城鄉(xiāng)二元體制的建立:農民與市民的制度分野

周作翰 張英洪

摘要:從統(tǒng)購統(tǒng)銷、剪刀差和戶籍制度三個方面考察分析我國城鄉(xiāng)二元體制的形成,可以看出統(tǒng)購統(tǒng)銷政策的實行,關閉了糧食自由市場,割裂了農民與城鄉(xiāng)市場的聯(lián)系,農民失去了自由支配糧食的權利;“剪刀差”的實質是國家對農民的超經濟剝奪,在身份上,公民被劃分為農民與市民兩種人;城鄉(xiāng)有別的二元戶籍制度,使農民被人為地降為二等公民,

關鍵詞:農民問題;城鄉(xiāng)二元結構;雙統(tǒng)購統(tǒng)銷;剪刀差;戶籍制度

中圖分類號:C912.82文獻標識碼:A文章編號:1000-2529(2009)02-0005-04

我國當前突出的“三農”問題,主要是城鄉(xiāng)二元結構造成的深層次矛盾的集中反映。黨的十七屆三中全會指出,要加快形成城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展一體化新格局,使廣大農民平等參與現(xiàn)代化進程、共享改革發(fā)展成果。在此形勢下,我們認真回顧總結城鄉(xiāng)二元結構的形成過程,對于當前加快破除城鄉(xiāng)二元結構、推進城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展一體化建設大有裨益。本文主要以湖南溆浦縣為例,從統(tǒng)購統(tǒng)銷、剪刀差和戶籍制度三個方面考察和分析城鄉(xiāng)二元體制的形成。

一、統(tǒng)購統(tǒng)銷:農民與市場的割裂

1952年土地改革完成后,黨的最高領導人毛澤東就急于帶領農民群眾走“社會主義道路”。他不顧《共同綱領》對“新民主主義”社會的規(guī)定。提出向社會主義過渡的問題。1953-1956年的農業(yè)集體化運動,就是黨“帶領農民群眾走社會主義道路”的產物。

將中國由落后的農業(yè)國轉變?yōu)橄冗M的工業(yè)國,實現(xiàn)社會主義工業(yè)化,是以毛澤東為代表的開國執(zhí)政者急于要實現(xiàn)的一個偉大目標。當時的執(zhí)政者依據蘇聯(lián)斯大林主義的模式,認為資本主義國家是通過對外掠奪殖民地來實現(xiàn)工業(yè)化資金的原始積累,中國要實現(xiàn)國家工業(yè)化,對外沒有殖民地可以掠奪,就只能與蘇聯(lián)一樣,通過對內剝奪農民來實現(xiàn)“社會主義的原始積累”。統(tǒng)購統(tǒng)銷和剪刀差等剝奪農民的政策正是蘇聯(lián)斯大林主義的國家工業(yè)化的直接產物。

1953年,國家開始實行蘇聯(lián)模式的社會主義改造,在農村開展了農業(yè)集體化運動。同年,中國照搬蘇聯(lián)模式實行第一個五年計劃(1953—1957年)。這一年,在農村實行糧食征購及在城市實行糧食配給的統(tǒng)購統(tǒng)銷政策開始出臺。

作為統(tǒng)購統(tǒng)銷政策的主要謀劃者,陳云很清楚剝奪農民對糧食自由支配權的后果:“逼死人或者打扁擔以至暴動的事,都可能發(fā)生。”盡管如此,國家還是決定實行統(tǒng)購統(tǒng)銷,這不僅是因為在執(zhí)政者看來“征購利多害少”,更根本的在于人口占絕大多數的農民,在政治共同體中缺乏參與和討論制定涉及切身利益的公共政策的制度渠道。

1953年10月16日,中共中央政治局擴大會議通過《中共中央關于糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷的決議》;11月19日政務院第194次政務會議通過《關于實行糧食的計劃收購和計劃供應的命令》。糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷政策包括計劃收購、計劃供應、由國家嚴格控制糧食市場、中央對糧食實行統(tǒng)一管理四個組成部分。12月初,中國大陸除西藏外,全國城鄉(xiāng)開始實行糧食的統(tǒng)購統(tǒng)銷。合作化后,政務院于1956年10月6日作出《關于農業(yè)生產合作社統(tǒng)購統(tǒng)銷的規(guī)定》,以社為單位實行糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷?！皣以谵r村統(tǒng)購統(tǒng)銷的戶頭,就由原來的一億幾千萬戶農戶簡化成了幾十萬個合作社?！?/p>

統(tǒng)購統(tǒng)銷政策的實行,關閉了糧食自由市場,割裂了農民與城鄉(xiāng)市場的聯(lián)系,農民失去了自由支配糧食的權利。在糧食征購中,“國家征購過頭糧的現(xiàn)象比較普遍。農民生產的糧食,大多都給收購上去了,所剩無幾?！钡胤礁刹恳贿呄蛏细】涮搱螽a量,一邊向農民強迫征購“過頭糧”,“國家同農民的關系是緊張的,強迫命令、亂批亂斗、逼死人命等現(xiàn)象都發(fā)生過。”

在湖南溆浦縣,解放以前,糧食歷來由市場自由買賣和調劑,官府不加干預。1950—1953年,溆浦縣按新的農業(yè)稅政策征收公糧,同時由糧食部門每年在市場設點收購農民手中的余糧。1953年冬,溆浦縣按照國家統(tǒng)購統(tǒng)銷政策實行糧食統(tǒng)購,全縣人庫征購糧2.67萬噸(折合稻谷,下同)。比1952年增加78%,占全年糧食總產量的21.4%。農業(yè)人口每人平均負擔63.5公斤,征購后人平口糧218.5公斤。

1955年實行“三定”(定產、定購、定銷)到戶。全縣入庫征購糧2.11萬噸。1957年“三定”到634個高級農業(yè)社,入庫征購與超產超購糧食2.31萬噸。1958年后,按高級農業(yè)社的任務計算到公社,再由公社定任務到大隊,任務“一定三年”。在1959-1961年“三年困難時期”,全縣糧食大減產,但征購任務未減少,反而增加。1960年全縣糧食總產量12.15萬噸,比1959年減產2.26萬噸,但征購人庫糧食3.65萬噸,占全年糧食總產量的30%。

1965年起實行征購任務“一定五年”,并繼續(xù)實行超產、超購、超獎的“三超”辦法,超購糧食按統(tǒng)購價加30%計價,征購任務5年不變,超購糧食逐年增加,1971年3000噸,1975年增至5200噸,5年增長73%。同一時期全縣糧食總產量只增加16%。

1980年后,農業(yè)實行聯(lián)產承包責任制,糧食產量逐年增加,糧食征購基數不變,超購增加。1985年,國家改糧食統(tǒng)購為合同定購,全縣糧食總產量28.14萬噸,定購3.09萬噸,入庫2.93萬噸,農業(yè)人口平均負擔42.3公斤,人均口糧325公斤。

1953—1985年,全縣累計入庫征購糧106.17萬噸(年均2.95萬噸),其中征糧92.07萬噸,超購糧8.6萬噸,議購3.6萬噸,市場收購糧1.9萬噸。食油、棉花等主要農副產品都列為統(tǒng)購的項目。

二、剪刀差:農民的額外“貢稅”

新政權除了向農民照常征收農業(yè)稅外,還通過“剪刀差”形式向農民暗中“抽血”——即斯大林稱之為國家強制向農民征收所謂的額外“貢稅”。

“剪刀差”一詞,最早產生于1920年代的蘇維埃俄國,是斯大林主義的典型產物。所謂“剪刀差”,是指工農產品不等價交換的剪刀狀差距,也就是工農業(yè)產品交換中價格與價值相背離,農產品價格低于價值,工業(yè)品價格高于價值的不等價交換。因用圖表示呈剪刀張開形態(tài)而得名。如果工農產品價格背離價值的差額越來越大,就是擴大“剪刀差”;反之,叫縮小“剪刀差”。用斯大林直白的話說,“剪刀差”就是要讓農民“在購工業(yè)品時多付些錢,而在出賣農產品時少得一些錢”斯大林提出:“農民不僅向國家繳納一般的稅,即直接稅和間接稅,而且他們在購買工業(yè)品時還要因為價格較高而多付一些錢,這是第一;而在出賣農產品時多少要少得一些錢,這是第二。這是為了發(fā)展為全國(包括農民在內)服務的工業(yè)而向農民征收的一種額外稅。這是一種類似‘貢稅的東西?！比绻安幌蜣r民征收這種額外稅,那我們就不成其為布爾什維克了”。斯大林承認,“農民繳納的這種超額稅實際上是存在的”,對這種超額稅,“我們還把它叫作‘剪刀差,叫作為迅速發(fā)展我國工業(yè)使資金從農業(yè)‘流入工業(yè)。”在斯大林看來,國家通過“剪刀

差”方式剝奪農民,“并不是出于本意,而是由于需要。”

針對聯(lián)共(布)黨內例如布哈林(1888-1938)將“剪刀差”政策視為國家對農民實行“軍事封建剝削”的指責,斯大林再三聲稱“社會主義國家是不剝削農民的”,但他卻極力辯解“剪刀差”是“國家工業(yè)化所必需的然而是暫時的一種手段。”就制度自身的運行邏輯來說,任何一種制度一旦建立,就會形成日益強大的制度慣性和制度利益。事先承諾“暫時的”制度安排,到頭來就會形成牢固的制度利益,非以新的巨大代價,不足以輕易廢除。

在中國,執(zhí)政后的毛澤東雖然認識到蘇聯(lián)斯大林把“農民挖得很苦”,極大地損害了“農民的生產積極性”,并且還生動地指出:“你要母雞多生蛋,又不給它米吃,又要馬兒跑得好,又要馬兒不吃革。世界上哪有這樣的道理!”但是,中國當時毅然決然地選擇了照搬蘇聯(lián)模式追求工業(yè)化目標,就不可能革除與蘇聯(lián)模式密不可分的通過剝奪農民以積累工業(yè)化資金的“剪刀差”政策。“剪刀差”政策事實上成為國家“挖農補工”戰(zhàn)略的重要組成部分。

黨在實行高度集中的計劃經濟過程中,實行“明稅輕、暗稅重”的政策,即對農民征收的明稅——農業(yè)稅采取較輕的政策,所以農民幾十年來并不感到農業(yè)稅“不堪重負”,而對農民征收的暗稅——剪刀差即斯大林稱之為額外的“貢稅”則采取較重的攫取方式,但這由于是采取工農產品的不等價交換方式征收的,故農民除了感到工業(yè)品太貴而農產品太便宜外,沒有覺得自己在默默地向國家繳納“貢稅”。

國家正是對工農產品價格實行嚴格的計劃管理,人為地抬高工業(yè)產品的價格、壓低農產品價格,以“剪刀差”形式剝奪農民,從農民身上獲取巨額利益的。“剪刀差”的實質是國家對農民的超經濟剝奪。

據《溆浦縣志》所載,1949年以后淑浦縣主要農產品與工業(yè)品的比價比民國時期有所縮小,且此后歷年主要農產品與工業(yè)品的比價也呈“不斷縮小的趨勢”。如果這些數據可信的話,也不能得出工農產品價格剪刀差“消失”或“逐漸消失”的結論。因為“剪刀差”始終存在。

據專家研究,就全國總體上來說,工農產品價格剪刀差呈不斷擴大的趨勢。許多學者對1949年以來的剪刀差進行了量化研究,雖然結果不完全一致,但國家通過剪刀差形式剝奪農民巨額利益的結論是一致的。

另有學者統(tǒng)計,從1952年到1986年的剪刀差總額為5823.74億元,加上收繳的農業(yè)稅1044.38億元,兩項合計6868.12億元,約占農民所創(chuàng)造價值的18.5%。

許多人誤以為1985年國家取消統(tǒng)購統(tǒng)銷后,剪刀差就自動消失了。其實不然,長期的工農產品的不等價交換,形成了新的既得利益集團及其對制度的依賴,工農產品不等價交換的慣性在持續(xù)發(fā)展。改革開放以來中國剪刀差每年呈不斷擴大趨勢,特別是1985年取消統(tǒng)購統(tǒng)銷后,剪刀差不僅沒有縮小,反而擴大了。1979-1985年,剪刀差絕對額以平均每年9.5%的速度遞增;取消統(tǒng)購統(tǒng)銷后的1986—1991年,剪刀差絕對額以16.9%的速度遞增。從1987年開始,剪刀差絕對額每年在1000億元以上,農民通過剪刀差向國家繳納的“暗稅”——剪刀差(貢稅)遠遠大于向國家繳納的明稅——農業(yè)稅。1978-1991年工農產品價格剪刀差總額達12246.6億元。

在市場化改革中,農民已切身感到農業(yè)生產資料價格的猛漲,超過了農民實際的經濟支付能力。有學者計算,在1979—1994年的16年間,國家通過工農產品價格剪刀差從農民那里掠奪了大約15000億元的收入,同期農業(yè)稅收總額1755億元,各項支農支出3769億元,政府通過農村稅費制度提取農業(yè)剩余約12986億元,農民平均每年的總負擔高達811億元。

三、戶籍墻:農民與城市的阻隔

1950年代,中國將全體國民劃分為農業(yè)戶口和非農業(yè)戶口,確立“城鄉(xiāng)分治、一國兩策”的治國方略,使農業(yè)戶籍身份的農民及其子女,喪失了憲法賦予的平等的公民權利。長此以往,中國構建了以戶籍制度為基礎的城鄉(xiāng)二元社會結構。在城市與農村、市民與農民之間,樹立了一堵不可跨越的制度之墻——戶籍墻。

當代中國城鄉(xiāng)隔離的制度有三重意涵,一是通過統(tǒng)購統(tǒng)銷和剪刀差等制度安排,掠奪農民的利益;二是通過限制農民進城的戶籍制度安排,剝奪農民的遷徙自由權和對幸福生活的追求權;三是通過以戶籍制度為基礎的一系列制度安排,剝奪農民的平等權、福利權和發(fā)展權。中國逐步形成的城鄉(xiāng)隔離制度,造成了城市與鄉(xiāng)村的“空間分層”和城鎮(zhèn)人口與農村人口的“身份分層”的社會分層結構。

新政權在城鄉(xiāng)之間筑建的“戶籍之墻”,是以戶籍制度為核心不斷加強對人口的控制開始的。1950年8月公安部制定《關于特種人口管理的暫行辦法(草案)》,加強對所謂“特種人口”的管理,其實質是為了肅清反革命和國民黨反動派的需要。同年11月第一次全國公安工作會議先在城市開展戶籍管理工作。1951年7月政務院批轉公安部頒布實施《城市戶口管理暫行條例》,第一次將“戶口”與“管理”連用,使戶口開始脫離“計家日戶,計人日口的本義”。不過這些戶口管理制度只是體現(xiàn)了新政權出于控制人口的需要,尚未專門針對農民。專門針對和限制農民的戶籍管理制度的出臺,是與國家在農村強制推行集體化同步的。

1953年4月17日,政務院發(fā)布《關于勸阻農民盲目流入城市的指示》,將農民自由遷徙到城市貶稱為“盲流”,從此開始逐步將農民阻隔和限制在城市之外,亦即將農民固定在農村。1956年12月30日,國務院總理周恩來簽署和發(fā)布《國務院關于防止農村人口盲目外流的指示》,將因集體化造成生活困苦而自由遷徙到城市謀求生存的農民視為“盲目外流”,提出要對農民和干部進行“思想教育”,對流入城市的農民進行處理。1957年3月2日,國務院又發(fā)出《關于防止農村人口盲目外流的補充指示》,9月14日國務院再次發(fā)布《關于防止農民盲目流入城市的通知》。政府雖然連發(fā)“四道金牌”“勸阻”和“防止”農民進城謀生,但農民求生的本能卻在不斷地沖破著政府的限制性規(guī)定。

面對農民自發(fā)進入城市謀求生存和出路的潮流,執(zhí)政者不是順從民意因勢利導,而是不斷加大限制農民進城的“工作力度”,以使民意必須服從政府的意志。1957年12月18日,中共中央和國務院聯(lián)合發(fā)出《關于制止農村人口盲目外流的指示》,《指示》指出“不能允許農村人口盲目流人城市”,為此作出了如下規(guī)定:

(1)在農村中,應當加強對群眾的思想教育。說明盲目外流對本人、對農業(yè)生產、對國家建設都是有害的。(2)在鐵路沿線或交通要道,應當加強對于農村人口盲目外流的勸阻工作。對于試圖乘車船流人城市的農村人口,勸阻機構應當將其收容起來迅速送回原籍。(3)在城市和工礦區(qū),對于盲目流入的農村人口,必須動員他們返回原籍,并且嚴禁流浪乞討。(4)各企業(yè)、事業(yè)部門和機關、部隊、團體、學校等一切用人單位,一律不得擅自招用工人或臨時工。(5)對于外

地流入本地農村的人,也應動員他們返回原籍。(6)遣返農村外流人口,應當實行一次遣返到家的辦法,防止中途流回城市。(7)各有關部門要相互配合,組成以民政為主有公安、鐵道、勞動、交通、商業(yè)、糧食、監(jiān)察等部門參加的專門機構負責處理農民進城,共青團、婦聯(lián)和工會組織也要協(xié)助動員盲目流入城市的青年、婦女農民返回原籍。

幾年之內,執(zhí)政者限制農民進城的工作強度日漸增強,從“勸阻”到“防止”,再到果斷“制止”。這似乎還不夠,1958年1月9日,第一屆全國人大常委會第91次會議通過《中華人民共和國戶口登記條例》,正式以國家法律的形式將農民限制在農村。該《條例》第10條第二款規(guī)定:“公民由農村遷往城市,必須持有城市勞動部門的錄用證明,學校的錄取證明,或者城市戶口登記機關準予遷入的證明,向常住地戶口登記機關申請辦理遷出手續(xù)?！边@實質上是以法律的形式剝奪了農民遷入城市的權利,即剝奪了1954年《憲法》規(guī)定的公民享有居住和遷徙自由的權利。這是國家《憲法》屈服于具體法規(guī)的典型個案。上位法不能有效控制下位法,成為國家背離法治軌道的重要表征。該《條例》的通過,標志著中國城鄉(xiāng)隔離的二元戶籍制度正式確立。

此后,政府各職能部門以二元戶籍制度為基礎,紛紛出臺了一系列歧視農民和維護城鎮(zhèn)居民特權利益的政策法規(guī)制度,這些制度主要有糧食供應制度、副食品與燃料供應制度、住宅制度、生產資源供應制度、教育制度、就業(yè)制度、醫(yī)療制度、養(yǎng)老保險制度、勞動保護制度、人才制度、婚姻制度、生育制度等十多項,形成了當今世上絕無僅有的二元社會結構。這些制度從根本上限制了農民作為共和國公民應當享有的基本權利,人為地將農民降為被歧視的二等公民地位。從此,整個國家被人為的制度安排劃分為權利和義務截然不同的兩部分:在空間上,國家被劃分為城市與農村兩大塊;在身份上,公民被劃分為農民與市民兩種人。中國由此構建了舉世罕見的城鄉(xiāng)二元社會結構。與市民相比。農民被人為地降為公民權利被限制和被剝奪的二等公民。

即使在農村改革后的1980年代到1990年代初期,城鄉(xiāng)隔離的二元戶籍制度不僅沒有得到有效的改革,相反,政府卻進一步加強了對農民的戶籍身份控制。1980年10月。全國城市規(guī)劃會議確定城市發(fā)展的基本方針為“控制大城市規(guī)模,合理發(fā)展中等城市,積極發(fā)展小城市”。這個方針的實質是嚴格控制農民進城。1981年12月30日,國務院發(fā)出《關于嚴格控制農村勞動力進城做工和農業(yè)人口轉為非農業(yè)人口的通知》,進一步嚴格控制“農轉非”。1989年10月31日,國務院繼續(xù)發(fā)出《關于嚴格控制“農轉非”過快增長的通知》。這些政府文件說明,執(zhí)政者仍然習慣性地在不斷強化城鄉(xiāng)二元社會結構的舊思維軌道上運行。這其問罕有的改革亮點或許是1984年中央“一號文件”允許農民進入縣城以下的集鎮(zhèn)自理口糧落戶。但嚴格限制農民進入城市仍然是政府工作的主流政策導向。

溆浦縣農民與全國農民一樣,在二元制度環(huán)境中失去了憲法賦予的遷徙自由權和平等的福利權。1950年溆浦縣開始對城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村戶口進行全面登記,此后,按照國家的有關戶籍政策法規(guī),嚴格限制農村人口進人城鎮(zhèn),并對“農轉非”政策實行嚴格控制。1955年,全縣原私有企業(yè)的職業(yè)轉為全民職業(yè)39人,其中工人31人。到1956年,原私有企業(yè)職業(yè)轉為全民職業(yè)的增加到372人。1958年全縣大辦工業(yè),由國家下達招工指標招收全民所有制固定工,是年全縣職工增加到7444人。1960年開始大幅裁減職工人數,到1962年共減少全民職工5889人,其中回農村4443人。1964年試辦亦工亦農的勞動制度,工廠、企業(yè)需要勞動力時,經勞動部門批準。與農村社隊簽訂招用臨時工合同。臨時工旺季進廠,淡季回鄉(xiāng)務農。是年全縣臨時工為404人。

1966年至1968年的“文革”前期中三年,全縣停止招工。1969年后全縣按照上級指示每年招收新工人和臨時工。1971年,根據黔陽地區(qū)下達的指標,溆浦縣將全民所有制企業(yè)單位的552名臨時工轉為正式固定工。1975年開始執(zhí)行全民所有制職工退職退休時可以招收其1名符合招工條件的子女頂職的規(guī)定。這是農業(yè)戶口的農民及其子女,除通過考上大專院校實現(xiàn)戶籍身份轉換外的兩條狹窄的進入城鎮(zhèn)的制度縫隙。

城鄉(xiāng)之間戶籍墻的構建,剝奪了農民應當享有的憲法規(guī)定的居住和遷徙自由權及平等權。農民作為共和國公民不能與城鎮(zhèn)居民一樣平等地享有工作權、就業(yè)權、受教育權、醫(yī)療保健權、社會保障權等各種公民權利。

在正常情況下,人口城市化與國家工業(yè)化同步發(fā)展,但中國人為構建的二元社會結構,人為地阻滯了人口城市化進程。將大量的農村人口長時期地限制在農村,造成了最為驚人的人力資源浪費,也造成了各種嚴重的政治經濟和社會文化問題,成為日后“三農”問題的一個重要根源。

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