民辦高等教育發(fā)展中的公平待遇問(wèn)題

趙國(guó)運(yùn)

實(shí)現(xiàn)教育公平,促進(jìn)和諧社會(huì)建設(shè),是當(dāng)前我國(guó)教育界的一件大事。在公平、效率、自由等教育目標(biāo)中,國(guó)家的教育政策應(yīng)把公平作為基礎(chǔ)性的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn),承認(rèn)政府、市場(chǎng)、公民社會(huì)之間教育權(quán)利博弈的合法性,建立起政府、市場(chǎng)、公民社會(huì)之間公共教育權(quán)力的制衡機(jī)制,讓有志于興辦教育的個(gè)人或民間團(tuán)體擁有公平的創(chuàng)業(yè)和發(fā)展環(huán)境,這樣才能為進(jìn)一步的教育公平打下良好的基礎(chǔ)。

一、民辦高等教育的公平內(nèi)容和公平發(fā)展

公平是人們的一種價(jià)值認(rèn)識(shí)與評(píng)價(jià),是相對(duì)的、動(dòng)態(tài)的平等,教育公平是一種蘊(yùn)涵有教育效率的經(jīng)濟(jì)理念。這里,筆者所說(shuō)的民辦高等教育公平是指民辦高等教育與公辦高等教育在辦學(xué)體制上的公平,主要包括民辦高等教育和公辦高等教育在投資負(fù)擔(dān)、勞動(dòng)待遇等方面平等的權(quán)利和利益。要理解現(xiàn)時(shí)的民辦高等教育公平,就需要從以下三個(gè)方面去把握。

一是教育公平不等于教育平等。后者是一個(gè)理想化的概念,是前者的絕對(duì)化;前者是一個(gè)歷史的范疇,有著鮮明的情境性。二者在不同的歷史時(shí)期、不同的社會(huì)制度背景下表現(xiàn)迥異。這不僅體現(xiàn)在程度上,還反映在質(zhì)量上。

二是教育公平的根本是規(guī)則的公平。對(duì)于一個(gè)多層面的民辦高等教育公平來(lái)說(shuō),無(wú)論是它的起點(diǎn)、過(guò)程和結(jié)果,還是受教育的權(quán)利、機(jī)會(huì)和資源配置,都依賴(lài)于一個(gè)完善而公平的規(guī)則體系。

三是教育公平的實(shí)現(xiàn)需要合適的補(bǔ)償機(jī)制。在歷史與現(xiàn)實(shí)面前,差別總是不可避免的,對(duì)待差別的態(tài)度是我們必須真正面對(duì)的問(wèn)題。通過(guò)必要的立法、政策和其他手段來(lái)縮小差距,提高教育整體公平的水平,需要建立一個(gè)操作性強(qiáng)的補(bǔ)償機(jī)制。

民辦教育的公平發(fā)展具有其特殊性。首先,一般的研究中“公平”的客體是人,即某種現(xiàn)象或行為對(duì)某人是否公平。而這里研究的“公平”的客體是組織——民辦高校,公平的主體是人民和政府。其次,客體——民辦教育是一個(gè)新生事物,因而必須對(duì)民辦高等教育的公平發(fā)展問(wèn)題進(jìn)行特殊的探討。要真正公平地對(duì)待民辦教育的發(fā)展,就不得不尊重新事物的發(fā)展規(guī)律。

民辦教育作為新生事物,具有其存在和發(fā)展的合理內(nèi)核,有著很強(qiáng)的生命力。但在發(fā)展初期,力量較為弱小,把它完全投放于市場(chǎng)并使之與先入為主的強(qiáng)勢(shì)公辦學(xué)校相博弈,就會(huì)扼殺民辦教育的勃勃生機(jī)。所以,民辦教育要獲得公平發(fā)展,就必須借助外力以達(dá)到與公辦教育力量的均衡。民辦教育公平發(fā)展的特殊性就在于外界環(huán)境傾斜性的支持。這種對(duì)民辦教育的傾斜性支持就是最大的公平。

二、民辦高等教育發(fā)展中不公平的主要表現(xiàn)

目前,我國(guó)民辦高等教育發(fā)展中存在不平等與不公平是客觀事實(shí),在很多時(shí)候都是與制度(規(guī)則)不公平相掛鉤的。原本民辦高等教育的崛起是普及高等教育的初衷,是高等教育的一種必要的、有益的模式,但由于某種主、客觀原因,民辦教育成了另一種教育名詞。顯然,人們?cè)诹⒎〞r(shí)已把兩種教育模式區(qū)別對(duì)待,無(wú)論是資源配置、法律地位還是政策扶持等方面,民辦高等教育都無(wú)法得到平等的待遇。特別在當(dāng)前市場(chǎng)力量和社會(huì)選擇介入教育領(lǐng)域的條件下,高等教育活動(dòng)所追求的私益必將而且已經(jīng)逐漸對(duì)教育公益性與教育公平性造成損害。

1.教育資源的壟斷性

誰(shuí)掌握著公共權(quán)力,誰(shuí)就控制、分配公共資源。當(dāng)前,政府部門(mén)能夠憑借優(yōu)勢(shì)地位對(duì)高等教育資源如資金、場(chǎng)地、師資等擁有強(qiáng)大的支配權(quán),進(jìn)而形成壟斷。這種壟斷導(dǎo)致了教育資源的浪費(fèi)和效率的低下,更為重要的是縮小了民辦高等教育的發(fā)展空間。在政治待遇上,多數(shù)民辦高校創(chuàng)辦之初都遇到了很大的阻力,即使是好不容易批準(zhǔn)的學(xué)校在專(zhuān)業(yè)設(shè)置、招生、就業(yè)等方面也受到了很大的限制。在經(jīng)濟(jì)待遇上,公辦高校由國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān),還可以搞產(chǎn)業(yè)創(chuàng)收,但民辦高校至今在營(yíng)利、融資以及學(xué)校的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面仍是困難重重。在社會(huì)保障上,許多地區(qū)的民辦高校在人員編制、工資、職稱(chēng)評(píng)定和評(píng)獎(jiǎng)、醫(yī)療、保險(xiǎn)等方面都受到不同程度的不平等對(duì)待。

2.法律法規(guī)的有限性

盡管我國(guó)在民辦高等教育的立法上進(jìn)行了有益的嘗試,特別是《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法》以及《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》的正式實(shí)施,為維護(hù)民辦高校和教育接受者的合法權(quán)益提供了強(qiáng)有力的法律保障,對(duì)我國(guó)民辦高等教育的創(chuàng)新與發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)。然而,這些法律法規(guī)是在我國(guó)由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過(guò)渡的轉(zhuǎn)型期下民辦教育發(fā)展的新產(chǎn)物,其必然會(huì)與現(xiàn)行法律制度和思想觀念發(fā)生一定的矛盾和沖突,而肯定會(huì)使基本的法理精神打相應(yīng)的“折扣”。

3.政府資助的匱乏性

民辦高等教育的投資者主要是民辦高校的法定代表人(或股東)和繳納學(xué)費(fèi)的受教育者,其受益者除民辦學(xué)校法定代表人(或股東)和受教育者外,還包括政府。政府作為受益者之一,根據(jù)“誰(shuí)受益、誰(shuí)負(fù)擔(dān)”的原則,也應(yīng)承擔(dān)一部分責(zé)任。而我國(guó)的民辦高等教育基本上都是由舉辦者自己設(shè)法解決經(jīng)費(fèi)問(wèn)題,財(cái)政補(bǔ)貼很少,政府并沒(méi)有被當(dāng)做一個(gè)“受益者”來(lái)分擔(dān)民辦高等教育的投資。同時(shí),我國(guó)教育資本市場(chǎng)建設(shè)滯后,缺乏規(guī)范的產(chǎn)權(quán)組織制度。資本市場(chǎng)對(duì)民辦教育發(fā)展的作用是不言而喻的,但現(xiàn)行的政策阻礙了民辦教育與資本市場(chǎng)的聯(lián)系?，F(xiàn)行條件下的民辦高校的產(chǎn)權(quán)屬性較為模糊,以致民辦教育無(wú)法吸引資本走向,難以調(diào)動(dòng)資本的積極性,民辦高校的“裂變式”成長(zhǎng)更為困難,核心競(jìng)爭(zhēng)能力必然受到影響。

三、民辦高等教育發(fā)展的制度環(huán)境缺陷分析

鑒于我國(guó)高等教育資源的有限性與實(shí)現(xiàn)大眾化之間的矛盾,高等教育發(fā)展較為理想的模式是公辦高校和民辦高校融合為統(tǒng)一的高等教育市場(chǎng)。但由于我國(guó)民辦高等教育起步較晚,要達(dá)到這樣一個(gè)理想模式還任重而道遠(yuǎn)。

現(xiàn)實(shí)中的關(guān)鍵問(wèn)題是民辦高等教育質(zhì)量普遍較低,與此相關(guān)的是,民辦高校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)緊缺,生源質(zhì)量參差不齊?？梢哉f(shuō),經(jīng)費(fèi)、質(zhì)量、生源是制約民辦高等教育發(fā)展的關(guān)鍵因素。教育發(fā)展的現(xiàn)狀表明,我國(guó)政府主要傾向于運(yùn)用制度來(lái)保證民辦教育按國(guó)家的意圖發(fā)展。所以,在一定程度上我國(guó)民辦高等教育發(fā)展中存在的問(wèn)題可以歸結(jié)為制度問(wèn)題,制度環(huán)境影響是制約民辦高等教育發(fā)展的本質(zhì)性因素。

民辦高校與公辦高校的不同,在于民辦高校發(fā)展主要遵循準(zhǔn)市場(chǎng)化模式,實(shí)行市場(chǎng)化運(yùn)作,這不僅表現(xiàn)在市場(chǎng)準(zhǔn)入、融資渠道、人員聘任等方面,而且體現(xiàn)在專(zhuān)業(yè)與課程設(shè)置、招生與就業(yè)等環(huán)節(jié),民辦高校的發(fā)展是在社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)條件下,為了生存而自發(fā)進(jìn)行的。因此,從民辦高等教育生存的市場(chǎng)環(huán)境來(lái)看,一方面民辦高等教育的發(fā)展取決于政府有效行政,防止“市場(chǎng)失靈”;另一方面取決于民辦高等教育市場(chǎng)機(jī)制和保障功能的逐漸完善。

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,政府對(duì)民辦高校的管理不是直接的行政干預(yù),而主要是制定相關(guān)政策,創(chuàng)造公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。但在目前民辦教育與公辦教育天然地存在不公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境下,民辦高校在貸款、引資、用地等方面存在著障礙,與公辦高校形成實(shí)質(zhì)公平競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)制尚未建立。因此,市場(chǎng)機(jī)制和保障制度不健全成了制約我國(guó)民辦高等教育發(fā)展的又一制度因素。

民辦高等教育作為一種公益性的特殊產(chǎn)業(yè),其提供的高等教育產(chǎn)品具有“準(zhǔn)公共品”的特性,因此,依法對(duì)民辦高等教育實(shí)施管理,理應(yīng)成為國(guó)家或政府行政的重要內(nèi)容,政府在促進(jìn)民辦高等教育發(fā)展方面也理應(yīng)大有作為。但實(shí)際上,就我國(guó)教育政策的價(jià)值取向來(lái)看,政府主要是根據(jù)公辦和民辦高校的性質(zhì)制定的,而不是根據(jù)不同性質(zhì)高校的行為特征來(lái)制定的,這就必然會(huì)導(dǎo)致對(duì)民辦高校存在政策性歧視。一是政府扶持力度不夠,現(xiàn)行的許多政策限制了民辦高校的辦學(xué)積極性。二是政府對(duì)民辦高校的管理出現(xiàn)“越位”或“缺位”現(xiàn)象,要么對(duì)民辦高校放任自流,要么用管理公辦高校的辦法管理民辦高校。

從影響民辦高等教育發(fā)展的融資政策環(huán)境來(lái)看,隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展以及經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整,社會(huì)對(duì)高等教育有著強(qiáng)烈的需求,但在以往有關(guān)規(guī)定中,在冠以“不以營(yíng)利為目的”的同時(shí),由于缺乏清晰的民辦高校的產(chǎn)權(quán)制度和投資回報(bào)制度,從而很大程度上限制了投資辦學(xué)者的積極性。民辦高校在辦學(xué)融資渠道、投資主體上單一化,缺乏有效維護(hù)不同投資主體利益的保障機(jī)制,學(xué)費(fèi)實(shí)際上是民辦高校的主要或唯一經(jīng)費(fèi)來(lái)源。

民辦教育所遭遇的不公平待遇,不僅對(duì)民辦教育而且對(duì)教育本身都造成了諸多危害。其一,我國(guó)的國(guó)家公共教育經(jīng)費(fèi)相當(dāng)有限,而民間資本無(wú)從參與教育,導(dǎo)致教育經(jīng)費(fèi)來(lái)源縮小,教育投入不足,影響了教育事業(yè)的發(fā)展。其二,無(wú)法使?jié)撛诘慕逃Y源得到合理運(yùn)用、優(yōu)化配置,學(xué)校缺乏適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展變化的壓力與活力。其三,在新的條件下,社會(huì)成員失去了對(duì)教育消費(fèi)的選擇權(quán),無(wú)從選擇所需要的教育形式。因此,打破禁錮民辦教育發(fā)展的不公平的枷鎖,創(chuàng)造平等發(fā)展的氛圍已是勢(shì)在必行。

四、實(shí)現(xiàn)民辦高等教育發(fā)展公平的現(xiàn)實(shí)策略

民辦高等教育已成為我國(guó)整個(gè)高等教育體系的重要組成部分,積極鼓勵(lì)和促進(jìn)民辦高等教育發(fā)展已成為我國(guó)政府的既定政策。實(shí)現(xiàn)高等教育的公平既是我國(guó)教育政策無(wú)法回避的價(jià)值選擇,也是其必須擔(dān)負(fù)的重大責(zé)任。民辦高等教育發(fā)展的內(nèi)在要求,推動(dòng)著民辦高等教育發(fā)展的制度環(huán)境不斷做出適應(yīng)性調(diào)整、轉(zhuǎn)換和重建。

1.營(yíng)造發(fā)展環(huán)境

思想文化環(huán)境。對(duì)民辦高等教育的認(rèn)識(shí)問(wèn)題是一個(gè)老問(wèn)題,人們?cè)谡J(rèn)識(shí)和觀念上還存在著各種偏見(jiàn)。發(fā)展民辦教育事業(yè)既是國(guó)家法律規(guī)定的權(quán)利和義務(wù),又是我們黨提出的建設(shè)小康社會(huì)的奮斗目標(biāo)和措施之一。社會(huì)各階層要沖破計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的束縛,用發(fā)展的觀點(diǎn)去觀察問(wèn)題、思考問(wèn)題、分析問(wèn)題、解決問(wèn)題,從思想文化上改變對(duì)民辦高等教育的認(rèn)識(shí)問(wèn)題。政府要積極引導(dǎo)民眾,加大民辦教育政策法規(guī)的宣傳力度,提高人們對(duì)民辦高等教育的認(rèn)識(shí)。

政策法規(guī)環(huán)境。政府所代表的是全社會(huì)的公共利益,沒(méi)有政府的支持,民辦高等教育的公益性是不完整的。對(duì)民辦高校發(fā)展中存在的問(wèn)題,政府有責(zé)任給予指導(dǎo),也應(yīng)該在有關(guān)法規(guī)中明確政府在民辦高等教育發(fā)展中的職責(zé),為民辦高等教育的發(fā)展提供幫助,正確處理民辦高校辦學(xué)過(guò)程中公益性節(jié)余、正常利潤(rùn)和經(jīng)濟(jì)利潤(rùn)三者之間的關(guān)系,降低民辦高校經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn),使民辦高校辦學(xué)高度自主,投資者和辦學(xué)者的收益能與投入相稱(chēng)。

市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。營(yíng)造良好的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境既需要政府的力量,也需要社會(huì)的力量,更需要學(xué)校的力量。民辦高校應(yīng)遵循市場(chǎng)規(guī)律,遵循教育教學(xué)規(guī)律,以質(zhì)量和品牌贏得競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì),自覺(jué)創(chuàng)造、維護(hù)良好的公平競(jìng)爭(zhēng)秩序。同時(shí),政府必須履行自己的公共責(zé)任——對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行有效的調(diào)控,建立開(kāi)放的、公平的、成本較低的高等教育準(zhǔn)入和退出制度;建立規(guī)范的民辦高校產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)制度和靈活的學(xué)費(fèi)制度;建立民辦高校誠(chéng)信制度和行業(yè)規(guī)范,保障民辦高校的權(quán)益,加快民辦高校辦學(xué)經(jīng)營(yíng)的職業(yè)化和專(zhuān)業(yè)化進(jìn)程。

2.加強(qiáng)自身建設(shè)

民辦高校是生存和發(fā)展的主體,在自身建設(shè)上,民辦高校要不斷地進(jìn)行管理體制和運(yùn)行機(jī)制創(chuàng)新,注重內(nèi)涵發(fā)展,追求規(guī)模效益、結(jié)構(gòu)效益和投資效益,形成優(yōu)勢(shì),突出特色。民辦高等教育創(chuàng)新應(yīng)包含新觀念、新思路、新機(jī)制等一系列內(nèi)容,涉及國(guó)家、學(xué)校、辦學(xué)者等多個(gè)創(chuàng)新主體,包括民辦高等教育的發(fā)展觀念創(chuàng)新、管理制度創(chuàng)新、人才培養(yǎng)模式創(chuàng)新,等等。

從民辦高校自身來(lái)說(shuō),也要主動(dòng)營(yíng)造有利于自身發(fā)展的社會(huì)環(huán)境。首先,民辦高校辦學(xué)除遵循市場(chǎng)機(jī)制外,在業(yè)務(wù)上必須接受教育行政部門(mén)的統(tǒng)一管理與監(jiān)督,保證民辦高?；举|(zhì)量標(biāo)準(zhǔn),保證學(xué)生的合法權(quán)益。其次,主動(dòng)協(xié)調(diào)與當(dāng)?shù)卣?、社?huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)的關(guān)系,爭(zhēng)取更多的政策、信貸、融資等方面的支持,特別是要與當(dāng)?shù)毓k高校建立穩(wěn)定的聯(lián)系,以獲得師資、業(yè)務(wù)等方面的支持和配合。最后,逐步完善民辦高校領(lǐng)導(dǎo)體制,借鑒和吸收西方私立大學(xué)的管理經(jīng)驗(yàn),結(jié)合我國(guó)以及本校的具體情況,積極探索民辦高校體制改革。

(作者系鄭州華信學(xué)院黨委書(shū)記、院長(zhǎng))

責(zé)編:路 童