90年代興起的新公共管理運動進一步掀起大規(guī)模的政府改革之風(fēng),明確政府改革的目標(biāo)即引進企業(yè)成功的管理經(jīng)驗和方法,轉(zhuǎn)變政府工作的重心,有效提供公共產(chǎn)品和服務(wù),以最少的投入獲得最大的產(chǎn)出,為政務(wù)超市的出現(xiàn)提供了理論和現(xiàn)實的依據(jù)[2]。我國政府改革的深化,2000年10月16日,南京市下關(guān)區(qū)委、區(qū)政府在其轄區(qū)的小市和熱河南路兩個街道推出行政服務(wù)新形式,即把民政、就業(yè)、城建、經(jīng)濟、信訪、法律、行政等八大類40余個服務(wù)項目的行政功能集中在一個大廳或幾個窗口集中辦理。這一公開透明的形式具有可選擇性、便捷性和多樣性的特點,類似于“超市”,因此被形象地稱為政務(wù)超市,這是深化我國行政管理體制改革過程中出現(xiàn)的新形式,符合我國服務(wù)型政府構(gòu)建的需要。隨著人民多樣化需求的增加,全國各地區(qū)相繼建立了“下崗職工再就業(yè)超市”、“民工超市”、“行政服務(wù)中心”、“行政審批服務(wù)中心”、“政務(wù)服務(wù)中心”等多種政務(wù)超市的形式,在為人民辦實事方面發(fā)揮了重要作用[3]。

政務(wù)超市不僅是將各科室、各部門簡單集中到一個窗口或部門聯(lián)合辦公這一形式上的變化,關(guān)鍵是要以“為人民排憂解難”和“滿足人民需要”為宗旨,以節(jié)省時間為原則,加強政府與人民的溝通,改變不適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展需要的行政管理體制,給政府機構(gòu)的調(diào)整和改革注入新的活力,聯(lián)合政府各職能部門并為各部門搭建了溝通和合作的平臺,轉(zhuǎn)變政府工作作風(fēng),既方便了人民,又提高了效率,因此,這一形式標(biāo)志著我國行政國際化的起步,體現(xiàn)了我國行政體制與國際的接軌。

二、構(gòu)建政務(wù)超市的意義

市場經(jīng)濟的發(fā)展要求我國政府由單獨治理向多元治理轉(zhuǎn)變,強調(diào)政府與非政府組織、國家與社會、公私部門的合作治理,政務(wù)超市對完善和彌補政府治理缺陷具有重要意義。

1.公開政務(wù)信息。政務(wù)超市最大的特點是公開政府辦事程序和服務(wù)項目,實現(xiàn)“繁文縟節(jié)”向“一步到位”的跨越,體現(xiàn)了“親民、便民、利民”的原則。通過公開政務(wù)信息促進政府與人民的溝通聯(lián)系,增進了政府與人民的感情,有利于人民對政府各項工作的監(jiān)督并在一定程度遏制了腐敗的滋生,轉(zhuǎn)變了僵化的政府工作作風(fēng)和繁多的審批程序,提高了政府績效。

2.轉(zhuǎn)變政府職能。提高政府治理水平需要切實轉(zhuǎn)變政府職能,使政府在公共事務(wù)管理中發(fā)揮有效職能,政務(wù)超市是政府設(shè)立一個或幾個部門和窗口集中辦理人民所需的各項事務(wù),將眾多工作予以合并的重要舉措。隨著目前工作重心的轉(zhuǎn)移和工作內(nèi)容的增加,政務(wù)超市的運行在提高政府辦事效率的同時也實現(xiàn)了政府職能的轉(zhuǎn)變,體現(xiàn)了政府職能的創(chuàng)新。

3.提高公務(wù)員的效率意識和服務(wù)意識。政務(wù)超市要求政府機關(guān)公務(wù)員改變辦事拖拉、態(tài)度惡劣和不負(fù)責(zé)任的現(xiàn)狀,提高了公務(wù)員的效率和服務(wù)意識,促使公務(wù)員明確政務(wù)超市構(gòu)建的意義,把工作績效觀念轉(zhuǎn)移到日常工作中,推行“立即辦、限時辦”的一站式服務(wù),提高其辦事效率和服務(wù)水平,提升了政府形象,更好地服務(wù)于人民。

4.加強政府各部門的合作。政務(wù)超市遵循“聯(lián)合辦、轉(zhuǎn)報辦、解答辦、勸慰辦”的服務(wù)方式,將工商、稅務(wù)、金融、計經(jīng)委等數(shù)十個科室的工作合并,打破部門之間的壁壘,形成網(wǎng)絡(luò)化、無縫隙化的服務(wù)體系,使不同部門的人員在同一地點能夠同時工作,解決了“門難進、人難見、臉難看、事難辦”的衙門式工作方式,避免了相互推諉和扯皮的弊端,迎合了政府大部制改革。

5.符合我國服務(wù)型政府建設(shè)的需要。十七大報告指出行政管理體制改革的方向是構(gòu)建服務(wù)型政府。隨著社會的發(fā)展和人民參政意識的提高,人民需求有所增加,要求政府以服務(wù)為導(dǎo)向為人民提供高質(zhì)量的公共服務(wù)。政務(wù)超市實現(xiàn)了服務(wù)方式的方便快捷,摒棄了傳統(tǒng)官僚制壟斷和強制的特點,促進政府由管制向服務(wù)的轉(zhuǎn)變,體現(xiàn)出“以民為本”、“官為民”等現(xiàn)代民主行政精神,為政治、經(jīng)濟、文化和社會等方面提供了一個良好的服務(wù)環(huán)境[4]。

6.加快我國電子政務(wù)的發(fā)展。政務(wù)超市倡導(dǎo)方便快捷的服務(wù),提升了政府公共服務(wù)的現(xiàn)代化品質(zhì),形成了政府與人民、社會的互動,優(yōu)化了政府與服務(wù)對象之間的“界面”。隨著信息化、網(wǎng)絡(luò)化社會的發(fā)展,政府與社會之間架起的溝通網(wǎng)絡(luò)平臺也促使政府全面開放門戶網(wǎng)站,設(shè)立民主信箱、定期開展民意調(diào)查,根據(jù)調(diào)查情況改進工作方式和服務(wù)內(nèi)容,實現(xiàn)部門之間信息交換、資源共享和互聯(lián)互通[2]。

總之,政務(wù)超市優(yōu)化了政府內(nèi)部業(yè)務(wù)流程與外部服務(wù)流程,簡化了程序、提高了服務(wù)質(zhì)量,實現(xiàn)多頭操辦向“一門式”服務(wù)的跨越,符合我國行政管理體制改革和政府職能轉(zhuǎn)變的需要。

三、政務(wù)超市發(fā)展中的問題

盡管政務(wù)超市對規(guī)范政府治理、提高辦事效率和提升政府形象等方面成就顯著,但我國政務(wù)超市的建設(shè)時間短、相應(yīng)機制還不健全,還存在以下幾個方面的問題:

1.觀念視角褊狹。由于觀念不到位,某些地方政府對政務(wù)超市的全面實施、運行環(huán)境及工作轉(zhuǎn)型認(rèn)識不到位,并沒有從理論上反思政務(wù)超市建設(shè)中的成就和經(jīng)驗,也沒有認(rèn)真總結(jié)和分析,對政務(wù)超市的理解只停留在抓紀(jì)律和改進工作作風(fēng)等表面層次上,有些公務(wù)員甚至懷疑政務(wù)超市建設(shè)的作用和效果,認(rèn)為可能只是形式上的變化,這種褊狹的觀念使政務(wù)超市的全面推行還需要較長時間才能完全改變政府僵化的辦事程序。

2.服務(wù)項目覆蓋面窄。政務(wù)超市所體現(xiàn)的一門式服務(wù)目前只覆蓋社會保障、民政事務(wù)、市容管理、就業(yè)服務(wù)、信訪接待、工商咨詢管理、稅務(wù)征收、綜合服務(wù)以及人大代表工作等九類,而更廣泛的公共服務(wù)并沒有完全納入政務(wù)超市的服務(wù)領(lǐng)域,無法滿足公眾對更廣泛領(lǐng)域的公共需求。無法滿足這些領(lǐng)域或地區(qū)公共需求的擴大和人民的實際需要。另外,政務(wù)超市真正發(fā)揮作用的地方集中于大城市,而中小城市或縣級以下行政單位政務(wù)超市的建設(shè)速度緩慢或只是表面工程、形式主義,也制約了政務(wù)超市的服務(wù)范圍。

3.政務(wù)窗口權(quán)力有限。盡管政務(wù)超市形式下要求各項工作都集中于一個窗口或部門咨詢辦理,但政務(wù)窗口的權(quán)限只涉及到日常具體接待,簽字蓋章方面只作為簡單的“收發(fā)室”,而某些重大事務(wù)或急需處理的問題上只發(fā)揮“催促辦理”的作用而沒有行政審批的最終決定權(quán),仍然需要請示上級部門才能辦理,表明政府對這些領(lǐng)域還沒有完全放權(quán),限制了政務(wù)超市的發(fā)展規(guī)模。

4.法制化程度不高。當(dāng)前,政務(wù)超市還缺乏相關(guān)的法律規(guī)定,法制化建設(shè)任重而道遠(yuǎn),不利于提高政務(wù)超市的運營機制和水平,也難以固化政務(wù)超市發(fā)展中取得的經(jīng)驗和成就,造成政務(wù)窗口工作人員辦事無相關(guān)法律法規(guī)可遵循,不能以法律原則開展各項工作,有些事務(wù)上還存在著主觀臆斷和隨意草率等問題,這些都成為政務(wù)超市構(gòu)建亟待改進的問題[5]。

四、完善政務(wù)超市的路徑選擇

為進一步有效地促進政府治理轉(zhuǎn)型,必須努力構(gòu)建好政務(wù)超市。為此,我們必須做好以下幾個方面的工作:

1.定位政府角色,積極轉(zhuǎn)變職能。市場經(jīng)濟的發(fā)展對政府行為產(chǎn)生了深刻的影響,政府必須要改變傳統(tǒng)的中心地位,構(gòu)建服務(wù)導(dǎo)向機制為本地區(qū)各方面的發(fā)展提供相關(guān)服務(wù)。為此,政府應(yīng)在協(xié)調(diào)社會秩序、監(jiān)管市場、推動經(jīng)濟宏觀發(fā)展等方面發(fā)揮作用,實現(xiàn)由直接控制和干預(yù)向間接調(diào)控和服務(wù)轉(zhuǎn)變,改革的重點是以科學(xué)、合理、公開、效率的原則精簡機構(gòu)、裁汰冗員,全面清理和大幅度減少行政程序并實現(xiàn)充分放權(quán),變權(quán)力為服務(wù)大幅度提高政務(wù)超市的運行效率。

2.改革政府體制,創(chuàng)新政府機制。為適應(yīng)經(jīng)濟全球化和社會快速變化的現(xiàn)實情況,政府要充分發(fā)揮政務(wù)超市的積極作用,以靈活化、扁平化、彈性化的組織結(jié)構(gòu)重塑政府機構(gòu),改革治理體制和科層制結(jié)構(gòu),減少中間執(zhí)行層膨脹所造成的行動延遲和效率低下,縮短時間提高效率,為人民提供方便快捷的服務(wù),提高政府應(yīng)對社會變化的能力,在此基礎(chǔ)上創(chuàng)新政府運行機制,以創(chuàng)新為契機堅持貫徹首問負(fù)責(zé)制、公開承諾制和監(jiān)督反饋制等,帶動各項事務(wù)的發(fā)展,使政務(wù)超市在政府各部門、各環(huán)節(jié)上都發(fā)揮作用,提高政務(wù)超市的運轉(zhuǎn)效率。

3.落實部門職責(zé),增加服務(wù)內(nèi)容。政務(wù)超市窗口不是政府辦公場所的簡單轉(zhuǎn)移而是政府部門職責(zé)明確化的重要表現(xiàn)。因此,政務(wù)超市窗口的服務(wù)要體現(xiàn)“一站式辦公”、“一條龍服務(wù)”、“陽光下服務(wù)”、“規(guī)范化操作”的辦事原則,進一步落實各部門的職責(zé)。隨著人民需求的復(fù)雜多樣,政府要將人民普遍關(guān)心的社會治安、教育就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、社會福利、環(huán)境保護、公共基礎(chǔ)設(shè)施等民生問題納入政務(wù)超市的服務(wù)項目,設(shè)立談心門診、法律咨詢、街道領(lǐng)導(dǎo)信息、直通電話、領(lǐng)導(dǎo)接待日等服務(wù),并根據(jù)人民需求及時更新服務(wù)內(nèi)容。

4.深化人事改革,提高辦事能力。政務(wù)窗口工作人員的素質(zhì)和能力直接決定了政務(wù)超市的運行水平,因此,在深化人事改革的基礎(chǔ)上形成公開選擇、競爭上崗、“能者上、平者下、庸者下”的用人機制,定期對政務(wù)窗口工作人員進行考核,將服務(wù)態(tài)度、工作效率、創(chuàng)新能力等作為標(biāo)準(zhǔn)考核工作人員,教育工作人員牢固樹立“為人民服務(wù)”的觀念和“公仆”意識,完善投訴待崗制、違規(guī)待崗制、監(jiān)督反饋制、績效考評制、失責(zé)追究制等制度,通過教育和培訓(xùn)使服務(wù)觀念深入人心,保證每一個公務(wù)員認(rèn)真負(fù)責(zé),并敢于接受人民的監(jiān)督和評價。

5.培育社會組織,共建政務(wù)超市。社會組織是政府與市場、社會聯(lián)系的紐帶,承擔(dān)著部分政府職能,在提供公共服務(wù)、滿足人民需要和協(xié)調(diào)政府與社會關(guān)系方面發(fā)揮積極作用,為實現(xiàn)政務(wù)超市的建設(shè)目標(biāo)就要充分發(fā)揮社會組織的優(yōu)勢,鼓勵中介機構(gòu)、民營企業(yè)共同參與政務(wù)超市建設(shè),實現(xiàn)“弱政府、強社會”的治理模式。政府則通過外包、民營化改革以及契約、委托等形式培育與社會組織責(zé)任共擔(dān)、利益共享的伙伴關(guān)系,形成政府與社會組織的協(xié)作治理,共建政務(wù)超市。

6.注重服務(wù)效率,完善電子政務(wù)。充分利用信息技術(shù)搭建政府與人民網(wǎng)上溝通的平臺,全面開放政府門戶網(wǎng)站,以公開、透明的工作方式實施網(wǎng)上辦公與操作。進一步實現(xiàn)信息資源的整合和共享,對局域網(wǎng)合理布局,實現(xiàn)省級、上下級以及部門之間的信息共享[6]。拓展服務(wù)空間,提高政務(wù)超市的工作效率。研究和開發(fā)適合政務(wù)超市服務(wù)內(nèi)容的軟件系統(tǒng),加快“網(wǎng)上虛擬市級政務(wù)服務(wù)中心”建設(shè),利用網(wǎng)絡(luò)建設(shè)進行政策宣傳、部門業(yè)務(wù)介紹、信息公告、資料查詢等單向服務(wù)或傳輸資料,解答百姓疑問、網(wǎng)上申報、網(wǎng)上許可、網(wǎng)上年檢、電子民意信箱、網(wǎng)上民意調(diào)查、網(wǎng)上投訴、問題處理反饋等雙向服務(wù),提高政務(wù)超市的運行效率。

隨著政府治理的轉(zhuǎn)型,以政務(wù)超市為政府治理轉(zhuǎn)型的方向,擴展服務(wù)內(nèi)容和空間才能提高我國政府治理的效率,實現(xiàn)政府改革的目標(biāo)。

參考文獻:

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[5]李金龍.執(zhí)行局:政務(wù)超市的漸進發(fā)展趨向[J].中國行政管理,2007,(6).

[6]謝慶奎,佟福玲.服務(wù)型政府與和諧社會[M].北京:北京大學(xué)出版社,2006:42-44.

[責(zé)任編輯:閆生金]